政府和社會資本合作模式下社會企業介入養老服務路徑研究

摘要：政府對養老服務的過度介入及其與社會資本的合作缺失，造成社會養老服務的“短板效應”。政府和社會資本合作滿足養老服務訴求，體現了社會服務的機制創新。社會企業具有價值使命感、組織商業性、技術專業化等優勢，成為政府和社會資本合作供給社會養老服務的創新主體，可以從外部推力、內部拉力與合力互補三個維度來拓寬社會企業介入養老服務的路徑。

關鍵詞：政府和社會資本合作；社會企業；養老服務

一、 問題的提出

我國政府決定到2020年全面放開養老服務市場，推進政府和社會資本合作，積極引導社會資本進入養老服務領域。相關文件特別提出理順體制機制，降低準入門檻，積極引導社會資本參與公辦養老機構改革，到2020年政府運營的養老床位數占養老床位總數的比例不超過50%。但是，當前政府和社會資本合作仍存在社會資本參與不夠的“短板效應”。究其原因，不是社會資本缺乏參與養老服務的意愿，而是由于管理體制和機制落后阻滯了社會資本參與的路徑。

由于政府力量過度介入養老服務，傳統養老服務事業機構“亦官亦民”，形成自上而下單向度的管理運行方式，過于關注行政職能的發揮，忽略其服務功能，無法有效回應多元化多層次的養老服務需要。市場化企業化運營的營利性養老機構有所發展，但是資本逐利的本性決定其主要關注利潤最大化，對于社會基本服務需求關閉了供給的大門。有鑒于此，必須著力發展公益性與營利性相平衡的養老服務新主體，拓寬新主體有效介入的路徑，完善新主體運作的內部和外部制度，開創養老服務新局面。

二、 政府和社會資本合作的治理訴求：社會企業介入養老服務的內在邏輯

現代社會具有復雜性和風險不確定性，查爾斯·漢迪（ Charles Handy）認為人類正處于“非理性時代”，烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）強調這一非理性時代具有“風險社會”的特性。一方面，伴隨全球化加深，風險事件日益具有多樣化、復雜化、跨界化特征，規避風險和應對危機遠非單個國家能夠勝任，國家和地區必須加強緊密合作，才能防范與應對風險，實現合作共贏。另一方面，社會資本日益壯大，成為社會治理不容忽視的重要力量，在某些領域甚至發揮了主導作用。政府一家獨大的治理格局已經落后于社會發展的要求，政府和社會資本多元合作的新架構呼之欲出，養老服務領域政府和社會資本合作已成趨勢。

風險社會的認知和研究需要借助“社會治理”的研究范式，社會治理強調“平等、參與、協作”精神，主張人類社會最終發展成“合作的社會”。政府和社會資本是合作社會的主要形態之一，薩拉蒙斷言：社會資本等非政府治理力量在全球范圍內的興起，將被歷史證明對世界的影響完全可與民族國家興起對十九世紀后期世界的影響相提并論。社會資本的興起對政府獨大的權力格局帶來挑戰，也給社會治理創新帶來機遇，政府傳統力量如何跟社會資本新興力量開展有效合作、實現共同治理，成為當今社會共同面臨的全新課題。

“合作”是當今社會的本質屬性，也是促進養老服務治理的題中要義。政府和社會資本的合作必然要求“合作導向”的養老服務治理，并通過支持新的服務主體詮釋養老服務“合作治理”的新形態。具體到養老服務的社會治理，政府和社會資本的關系，必須從傳統的主從關系發展為競爭合作的伙伴關系。

社會企業的核心要義是以企業運作方式來實現社會目標，“運用商業策略解決社會問題”，國內外探索的成功經驗證明，社會企業的特性能夠有效滿足養老服務合作治理的訴求。養老服務合作治理迫切需要發展新型服務主體，實現公益性與營利性的有效結合，社會企業因其價值目標、組織形式、運營方式等方面的獨特優勢，能夠成為政府和社會資本合作模式下提供社會養老服務供給的新主體。

三、 社會企業介入養老服務的優勢：國際經驗與國內案例

目標公益性、經營商業性、服務專業性是社會企業兼有的價值特征與組織特性，能夠有效應對比較復雜的社會服務需求，國內外典型案例和實踐經驗值得認真研究。

公益使命感是社會企業介入養老服務的價值優勢。社會養老服務企業雖然發生市場交易行為，運用企業運營管理方式，但其終極目標并非僅僅追求利潤最大化，而是多元價值目標實現。從資源角度來看，社會養老服務企業積極整合政府、市場和社會組織資源，位于市場政府和社會組織的交叉點，承接政府養老服務外包，享受政府補助，獲取的利潤基本用于回報和補償社會養老利益相關者。

運營商業性是社會企業介入養老服務的組織優勢。不同于傳統養老事業單位，社會養老服務企業主要運用商業方式解決養老需求問題，在收支上力求自給自足的，獲得的利潤也要反哺于提高養老服務水平。這種商業運營特性使社會養老服務企業具備獨特的組織優勢，更能夠以企業主體參與市場競爭，更善于優化資源配置和使用資源，更具備創新意識和危機意識，更具有可持續發展能力。

手段專業性是社會企業介入養老服務的技術優勢。這種專業性體現在創新與混合兩個方面。社會養老服務企業實現政府資源與社會資本混合，追求管理方式創新；堅持提供公共養老產品與追求經濟利潤的混合，追求組織目標創新；尋求社會效應和財務績效的混合，追求考核方式的創新。多方面的混合和創新，能夠極大增強養老服務企業專業能力。

社會企業介入養老服務突顯的優勢引起各國政府的極大關注，國內外養老服務企業的探索積累了比較豐富的經驗和案例，如美國俄亥俄州的老齡會社（Council on Aging of Southwestern Ohio，簡稱COA）；英國桑德蘭居家護理社 （Sunder-land Home Care Associates，簡稱SHCA）；中國福州的金太陽老年綜合服務中心（Golden Sun Elder Center）等。

美國社會養老服務企業采用企業模式運營，追求自身持續發展。俄亥俄州西南部的COA老齡會社成立于 1971 年，是非營利性養老社會企業，服務于辛辛那提地區五個縣。1990年代政府財產稅征收計劃使得COA獲得穩定的專項基金支持，為收入微薄的老人提供居家醫療照顧服務，COA服務能力得到顯著性增長，僅2013財政年度就為2萬多名老人提供了醫療照護服務。與此同時，COA堅持市場化運作，保持競爭優勢。

英國養老服務型社會企業逐步從公立主導轉化為私營主導，桑德蘭居家護理社SHCA是英國眾多養老服務社會企業的代表。SHCA于1994年由當地社會企業家Margaret Elliot創立，當初主要是響應政府號召，滿足人口老齡化和家庭破碎提出的養老服務需求。SHCA如今已經發展為桑德蘭市最大的提供居家養老服務的社會企業，企業由雇員擁有，職員既是雇員也是股東，經營的盈余都留在公司內部。SHCA主要提供居家養老服務，服務內容通常包括起居、洗漱、吃飯和清潔等。同時也根據老年用戶的需要，進行供需匹配，開展個性化服務，并定期對服務加以評估和調整。SHCA創立運營以來，規模不斷擴大，服務時間不斷增多，機構產值額度也在增加，實現了經濟效益與社會效益的平衡。隨著自身穩定發展，SHCA還贏得了當地政府部門越來越多的家庭照顧合同，這為SHCA提供了更廣的市場空間。

中國人口老齡化不斷加深，家庭養老功能退化，養老服務需求潛力巨大，社會企業獲得了介入養老服務的良好契機。福建省福州市“金太陽老年綜合服務中心”就是這樣背景下應運而生，它屬于非營利的民辦養老綜合服務社會企業，被稱為一所“沒有圍墻的養老院”。金太陽采用信息化管理和GPS定位系統，在全國首創24小時應急呼叫助老服務信息平臺，為居家老人提供全方位、一站式低償服務，服務內容包括臨終關懷與疾病救治以及上街采購、買菜送飯和陪伴聊天等。金太陽注重社會企業理念創新，堅持企業“社會價值大于經濟價值”，探索養老服務“時間存折”等。

基于國內外經驗和案例分析不難發現，作為一種創新型養老服務提供主體，社會企業的介入有助于為政府減輕壓力，給社會資本帶來機會，為老人提供多元化的服務選擇，能夠形成多方共贏的格局。很多國家的政府都非常重視對社會企業發展的支持，既加強政府和社會資本合作，實現共贏發展，又在初創時期給予要素投入和稅費優惠等扶持，還提供多方面支持協助社會提升內功。

四、 社會企業介入養老服務的路徑選擇：外部推力、內部拉力與合力互補

社會企業作為養老服務新的供給主體能夠彌補政府與市場的失靈，提高服務供給的效率和質量。當前我國養老服務型社會企業發展還不成熟，面臨著來自內部和外部以及內外互補等諸多問題。社會企業介入養老服務的路徑何在？可以從外部推力、內部拉力與合力互補三個維度來拓寬社會企業介入養老服務的路徑。英國養老服務型社會企業逐步從公立主導轉化為私營主導，英國社會企業介入養老服務的路徑經驗無疑可以為中國養老服務機構改革提供借鑒。

1. 外推機制的構建。靈活多樣化的法律制度。社會企業主要包括民辦非企業和慈善組織以及有限責任公司等多種組織形式。英國政府2004年修訂公司法令，其中新增了社區利益公司的規定，這些法律規定包括社會企業注冊與登記的組織形式等。在社會企業介入養老服務的實踐運行中，社會企業如果注冊為有限責任公司，難以享受政府的稅收減免政策；而以慈善組織性質、社區利益公司等形式登記注冊則有機會享受到優惠政策。法律形式的多樣化給養老服務型社會企業的靈活運行，提供更多可供選擇的空間，增強了社會企業生存發展能力。

健全組織機構保障。2004年英國社區公益公司管理局（Regulator of Community Interest Companies）成立，負責社會企業的審批與注冊，規范社會企業的發展，養老服務型社會企業的成立同樣需要向社區公益公司管理局提出申請。社區公益公司管理局主要職責是監管社會企業運行。健全的組織機構，是養老服務型社會企業依法運行和健康發展的可靠保障。

創新扶持和購買機制。英國不管是中央政府還是地方政府，都努力完善資金融資渠道，提升財務機構運作水平，為養老服務型社會企業提供財政扶持，如社區投資稅務寬減計劃（Community investment Tax Relief Schemed），為面向弱勢老人服務社會企業提供期限5年、稅額減免多達投資額25%的優惠政策。政府積極創新采購機制，為社會企業增加與政府簽訂養老服務合約的機會。

完善社會支持網絡。養老服務型社會企業需要政府、市場企業和社會組織的大力支持，才能實現公益與營利的平衡。高等教育為社會企業提供技術咨詢和技能培訓等，開設社會企業管理相關的課程，為社會企業孵化和人才培養提供智力支持。激發社會組織和志愿者團隊參與養老公益服務的熱情，降低養老服務型社會企業的人力成本風險。英國很多大型市場企業都會從每年盈利中拿出1%左右資金作為養老服務等公益基金，有的直接組建養老服務型社會企業。

2. 內拉機制的生成。養老服務型社會企業的效率機制是決定其健康發展的關鍵機制。傳統公益性組織不太關注效率，注重奉獻而不求回報。一旦經濟發展不景氣，公益組織籌資困難，陷入難以為繼的困境。這也是英國養老公共機構私營化改革的主因，政府逐步由直接提供養老服務轉向購買養老服務，社會企業參與養老服務的渠道得以拓寬，養老服務機構競爭日益加劇，效率運行機制逐漸生成。

資金來源市場化。養老服務型社會企業必須實現資金來源多元化，既從公共部門的專項資金獲得補助，又要從政府購買服務和與第三部門合作開辟資金渠道，還要從市場交易中爭取資金。2011英國社會企業年度調查報告表明社會企業的66%能夠通過市場渠道獲取其年營業總額37%的資金，其余資金來源包括公共服務購買競爭性項目以及個人或組織的捐助等。

市場收入穩定化。盡管養老服務型社會企業會得到政府購買和轄區服務需求的支持，但是這些支持也存在一些風險，企業需要穩定的市場收入，才能實現良性發展。英國養老服務型社會企業的收入構成顯示，企業通過市場交易得到收入不僅超過政府資助收入，也超過各類社會捐贈。

服務競爭激烈化。隨著社會企業更多介入養老服務領域，社會企業之間的競爭、社會企業與營利企業之間的競爭都將日益激烈，這就要求社會企業提高競爭意識，增強競爭能力。2011年英國統計資料表明，年營業額100萬英鎊以上的社會企業有68%的達到財務結余，18%保持財務收支平衡，13%虧損并破產；年營業額1萬英鎊以下的社會企業20%實現財務結余，36%和27%的社會企業分別收支平衡和破產。

內部管理企業化。社會企業的效率機制不僅體現在外部競爭力，還體現在內部管理的企業化。必須克服那種傳統的公益觀念，認為公益機構與賺錢無關，內部管理也無須企業化。國外社會企業成功運作經驗表明：養老服務型社會企業只有借助企業管理中“成本—效益”理念與管理方式，才能激發組織的創新活力，擺脫對政府公共財政和各類捐贈的被動依附。

3. 互補機制的形成。市場環境要求養老服務型社會企業協調好外推機制和內拉機制，發揮兩種機制的效率。兩種機制在運行上存在三種邏輯關系，第一種是競爭關系，外推機制增強而內拉機制削弱，或者反之，都會由于內力與外力競爭的損耗導致社會企業發展動力不足。第二種是平行關系，外推機制和內拉機制都起作用，但彼此之間是相互孤立的，難以形成促進社會企業服務質量、效益提高的合力。第三種是互補關系，外推機制增強帶來內拉機制增效，內拉機制優化帶來外推機制支持。養老服務型社會企業借助外推機制優化其運行的外部環境，保障公益性質彰顯；依靠完善內拉機制提高運行效率和汲取資源能力，促進企業持續健康發展。理想的模式是兩種機制呈互補關系，內外合力共同推動社會企業發展，可以避免平行或相互競爭關系的消極效應，達成機制互補、內外合力的共贏狀態。

具體來說，一方面推進外部制度環境的建構。養老服務型社會企業的內在競爭性機制優化對外部制度環境提出更高要求，如加強社會企業參與公共服務項目競標的制度化建設，社會企業同等條件下優先與政府簽訂采購協議的規則化建設等；而且外部制度環境的建構也為社會企業的內在機制建設提供了外部保障，如關于養老服務型社會企業資產鎖定的規定與企業收入持續投入公益項目的相關規定，確保了企業競爭追求收益最大化同時保持公益性特質。二是養老服務型社會企業完善內部效率機制，采取商業化管理運行模式，保障社會企業可持續發展。養老服務型社會企業商業化管理適應企業的競爭環境，避免其因過分依賴政府資助和社會捐贈而陷入可持續發展危機。同時，加強養老服務型社會企業內部效率性機制建設，建立優勝劣汰機制和行業退出機制，才能促進社會養老服務公益組織體系的不斷更新和健康發展，也才能夠激發社會企業內部活力，提升養老服務質量。

參考文獻：

[1] 宋宇文，劉旺洪.國家治理現代化進程中政府職能轉移的本質、方式與路徑[J].學術研究，2016，（2）：12-14.

[2] 鄧議慧，涂田，熊雅輝.社會企業缺位于社區居家養老服務的思考[J].武漢大學學報，2015，（1）：35-38.

[3] 鐘慧滿，章曉懿.激勵相容與共同創業：養老服務中政府與社會企業合作供給模式研究[J].上海行政學院學報，2015，（5）：31-39.

[4] 宋春艷.社會生態系統理論框架下我國社會企業發展的困境及對策[J].求索，2015，（3）：68-71.

[5] 劉小霞，徐永祥.社會企業的若干問題探討[J].華東理工大學學報，2013，（5）：51-53.

[6] 何波.社會企業競爭力——基于顧客品牌權益的分析[J].企業研究，2013（18）：42-46.

[7] 薩拉蒙.公共服務中的伙伴：現代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].北京：商務印書館，2008.

基金項目：2016年度上海市哲學社會科學規劃一般項目“養老服務政府和社會資本合作模式研究”（項目號：2016BGL007）。

作者簡介：章萍（1973-），女，漢族，安徽省太湖縣人，上海政法學院經濟管理學院教授，同濟大學管理學博士，研究方向為社會保障。

收稿日期：2017-04-17。