深度解讀防震減災法精準把握市縣防震減災工作要求

陳明金

深度解讀防震減災法精準把握市縣防震減災工作要求

陳明金

陳明金，副研究員，中國地震局政策法規司法規處處長。2000年畢業于中國礦業大學（北京）資源工程系，獲安全技術及工程碩士學位，先后曾在政策研究、法制機構工作，現主要從事防震減災法治建設與管理工作，熟悉國家防震減災和相關領域的方針政策與法律法規，多次負責和參與國家防震減災重要政策文件起草，組織并參加地震監測預測預警、地震應急救援、地震安全性評價管理、抗震設防要求監管等相關法規規章的制度起草、立法后評估和宣傳貫徹等工作。

現行的《中華人民共和國防震減災法》（以下簡稱《防震減災法》）是1997年制定、后經2008年修訂的專門應對地震災害的法律。該法對我國防震減災領域中各個方面的社會關系做了全面的法律規定，在防御和減輕地震災害，保障人民生命和財產安全，促進經濟社會的可持續發展等方面發揮了重要作用。

現行《防震減災法》規定的主要制度

現行《防震減災法》包括附則部分共九章，九十三條，規定了防震減災基本法律制度，形成了較完整的防震減災法律制度體系。《防震減災法》明確了各級人民政府及其各職能部門的職權和職責，明確了任何單位和公民個人在防震減災活動中的權利和義務，明確規定了防震減災工作方針、管理體制以及地震重點監視防御區、防震減災的社會參與、防震減災的條件保障、從事防震減災活動應當遵守有關標準、依靠科技推進防震減災工作等國家有關政策，建立了相應的法律制度，主要包括以下幾個方面。

1.防震減災規劃法律制度，包括對規劃的層級劃分、編制主體、編制原則和依據、內容以及編制和修改程序、審批和備案等方面的規定。

2.地震監測法律制度，包括地震監測臺網的統一規劃與分級分類管理、地震監測臺網運行、信息共享和社會服務以及地震監測設施和地震觀測環境保護、外國人來華從事地震監測活動批準等制度。

3.地震預測預報法律制度，涉及的法律制度有地震預測意見的形成與報收程序、震情會商、地震預報統一發布、震后趨勢判定等制度。

4.地震災害預防法律制度，包括建設工程抗震設防、抗震加固、農村村民住宅和鄉村公共設施抗震設防、地震安全性評價、地震小區劃、地震應急避難場所建設、地震應急救援演練、防震減災知識宣傳教育、地震災害保險等制度。

5.地震應急救援法律制度，包括地震應急預案、地震分級響應機制、震后緊急措施、地震災害緊急救援隊伍建立與管理制度以及震情、災情上報和發布等制度。

6.地震災后過渡性安置法律制度，包括地震災害損失調查評估、災后過渡性安置等制度。

7.地震災后恢復重建法律制度，包括地震災后恢復重建規劃與建設、地震災害現場的清理與保護等制度。

8.監督管理法律制度，包括政府及其部門的監督檢查、專項監督、社會與公眾監督等制度。

9.違法行為的責任追究制度，對防震減災有關管理部門及其工作人員、有關單位和個人違反法律規定的法律責任以及責任追究做出規定。

現行《防震減災法》強化了政府職能、強化了部門職責、強化了社會參與、強化了條件保障、強化了科技支撐、強化了法律責任，為促進我國防震減災事業發展提供了有力的制度保障。

北京市大興區地震局開展宣傳活動

《防震減災法》對市縣防震減災工作的具體要求

防震減災工作是一項社會公益性事業，是國家公共安全的重要組成部分，按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”管理體制的要求，政府加強防震減災工作的領導，既是政府履行防震減災職能的要求和體現，也是防震減災事業發展的組織保證。按照與《防震減災法》相一致的原則，在明確了防震減災基本法律制度的前提下，我們從具體法律條文角度梳理市縣政府及其有關部門的職能職責和具體要求，對市縣的防震減災工作進行進一步細化解讀。

（一）政府的法定職責

《防震減災法》中明確為“縣級以上人民政府”為履職主體的主要有15項內容：

（1）加強領導、納入規劃、保障經費（第4條）；

（2）抗震救災指揮機構（第6條）；

（3）防震減災宣傳教育（第7條）；

（4）保障地震監測臺網運行條件（第21條）；

執法人員現場取證

（5）加強對農村抗震設防的管理（第40條）；

（6）地震應急救援宣傳教育和演練（第44條）；

（7）制定地震應急預案（第46條）；

（8）地震預報發布后，應急防范和抗震救災準備工作（第48條）；

（9）地震發生后，啟動地震應急預案（第49條）；

（10）上報震情、災情（第52條）；

（11）過渡性安置及條件保障（第62-64條）；

（12）恢復重建（第66-74條）；

（13）監督檢查（第75-78條）；

（14）建立地震災害緊急救援隊（第54條）；

（15）建立地震災害救援志愿者隊伍（第56條）。

其中后兩項為法律中規定地方政府“可以”做的事情，而非“必須”。實踐中，地震災害危險程度較高的地方一般都積極進行這兩支隊伍的建設，充分發揮專業救援隊的作用參與地震災害緊急救援，也充分發揮社會力量的積極性和參與性，盡可能地擴大地震災害救援成果。

作為防震減災工作的主體，地方政府的法定職責范圍較為廣泛。其職責主要是在地震災害防災準備和地震災害應急救援方面法定職責較多，這也和地方政府統籌力量，綜合減災的優勢地位和能力有關。

（二）地震工作主管部門的職責

具體到市縣地震工作主管部門的法定職責，可以從兩個方面來看，第一個方面是《防震減災法》規定的基本制度中，與市縣政府工作有關的內容。市縣地震工作主管部門是地方政府地震工作的業務部門，需要為地方政府的防震減災工作提供業務支持和對策建議。因此，《防震減災法》中明確要求“縣級以上地方政府”履行職責的內容也和政府的地震工作主管部門有關。法律中具體到市縣級人民政府的防震減災工作職責，也是市縣地震工作主管部門的職責所在。第二個方面是《防震減災法》具體條文中提到的以“縣級以上人民政府地震工作主管部門”為責任主體的能夠由市縣落實的部分工作。

《防震減災法》中明確為“縣級以上人民政府地震工作主管部門”的法定職責的主要有11項：

（1）抗震救災指揮機構的日常工作（《防震減災法》第6條）；

（2）編制防震減災規劃（第12條）；

（3）制定地震監測臺網規劃（第18條）；

（4）海域和火山所在地的地震監測（第22條）；

（5）保護和維護地震監測設施和地震觀測環境（第23條）；

（6）報送地震監測信息（第25條）；

（7）地震預測和接收預測報告（第26條）；

（8）重點監視防御區加強防震減災工作要求（第30條）；

（9）地震發生后，加強監測、收集信息、建立完整地震檔案等（第32條）；

（10）指導、協助、督促防震減災知識宣傳教育和地震應急演練（第44條）；

（11）地震應急預案的備案（第46條）。

這11項法律條文明確規定的內容，結合市縣地震工作主管部門所在的地方實際，能夠由市縣實施和落實的，市縣級地震工作主管部門應依法履職。

（三）政府其他相關部門的職責

地震災害的特性決定了防震減災工作的開展，需要政府各相關部門共同參與。因此，《防震減災法》也明確了經濟綜合宏觀調控、住房與城鄉建設、民政、衛生、公安部門以及其他相關部門，在防震減災相應環節的工作中，具有相應的工作職能。主要體現在以下幾個方面：

（1）履行防震減災工作管理職能（第5條）；

（2）建設工程影響地震觀測環境的監管 （第24條）；

（3）建設工程強制性標準與抗震設防要求的銜接 （第36條）；

（4）抗震設防要求、強制性標準執行情況的監督檢查（第76條）；

（5）依法執行抗震救災任務（第9、51條）；

（6）參與地震災害損失調查評估工作（第58條）；

（7）編制地震災后恢復重建規劃（第66條）。

當前市縣防震減災工作存在的一些問題

首先，我國幅員遼闊，各個地方面臨的地震風險性不同，地震災害風險較大的地方政府對防震減災工作的重視程度和地震災害風險一般的地方對防震減災工作的重視程度是不一樣的，相應投入的經費和力量也是不同的，這就導致有的地方政府及其有關部門的法定職責落實不到位，防震減災工作呈現不平衡的現象。

其次，現有的防震減災法律法規中，缺乏對市縣政府及其部門職責更為細化的規定，導致防震減災工作難以落到實處。雖然說我國的防震減災法律體系較為完善，但具體到市縣級的防震減災法律規范內容則比較少。因此，市縣工作更需要法律法規的明確指導，否則將影響基層防震減災工作的落實。

最后，市縣工作內容較為局限，未能充分發揮地震工作主管部門的專業性，社會認同度有待加強。近年以來，我國防震減災事業發展較快，國家和社會公眾對防震減災工作又有了新的更高的要求，市縣工作必須適應這樣的要求。目前，有些地方的市縣防震減災工作還主要停留在“三網一員”上，對新形勢和新要求認識不夠，對依法行政依法履職學習不夠，對公眾關注和公眾質疑重視不夠，這些都將制約防震減災事業的發展。

思考建議

第一，加強地方防震減災立法，保障市縣法定職責落實。《防震減災法》中明確規定為“縣級以上人民政府地震工作主管部門”的職責，并不是對每一個地方都適用，也不是每一項都有相對應的細化規定，對于某些地方來說，尤其是市縣級地方，可能就不涉及臺網的規劃、海域或火山地震監測以及重點監視防御區的職責問題。這就需要各個地方根據本地的實際情況，通過立法對職責范圍進行更為明確的規定，對屬于本地方的防震減災職責進行更為細化的規范，使得防震減災工作更能貼近地氣，落到實處，達到實效。

第二，加強地方防震減災普法，保障市縣執法工作履行。今年的2月6日，中央全面深化改革領導小組第三十二次會議上審議通過《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》（以下簡稱《意見》），確定了“誰執法誰普法”普法責任制，明確了國家機關普法職責任務，要求“堅持普法工作和法治實踐相結合，堅持系統內普法和社會普法并重，健全工作制度，加強督促檢查，努力形成部門分工負責、各司其職、齊抓共管的普法工作格局”。各地方也應結合本地實際加緊貫徹落實《意見》要求。市縣地震工作主管部門兼有行政職能和管理公共事務職能，應加強學法用法普法，保障地震執法工作履行。

第三，加強地方防震減災宣傳，提高市縣工作的認同度和防震減災實效。防震減災工作有其專業性，是一項需要科學技術支撐的社會工作。當前，公眾對于地震災害形成的科學知識還知之甚少，對地震預測預報工作的現狀還缺乏理解，對逃生避險的技能和演練掌握得還不夠，這對我們開展工作或多或少都有一些不利的影響。市縣地震工作主管部門離公眾最近，是進行地震科普宣傳、地震逃生避險宣傳教育和演練的有力抓手。市縣地震工作主管部門應該充分發揮這一優勢，以公眾喜聞樂見的方式宣傳地震科普知識，深入社區、學校開展地震緊急避險教育和應急演練，在提高防震減災實效的同時獲得公眾對地震工作的更高認同度。