城鎮化進程中農村剩余勞動力轉移的思路與對策

摘要：本文從我國城鎮化進程的現狀和農村剩余勞動力產生的原因入手，分析了我國農村剩余勞動力轉移的必要性和困境，提出對應的轉移思路。城鎮化水平落后、農村勞動力綜合素質低、鄉鎮企業發展受阻、土地制度是當前轉移農村剩余勞動力面臨的主要困境。在轉移思路方面，除了制度創新、增加城市吸收功能和發展鄉鎮企業之外，還提出發展農村教育和農業產業化的思路，并且認為發展教育和就地轉移是解決我國農村剩余勞動力轉移最有效的途徑，但就地轉移的實現需要產業的發展作為支撐。因此，文末提出了引入PPP模式和利用資本市場的資源促進農村和鄉鎮經濟發展，從而實現農村剩余勞動力就地轉移的新思路。

關鍵詞：城鎮化； 剩余勞動力；勞動力轉移

Countermeasures on Rural Surplus Labor Transfer of Urbanization Process

Haiping Yang

（Hunan University of Medicine，Hunan University，Huaihua 418000，China）

Abstract： from the present situation of China's urbanization process and the causes of rural surplus labor force， this paper analyzes the necessity of rural surplus labor transfer and difficulties， puts forward some ideas of the corresponding transfer. Urbanization level lags behind， the rural labor force quality is low， the arrested development of township enterprises， the land system is the main difficulties faced by transferring rural surplus labor. In terms of transfer of ideas， in addition to the system innovation， increasing the absorption function and the development of township enterprises， the city also puts forward some ideas of developing rural education and agricultural industrialization， and believe that education and transforming development is the most effective way to solve our country rural surplus labor transfer， but the realization of the transforming required the development of industry as the support. Therefore， at the end of the article puts forward the introduction of PPP mode and the use of the resources of capital market to promote rural economic development of villages and towns， so as to realize new ideas on the transfer of rural surplus labor.

Key words： Urbanization； Surplus Labor； Labor Transfer

引言

城鎮化和剩余勞動力轉移問題由來已久，學術界對此有廣泛的討論。楊中俠（2003）提出解決三農問題的關鍵是把農村剩余勞動力轉移到城市的非農產業進行就業，并且提出加快小城鎮建設這一轉移思路。[1]孟昭安（2003）在城市化進程中農村勞動力轉移問題的研究中提出解決農村剩余勞動力轉移的思路包括兩個方面，一是促進城市經濟發展，充分發揮城市吸納農村剩余勞動力就業的功能，二是促進農業產業化，實現農村剩余勞動力的就地轉移。[2]郝輝等（2012）在我國農村剩余勞動力轉移與城鎮化發展問題探討中提出深化體制改革，包括戶籍制度和土地制度改革，同時健全社會保障制度將有助于農村剩余勞動力的轉移。[3]關于城鎮化和剩余勞動力轉移的研究主要集中在這三個方面。當前我國宏觀經濟下行態勢明顯，各行各業的發展均面臨嚴峻的挑戰。此時有效解決農村剩余勞動力的轉移問題，對緩解經濟下行壓力，轉變經濟增長方式和解決三農問題尤為重要。筆者在總結前人研究的基礎之上，認為發展教育和就地轉移是解決農村剩余勞動力問題最有效的途徑，提出通過引入PPP模式和資本市場的資源助力農村經濟的發展，推進城鎮化進程中農村剩余勞動力有效轉移的新思路。

一、我國城鎮化和剩余勞動力轉移概述

城鎮化和剩余勞動力都是實現現代化過程中的產物，我國農村由于特定的歷史原因存在大量的剩余勞動力，城鎮化水平與西方發達國家相比也存在很大差距。隨著經濟的發展和社會的進步，伴隨著城鎮化進程的加快，如何把農村剩余勞動力從鄉村轉移到城市是當前政府不得不解決的實際問題，也是長期以來解決“三農”問題不得不面臨的難題。[4]這就需要我們對城鎮化和農村剩余勞動力的發展和形成有徹底的了解，才能分析在城鎮化進程中農村剩余勞動力轉移所面臨的問題及形成原因，并且為此提出解決問題的方案，為政府部門制定相關的政策提供參考，這也是筆者研究城鎮化和農村剩余勞動力問題的主要動力。

我國在改革開放以前，在計劃經濟體制下，優先發展重工業，開啟了近27年的城鎮化的進程，但中國城鄉二元經濟結構也源于優先發展重工業的戰略思想，導致城鎮人口的比例長期在12%左右，眾多的農村人口，長期依靠土地生存，而人多地少的情況就造成了農村存在著大量的剩余勞動力。改革開放以后，我國市場經濟得到較快發展，城鎮化水平的速度提高較快。但相比發達國家，如圖1所示，我國與美國和日本的城鎮化率還有很大差距，主要原因在于我國城鎮化水平太低、發展速度相比發達國家較慢，并且城鎮化的質量較差，還遠遠沒有實現城鎮化。由趨勢分析，我國的城鎮化水平呈逐年遞增的趨勢，并且我國城鎮化率曲線的斜率在逐漸增大，說明增長速度在加快。而美國和日本等發達國家的城鎮化率曲線非常平緩，尤其美國出現了遞減的趨勢，但城鎮化率都較高，說明這些國家已經完成了城鎮化甚至出現逆城鎮化的現象，而我國與發達國家的城鎮化水平的差距也在逐年縮小。

數據來源：世界銀行

在我國，農村剩余勞動力形成的原因是多方面的，伴隨社會的發展和經濟水平的提高不斷產生。

首先，農村教育存在嚴重的問題。過于落后的經濟條件和守舊的思想再加上農民階級自身的局限性，大量未成年的學齡青少年無法完成學業，輟學加入農村勞動力的行列，使他們受不到本應有的教育，無法學習科學文化知識，不僅增加了農村剩余勞動力的數量，也使農村勞動力的素質得不到提升。[5]

其次，我國人均耕地在逐年減少。一方面城市和工業的快速發展，大規模占有耕地，使土地資源銳減；另一方面農業機械化普及和技術的進步，農業生產活動對農村勞動力的需求也越來越小。在多種不利因素的影響下，土地對勞動力本來就有限的吸納能力變得越來越小。

再次，雖然國家對農產品價格采取了限制，但是政策的滯后性往往達不到預期的效果。并且農民的認知能力有限，再加上農產品的特殊性，農民常常是受損失最嚴重的一方。政府補助種類雖然多，但是數額少，不能從根本上改變農民的經濟水平。大多數農產品的需求價格彈性較小，常常出現谷賤傷農的局面，政府的農產品價格支持制度也抵不過市場供求力量的強大，利益受損的始終是農民。

最后，農村的產業結構過于單一影響了剩余勞動力的轉移。我國農村地區長期以來經濟結構比較單一，農村大部分勞動力限制在種植業、養殖業這一有限區域內，沒有其他工作技能，就業渠道比較單一化。從根本上來說，加強對農村剩余勞動力的技能培訓，發展多元化的農村產業是轉移農村剩余勞動力的必然選擇。

二、城鎮化進程中農村剩余勞動力轉移的必要性

改革開放近40年，我國經濟快速發展，經濟總量躍居世界第二位，現代化建設取得了舉世矚目的成就。但是“三農”問題始終是困擾我國經濟發展的難題，尤其表現在剩余勞動力的轉移速度十分緩慢，落后于工業化和城鎮化建設的發展速度。因此，我國農村剩余勞動力的轉移面臨著高度工業化與低度城鎮化并存的產業障礙；更為嚴重的障礙是考慮到中國目前基本的國情，中國正處于社會主義初級階段，生產力不夠發達，人口基數太大；各地區的經濟的發展水平差距很大。并且我國的農業人口占比仍然很高，城鎮化水平遠遠低于世界和發展中國家城市化平均水平。所以，必須通過轉移農村剩余勞動力，提高城鎮化水平，從而縮小與西方發達國家的差距。

我國是農業人口大國，每年農村勞動力的數量增長迅猛。綜合土地承載能力，工業化發展水平等各種因素考慮，我國一半以上的農村剩余勞動力需要轉移。因此，為滿足經濟發展和實現現代化的需要，農村剩余勞動力必須通過各種途徑往城鎮進行轉移。農村人均收入低，產業結構過于單一，人多地少，城鎮人口收入高、收入機會多也吸引著農村剩余勞動力往城鎮轉移的另一個因素。不僅如此，農村與城市在其他方面，比如硬件設施、醫療、教育等方面也都存在不小的差距。因此，城市對于農村剩余勞動力來說有較強的吸引力。

我國勞動力的綜合素質在不斷提高，廉價的勞動力也是我國經濟發展中吸引外資，降低產品成本的優勢。因此，城市工業化的快速發展吸引農村剩余勞動力開始逐步的向城市地區轉移。近年來在調整產業結構，轉變經濟增長方式和經濟新常態以及經濟下行壓力較大的背景下，農產品價格普遍較同期下降，再加上通貨膨脹的影響，農民的實際收入在逐漸下降。因此，農村土地對農民來說不再具有很大的誘惑，原本從事農業生產的勞動力必須轉移，使得農村剩余勞動力轉移的任務變得更加艱巨。

在新常態背景下，中國經濟發展將逐步由重經濟增長向惠民生轉變，城鎮化會逐步取代工業化成為經濟發展的重要動力，數以億計的農村剩余勞動力需要轉移。[6]有效解決農村剩余勞動力的轉移問題，不僅有助于我國推進城鎮化，實現現代化目標，還將緩解我國經濟下行壓力，為突破現有的發展瓶頸發揮積極的作用。所以，處理好農村剩余勞動力的轉移問題，在當前時期具有特定的歷史意義。

三、我國城鎮化進程中農村剩余勞動力轉移面臨的困境

城鎮化是徹底解決我國“三農”問題的根本出路。近年來，隨著經濟的發展和房地產行業的推動作用，我國城市發展較快，城區規模迅速擴張，很多新興城鎮、工業園區，開發區發展迅猛，城鎮化進程加速。但是城鎮化的快速發展間接導致農村剩余勞動力數量的增加。因此在城鎮化進程中失去土地閑置下來的農村剩余勞動力為了生活不得不向城市轉移尋找新的生存方式。所以，推進城鎮化與轉移農村剩余勞動力密切相關。目前，農村剩余勞動力在轉移過程中遇到的問題主要表現在以下幾個方面：

第一，城鎮化的發展水平滯后于工業化水平。按照經濟發展的規律，城鎮化要與工業化發展相適應，但實際上我國工業化發展水平相比較城鎮化水平一直是領先的。[7]由于城鎮化水平非常落后，大量的農村剩余勞動力被限制在非常有限的土地上面，農業生產的效率較低。并且很多地方的城市為了保證本地區人口的就業率，開始設定了種種限制措施，抑制勞動力資源的流動，給農村剩余勞動力的轉移帶來很多的阻礙。

第二，農村勞動力的文化素質和技術水平較低，缺乏對市場經濟規律的了解和從事非農產業的技能，在激烈的勞動力市場競爭中處于劣勢，只能做一些沒有技術含量或者技術含量比較低的工作。[8]另一方面農民獲得信息的渠道和正規的勞動市場較少，勞動力價格、用工信息等一些信息發布不夠及時，信息不對稱問題較為嚴重，這也加大了農村剩余勞動力轉移的成本和難度。另一方面，農民工的維權意識比較薄弱，在合法權益受到侵犯時，不知道如何維護自身的合法權益，往往采取錯誤的措施，使自身利益受損。從一定程度上說，農民工依然屬于社會弱勢群體，需要適時的宣傳教育來提高農民工的綜合素質。

第三，鄉鎮企業發展受阻，轉移能力持續弱化。[9]由于大部分鄉鎮企業主要是從事勞動密集型產業的工作，技術要求不高，因而可以吸納的剩余勞動力很多。這樣一來就緩解了在城市的巨大的就業壓力，同時也實現了剩余勞動力的就地轉移。但近些年，鄉鎮企業受到市場、資金、技術等方面因素的制約，發展速度明顯滯緩，吸收的農村剩余勞動力的數量也逐年遞減，對于一般勞動力的需求處于飽和狀態，無法轉移更多的剩余勞動力。

第四，土地制度與農村剩余勞動力轉移存在矛盾。農村剩余勞動力既不想放棄農業戶口帶來的實惠，又想成為一個非農業勞動力。當前農村戶口相比城市戶口可以享受更多政府政策帶來的好處。但是農民進城面臨孩子的教育問題，沒有城市戶口就無法享受城市的教育資源或者需要付出高昂的代價才能享受，因此城鄉二元結構的戶籍制度對農民的約束越來越大，需要權衡農村戶口和城市戶口的利弊做出選擇。另一方面，現行的土地制度導致土地都是分塊經營，效率低下，沒有統一的管理，經營效率得不到保障，農村剩余勞動力資源得不到合理的配置，必須想法設法轉移出去從事非農產業的工作。在現行制度的約束下，土地流動性比較低，這也在很大程度上限制了鄉鎮企業和城鎮點的布局。而就目前的國情來看，土地制度短期內不可能有太大的改變。

筆者認為，農村剩余勞動力轉移過程中遇到一切問題的根源在于當前的體制機制還不夠健全，需要設計出完善的體制機制作為保障，農村剩余勞動力轉移這一繁重的歷史任務才有可能順利完成。

四、城鎮化進程中加快我國農村剩余勞動力轉移的思路與對策

在城鎮化進程中，農村剩余勞動力的轉移是一個復雜且龐大的系統性工程，涉及到各方面的問題。因此，我們應該以系統化的理念，把握全局的思想，與時俱進的精神和以人為本的方針，進行宏觀調控和組織，統籌規劃，實施農村產業化、城鎮化和農業工業化，擴大勞動力大容量轉移的載體和拓展農村勞動力轉移空間。[10]

第一，加大制度創新的力度，完善的制度是取得成功最重要的保障。通過改革，調整不利于城鎮化進程的體制和政策，加大制度創新的力度，才能加快我國城鎮化進程，滿足促進農業剩余勞動力轉移的要求。政府應制定優惠政策鼓勵，吸引農民既轉移勞動力的同時，又遷移家庭全體成員到工作城市永久落戶，盡快推行按就業原則和居住地確定身份的戶籍管理制度，同時采取更加靈活的土地承包政策，保護已轉移勞動力的利益。允許進城落戶的農民在一定期限內保留原承包地的使用權或將使用權進行有償轉讓，從而降低進城農民的經濟風險，保障農民利益。同時改革現行的土地管理制度和戶籍制度，消除對農村勞動力轉移的限制，促進農村剩余勞動力向城鎮轉移。并且將農村勞動力就業納入政府官員的績效考核，用就業率的高低來評價官員的工作績效，以此保障政府不遺余力的解決農村剩余勞動力的轉移問題。

第二，發展農村職業教育，提高剩余勞動力的素質。農村勞動力工作技能比較單一，向非農產業轉移時的結構性缺陷表現明顯。[11]在義務教育的基礎上發展農村職業教育，一方面政府專門機構要根據市場對勞動力的需求，因材施教，安排培訓內容，提高培訓質量，幫助農村剩余勞動力獲得多元化的工作技能；另一方面是在培訓過程中，明確市場定位，有計劃、多層次、有目的、多渠道地開展農民工培訓教育課程。有針對性的提高農民的綜合素質，改變農民工在就業過程中凸顯的缺陷和不足之處，提升他們的競爭力。

第三，加快城市發展，增強吸收功能。由于我國城鎮化的發展嚴重滯后于工業化。所以，推動城鎮化，必須消除城鄉二元結構，轉換城市發展機制。發揮城市的聚合效應，逐步形成合理的產業結構，創造更多的就業機會，吸引農村剩余勞動力的轉移。因此，要對產業結構及時的做出調整。加快戶籍制度改革，消除城鄉差別，建立城鄉統一的勞動力市場。[12]同時，增加信息的透明度，減少信息不對稱現象，吸收更多的農村剩余勞動力進城務工，提高農民收入，改善農民的生活水平。

第四，發展農村產業，增強農村自我消化功能。各地政府應根據各地情況的不同，試點實施不同的改革措施，提高農業的生產效率，逐步實現農業生產的專業化、商品化和社會化，進一步促進農業產業化，增強農業產業對剩余勞動力的自我消化功能。[13]另外，從農村的實際情況出發，發揮比較優勢，科學合理創辦集群企業和勞動密集型企業。當前，東、中、西部地區農村的情況各有不同，差異很大，因此政府在制定政策時不存在一刀切的制度，應因地施策。

第五，發展鄉鎮企業，吸納更多的剩余勞動力。恢復市場經濟以來，鄉鎮企業吸納了大量的農村剩余勞動力，但是鄉鎮企業的發展受到市場經濟的限制，生存和發展舉步維艱。落后地區的鄉鎮企業，員工的福利待遇比不上沿海發達城市，農村剩余勞動力獲得了高收入卻沒有實現真正意義上的轉移。發展鄉鎮企業的可以吸納更多的農村剩余勞動力，實現就地轉移。因此，政府應該幫助鄉鎮企業，給予政策扶持，稅收優惠，這對農村經濟建設和農村剩余勞動力的轉移帶來的幫助都是巨大的。

筆者認為，農村剩余勞動力的轉移還有很長的時期才能完成。就地轉移和發展教育是在城鎮化進程中轉移農村剩余勞動力最根本的兩條途徑。農村剩余勞動力的就地轉移需要農村經濟的快速發展作為基礎，這就需要政府轉變思維，創新模式，促進農村經濟的發展。隨著社會的進步，教育觀念也逐漸深入人心，九年義務教育的普及基本完成，重點是農村職業教育還不夠廣泛，農村剩余勞動力的工作技能還很單一，主要以體力型勞動為主的現狀并未改變。因此，在城鎮化進程中轉移農村剩余勞動力的任務依然非常繁重，需要政府、社會、企業以及剩余勞動力自身共同的努力才能完成。

五、結語

農村剩余勞動力問題產生的主要原因是城鄉二元結構的歷史遺留，并且在轉移過程中也遇到了諸多問題。筆者對此進行了分析，提出了相關的對策建議，指出發展教育和就地轉移是新時期轉移農村剩余勞動力的重要舉措。發展教育需要前期大量的投入，就地轉移需要產業的支撐才能順利實現。因此筆者認為當地政府應以開放的心態去捕捉市場經濟快速發展所帶來的任何機遇，接受新的經濟模式，嘗試利用宏觀經濟政策和資本市場的資源去改變本地區落后的情況，為剩余勞動力的就地轉移創造條件。現階段我國正大力推動PPP模式的落地，各級政府可以把PPP模式作為加快城鎮化建設，促進農村剩余勞動力轉移的重要切入點。地方政府通過PPP模式，以較低的成本引進優質的項目，利用農村地區資源的比較優勢，建立諸如農村產業示范園，農村旅游，度假村等項目。通過這些項目，一方面可以提高農村的基建水平；另一方面可以帶動農村經濟的發展，吸納更多的農村剩余勞動力，實現就地轉移。目前，我國資本市場改革逐漸深化，金融工具品類繁多，比如信托、眾籌等，都可以用來為農村經濟建設服務。并且近年來農村金融發展迅速，學術研究和實踐都取得很大進步，這也將為農村的發展提供助力。筆者之后將深入研究PPP模式和資本市場發展的理論知識，在此基礎上，研究有助于農村經濟發展的微觀路徑，為在城鎮化進程中農村剩余勞動力的有效轉移提供新的思路。

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作者簡介：楊海平（1978-），男，湖南會同人，碩士，高級會計師，注冊會計師，研究方向：區域經濟、財務與會計。

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