不動產登記機構整合后的思考及建議

陳燁

自2014年全國啟動不動產統一登記制度改革以來，到目前為止，全國不動產登記職責機構整合基本完成，各地已開始由一個不動產登記機構頒發不動產權證書，不動產統一登記邁出了實質性的步伐。然而，不動產登記機構整合后在有些城市并沒有實現簡化環節、便民利民的目的，各類不動產還沒有實現有效的統一登記，需要引起有關部門重視和注意。

一、不動產登記機構設置現狀

中央層面。2013年11月20日，國務院第31次常務會議明確，由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。2014年5月7日，國土資源部辦公廳下發《關于在地籍管理司加掛不動產登記局牌子的通知》，明確在國土資源部地籍管理司加掛不動產登記局牌子，承擔指導監督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產登記工作的職責。根據中央要求，住建部負責制定房屋交易政策，協同國土資源部指導房屋登記工作；農業部、林業局、海洋局等部門協同國土資源部指導相應的不動產登記工作。

地方層面。各省、自治區也基本上按照中央的模式在國土資源廳設立不動產登記機構指導監督全省、全區土地登記、房屋登記、林地登記、海域登記等不動產登記工作。全國市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）不動產登記機構的設置有三種模式：

一是國土資源主管部門內設不動產登記機構或者在相關內設機構加掛不動產登記機構牌子。將分散各部門的土地、房屋、林地、草原、海域登記職責整合，統一交由國土資源部門承擔，房屋交易職能仍由房屋管理部門承擔，采取“交易登記分離”的模式。全國絕大多數城市采取的是這種模式。

二是設立獨立的不動產登記機構，將土地、房屋、草原、林地、海域等不動產登記職責都整合到不動產登記機構，房屋交易管理職責也整合到不動產登記部門，實行“登記+交易”一體化模式。采取這種模式的如福州、常州，福州市不動產登記和交易中心、常州市不動產登記交易中心都屬于市政府直屬事業單位，房屋交易和登記職能都統歸不動產登記和交易中心承擔。這種模式大大簡化了辦證環節，真正實現了統一高效、便民利民。

三是在房地合一的基礎上整合林地登記、草原登記、海域登記職能，在國土房管部門設立不動產統一登記機構，實行“房地合一”模式。比如：廣州、廈門、深圳、重慶、天津、青島、武漢東湖新技術開發區等地在不動產統一登記制度改革前，已實現房屋、土地統一登記。不動產統一登記制度改革后，又繼續整合林地、草原、海域登記職能，將隸屬于國土房管部門的原房地合一的登記機構調整為不動產登記機構。這種模式也簡化了辦證環節，實現了統一高效、便民利民。

二、不動產登記機構整合后出現的情況

1.絕大多數城市房屋交易登記并沒有實現簡化環節、便民利民

不動產統一登記制度改革前，在房屋、土地登記分離的模式下，辦理房產轉讓手續，先要在房屋登記部門辦理房屋登記，取得房屋所有權證后，然后再到土地登記部門辦理土地使用證。不動產統一登記后，在全國絕大多數城市“交易登記分離”的模式下，辦理房產轉讓手續，還是要先到房屋管理部門辦理房屋交易手續，取得《交易告知書》，再憑《交易告知書》到不動產登記部門辦理不動產登記。程序并沒有簡化、資料也沒有減少。

2.林地、草原、海域等登記與房屋登記沒有實現有效統一

在不動產登記機構整合的過程中，有的地方只是將房屋、土地登記職責進行了整合，暫時還未整合林地、草原、海域等登記職責，僅僅實現了房屋土地的統一登記。即使有的地方整合后的不動產登記機構職責包括了林地、草原、海域登記職責，但在窗口設置上仍單獨設置，沒有與房屋交易登記窗口連通，并沒有實現統一。此外，人民群眾、社會各界談論不動產統一登記時，關注更多的也是房屋、土地的統一登記。

三、原因分析

不動產登記機構整合后出現上述兩個問題，主要原因額以下幾個方面。

1.頂層設計不完善，房屋交易和登記被拆分

計劃經濟時代，我國的房屋交易被政府監管，房屋交易帶有濃厚的行政審批色彩。住房制度改革后，隨著市場經濟的建立，房屋交易實行平等自愿原則，政府不能強行干涉，政府只在宏觀層面對房地產市場進行調控。因此，在我國房屋登記實務中一直存在交易和登記兩個環節，但因兩項職能同屬房屋行政管理部門，并沒有形成“交易”和“登記”分離的局面。房屋登記推行的是房屋交易監管與權屬登記一體化管理，實行“一個窗口受理收件、一個窗口發證、一站式服務”，形成了交易與登記兩項業務相互融合、密不可分的局面，房屋交易相關職責嵌入房屋登記流程。

不動產登記機構整合過程中，房屋登記被整合到國土部門，而房屋交易監管仍由房屋行政管理部門負責。為此，國土資源部和住建部聯合下發“做好不動產統一登記與房屋交易管理銜接”的文件，強調“房屋登記等不動產登記職責將統一整合到不動產登記機構，房屋交易管理職責繼續由房產管理部門承擔。”辦理辦理房產轉讓手續，要先到房屋管理部門辦理房屋交易手續，取得《交易告知書》，再憑《交易告知書》到不動產登記部門辦理不動產登記。房屋交易和登記一體化被打破，交易和登記被拆分。辦證環節和原來一樣多，辦證時間長資料也未減少。

2.沒有充分認識到各類不動產的不同

房屋物權屬于普通物權，林地、草原、海域物權屬于特別法上的物權，林地、草原、海域物權的設立、變動相比房屋物權的設立、變動，要受到嚴格的行政監管，往往要取得相應的行政審批手續才能辦理林地、草原、海域物權的設立、變動登記，行政審批是登記的前置程序。

此外，林木林地的登記、海域使用權的登記、土地承包經營權的登記和房屋、土地的登記在登記客體、需要記載的客體自然屬性、登記要件、登記內容上是有很大不同的，各有各的專業性。如：林權需要對森林、林木和林地位置、四至界限、林種、面積或者株數等數據進行登記，而房屋所有權需要對房屋坐落、建筑面積、規劃用途、房屋結構等進行登記，兩者需要登記的內容在很大程度上是不同的。數學上有一個運算規律叫合并同類項，只有要素相同的項才可以合并。將林木、海域等不動產與房屋、土地統一登記到一個登記簿是不適宜的，現行公布的《不動產權證書》和《不動產登記證明》在記載內容上只將原房屋所有權證和土地使用證的記載內容進行了整合，而沒有過多的吸納林權證、海域使用權證等記載的內容。因此，林地、草原、海域等登記與房屋登記沒有實現有效統一。

3.沒有認識到不動產分散登記弊端的根源

有的專家學者在談到不動產統一登記時，言必稱其他國家和地區的不動產都是統一登記。然而有的專家學者在對其他國家和地區的不動產登記研究時，沒有全面考察其他國家和地區不動產統一登記的范圍。據相關資料顯示，德國的部分州對森林實行獨立登記，并沒有和房屋、土地統一登記。我國臺灣地區，林地也沒有和房屋、土地統一登記。因此，筆者認為，真正給群眾帶來不方便的其實是房屋和土地分別登記帶來的不便，二者分別登記是產生不動產登記弊端的根源。一些學者將房屋和土地分離登記產生的問題無限擴大到其他不動產，有以偏概全之嫌。試問哪個人會同時擁有房屋所有權、林地使用權、海域使用權、捕撈權、采礦權等不動產權利？哪個人會同時辦理這些權利的登記？有的人可能一生都不會與林業部門、農業部門、海洋管理部門接觸。如果認為不動產分散登記不方便就應將所有的不動產統一登記，按照這種思維，為了方便是不是所有的動產登記也應統一到一個部門登記？因此，筆者認為不動產登記機構整合出現上述兩個問題根本原因是沒有認識到不動產分散登記弊端的根源，我國的不動產統一登記最根本的是要解決房屋和土地分別登記的問題，將房屋和土地統一到一個部門登記。

四、對策和建議

1.破除部門利益，繼續深化改革

目前，全國大多數城市雖然房屋和土地登記形式上實現了統一登記，但因房屋交易和登記被拆分，房屋交易職能由房管部門承擔，房屋登記由設立在國土部門的不動產登記機構負責，實質上并未統一。筆者認為，為實現真正的統一登記，必須將房屋交易和登記職能進行整合，可以采取福州、常州的做法，設立獨立的不動產登記機構，將房屋交易管理職責也整合到不動產登記機構；或者采取廣州、廈門、深圳、重慶、天津、青島、武漢東湖新技術開發區等“房地合一”的模式，將房管局和土地局合并，成立國土資源和房屋管理局或房地產管理局。

2.完善和加強林地、草原、海域登記

房屋物權屬于普通物權，主要受私法調整；林地、草原、海域物權屬于特別法上的物權，受公法影響較大。因此，基于林地、草原、海域物權的設立、變動、滅失受公法嚴格監控的要求，以及對森林、草原、海洋等自然資源加強保護的趨勢要求，不宜強求將林地、草原、海域物權登記和房屋登記整合到一起。對于林地、草原、海域登記職能沒有整合到不動產登記機構的，建議仍由相關行政管理部門負責林地、草原、海域登記；對于已經將林地、草原、海域登記職能整合到不動產登記機構的，建議國土資源部對現有不動產登記簿以及《不動產權證書》和《不動產登記證明》進行調整以適應林地、草原、海域登記要求。可借鑒德國、日本單設森林登記簿的做法，在不動產登記簿中單設林權、海域使用權登記簿。

陳品祿/責任編輯