頂層設計，讓上海基層民政有了源頭之水
——第八工作組隨隊紀實

◎ 本刊記者 李雪

頂層設計，讓上海基層民政有了源頭之水
——第八工作組隨隊紀實

◎ 本刊記者 李雪

4月的上海正是繁花似錦之時，早晨8點半出門、晚上不時暗訪的工作節奏，似乎有些辜負春光，卻裝著民生暖意。救助站、精神衛生中心、養老院、社區為老服務中心、低保家庭、街道社區服務中心……在7天時間里，民政部黨組成員、社會組織管理局局長詹成付帶隊的第八工作組對上海市寶山區展開了深度調研和工作推動。

跨省甄別機制，讓回家路不再迷茫

2017年4月25日，上海市救助管理二站工作人員吳若恒等三人帶著馬小蘭（化名）回到了她的家——江蘇省徐州市沛縣閻集鄉董莊村。

十幾年前，馬小蘭離家流浪，2016年在上海得到救助，住進精神病院，2017年3月22日轉入上海市救助管理二站。

二站救助的流浪乞討人員，大多是由于各種原因滯留上海無法返家的，一共有近800人，其中多半有精神或身體障礙。在站長馬超英看來，救助工作不但要保證他們的基本生活，還要幫他們構建或接續社會關系、恢復社會功能，其中回歸家庭就變得很重要了。

相對于積極幫著馬小蘭找家的工作人員，她自己并不主動，只說自己是山東人，不想回家?！案鶕谝簦覀兣袛嗨赡軄碜越K北部，”救助甄別科長梁熙武說，“有一次，她偶然提到了閻集董莊，使我們鎖定了目標?！惫ぷ魅藛T通過當地派出所，聯系到了馬小蘭的丈夫，并發了她的照片，但之后她丈夫的電話再也接不通了。梁熙武判斷：倆人應該熟悉，但不想相認。

2017年4月22日，在上海救助管理二站，站長馬超英（右）和老人聊天

事實確實如此，馬小蘭離家十幾年，丈夫又找了妻子，她的兒子也已經成家了。吳若恒找到村里協調，最終馬小蘭的婆婆迫于輿論壓力，答應收留她。并非每個返家的人都能被親人的懷抱所迎接，有的是拒絕與冷漠，有的是空無一人的老屋……“這種情況并不少，我們只能聯系當地政府，村里不行找鄉里，把他們安頓好我們才能放心?！绷何跷湔f。

馬小蘭是上海市救助管理二站第339個回歸家庭的受助人員。自2010年成立以來，馬超英就把“甄別尋親”放到了重要位置：從設立專項獎金鼓勵全站職工搜集甄別尋親線索到成立救助甄別科；每月召開甄別工作例會通報情況，尋找重點和解決方法。在實踐中，他們摸索總結出了一套行之有效的辦法，并與尋親救助網、今日頭條、血樣DNA比對等形成互補：通過檢查受助人員隨身攜帶物品確認其身份的物品甄別法；通過方言辨別、口音識別、聆聽夢話、傾聽自言自語確認其家鄉的語言甄別法；通過受助人員所寫文字來獲取信息的文字甄別法；將各地標志性建筑、景點、風情民俗圖片讓受助人員指認的圖像圖片甄別法；通過交流幫助受助人員拼湊整合記憶的記憶甄別法；通過觀察受助人員飲食習慣、生活習慣尋找線索的觀察甄別法；反復詢問受助人員問題，多次驗證，確定正確信息的遞進詢問甄別法；運用心理疏導和關愛輔導、放松訓練、個別訪談取得受助人員信賴的社工甄別法。在大數據時代，這種深入日常生活、深入鄉間地頭的“笨辦法”顯示了效果。截至2016年，上海市救助管理二站進站2171人，通過甄別尋親出站329人。

中午時分，寶山區友誼路街道為老服務中心圖書館內老人們在看書

2014年，上海市救助管理二站開始嘗試建立跨省甄別聯動機制，發揮各自區域優勢，熟悉當地語言、生活、風俗等，提高對長期滯留的受助人員甄別查詢的效率。目前，武漢、南京、煙臺、宜春、六安、泰州、海門、蘇州、義烏等24個救助管理站加入。從2014年7月至今，通過跨省甄別回到家的23人。

“我要回家，我要回家……”，受助人員正在上課，看到馬超英走進房間，他們大聲說著，加入的人越來越多。在上海市救助管理二站，已經形成了一種尋親找家的氛圍。希望，讓這里煥發出別樣的光彩?！叭诵枰杂珊妥饑馈保R超英說，“在救助站，自由肯定是有局限性的；當他回到家，得到自由，而為人的尊嚴才是完整的?！?/p>

養老要實現三個全覆蓋

游廊曲折，紫藤如瀑布傾瀉而下，暗香清涌，陽光透過花枝，讓草地上閃著銀色光芒……這里是上海寶康老年公寓的花園。這家建于2001年的老年公寓有255張床位，目前住著244位老人，健身房、圖書室、醫務室等一應俱全，自2003年至今累計收住老人1380人。

截至2016年底，寶山區戶籍老人共29.97萬人，占比達31.3%，深度老齡化形勢嚴峻。顧村鎮敬老院是一家公辦養老機構，院長王敏娟告訴記者：“敬老院有床位203張，其中有5位是五保老人。由于申請入住的老人多，老人需要先參加評估，根據入院緊急程度排隊等候?！?/p>

“十二五”以來，寶山區新增養老床位共4249張，各類政府投資達6.13億元?！叭ツ?，所有養老機構安裝了自動噴水滅火系統；今年，所有機構都要參與評級?！睂毶絽^老齡辦常務副主任周裕紅說。

2016年3月運營的顧村和平養老院所在的兩棟樓，就是與租戶解約后騰出的地方，建筑面積5629.09平方米，初次核定床位141個，后擴至188個，入住157位老人，護理人員22名。養老院負責人任李說：“我們做過調研，4000元左右的價格老人可以接受。租金加上建設成本是1800萬元，每個床位建設補貼2萬元，如果收住寶山區戶籍老人還有每人每月100元運營補貼。入住達到150人，我們可以保持收支平衡?！弊鳛橐患颐駹I養老院，成本核算顯然非常重要。調查組暗訪時，一個細節讓大家印象深刻，“到了晚上，有些老人看電視不開燈。每個房間一天給1度電，超出了就要自己掏錢，所以有些不舍得用?！?/p>

沒有入住養老院的老人同樣能在家門口享受為老服務，根據上海市老齡委《關于加強社區綜合為老服務中心建設的指導意見》，寶山區友誼路街道打造了10分鐘服務圈。友誼路街道社區綜合為老服務中心，投資1200萬元，建筑面積2278平方米，樓下是社區衛生站，內設日間照料中心、老年助餐中心、圖書館、老年活動室、心理輔導室、智慧健康e站、社區創新屋、癌癥俱樂部等。

時至中午，老年助餐中心內人來人往，打餐窗口掛著當周食譜，一葷兩素一湯8元。在智慧健康e站，墻上大屏幕滾動顯示著老人打電話求助的事項，這是寶山區2015年創新項目“銀齡居家寶”，被列入寶山區政府實事項目，為全區60歲以上老年人提供生活服務、主動關愛、緊急救援、走失定位等服務。92歲的徐阿婆獨自在家，不慎摔倒，用佩戴在身上的移動端發出警報。第三方公司安康通接報后，聯系120及老人子女，10分鐘內救護車趕到老人家中，老人得以轉危為安。

針對老年人的精神需求，居委會積極開展文體活動。一進寶林二村居民區，右手邊有個小廣場，老人們在這里晨練、跳廣場舞，有什么意見建議也可以在這兒交流溝通。小區黨總支書記王立芳說到老年人活動就興奮得停不下來，“我們成立了‘夕陽紅活動中心’，還成立了10支文體團隊，戲曲沙龍、紅歌合唱隊、排舞隊、剪紙班……”在小區圖書室，幾位老人正在開讀書會，而在另一個房間，歌舞隊的表演服裝排得整整齊齊。

目前，寶山區共有養老機構51家，床位共11666張，長者照護之家2家，社區綜合為老服務中心7家，老年人日間照料服務中心23個，助餐點19個，老年活動室549個；全面實施老年綜合津貼制度，累計發放津貼超過3億元，共74.5萬人次。2017年，優化基本養老服務體系是寶山區養老工作的重點，并將達到三個全覆蓋：長者照護之家全覆蓋；養老機構、老年人日間照料中心等與醫療衛生服務機構簽約覆蓋率達100%；150張床以上養老機構設置醫療機構的覆蓋率達100%。

低保救助，聚焦公平與精準

2017年4月20日下午，位于上海寶山區張廟街道泗塘三村迎來了一批客人，是民政部第八工作組。穿過狹長的樓道進門，一個不到兩平米的廚房，左轉，十幾平米的房間兼具餐廳、客廳、臥室，一個衣柜、一張雙人沙發和單人床占了大半面積，陽臺向外擴建，終于容納下兩張單人床。

這是一個三口之家，男主人錢中（化名）49歲，無業，去年得了腦梗，妻子每月有2876元工資，兒子正在上學。這天，只有妻子一人在家，她熱情地迎客人進門，介紹自己情況：每月享受904元低保（計算方法為：[上海低保起點數970元-（全家工資收入2876 元-就業補貼870元）÷3]×3=904元）、醫療臨時救助、每月72元超市幫困券以及節日補助?！案兄x政府對我們的幫助?！彼悬c不好意思，“我們才40多歲，吃低保不好意思呀，還是應該憑自己的能力吃飯?！?/p>

張廟街道低保人數在2010年達到了一個頂峰，有8000多人，工作壓力極大。2014年，張廟街道開展了“五色分類登記”，寶山區人大常委會副主任、時任張廟街道辦事處黨工委書記須華威說：“我們把各類困難人群的經濟底數摸出來，根據他們的困難程度、需求不同，劃分為重度、中度、一般困難家庭、特殊家庭和關注家庭，分別標注為紅、橙、黃、藍、綠五色，針對這五色人群我們配套不同的幫扶政策。”

2014年，上海提出構建“9+1”社會救助框架體系，即以最低生活保障、特困人員供養為基礎，支出型貧困家庭生活救助、受災人員救助和臨時救助為補充，醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助等專項救助相配套，社會力量充分參與的現代社會救助體系。據此，寶山區建立了橫向以“民政牽頭，部門盡職、社會參與、街鎮實施”為模式的救助工作聯席機制，縱向區社會救助管理中心、街鎮社會救助管理所、居（村）委救助協理員的三級工作體系，救助覆蓋面從絕對貧困家庭逐步擴大到低收入家庭。

目前，寶山區共有城鄉低保10566人，精準公平是寶山救助工作的一個重點。對就讀全日制大學的低保及特殊困難家庭子女給予每人每學年4000元補助，對特困供養老人和享受低保的孤寡、獨居老人開展一年4次實物慰問；以街鎮救助對象為基數，區、街鎮按1∶1配比落實救助工作專項經費，并配套制定經費使用實施細則，確保救助公平高效；將低保審核審批等納入經濟狀況核對機制，近年來寶山區經濟核對業務始終保持無差錯、零投訴。

“1+6”為基層民政帶來實質性變化

上海寶山區一共有3個街道，友誼路、吳淞、張廟，其中張廟街道主要是產業工人和動遷安置人員，工作壓力大。2010年，須華威到任張廟街道工作，經過一番梳理，他總結張廟有“七多”：低保多、低收入多、老年人多、殘疾人多、兩勞釋放人員多、患重病大病的多、外來媳婦多。

一開始，須華威到區里各個部門尋求幫助，“你推個項目我配套，解決一些困難人群?！?011年春節，針對貧困戶的慰問金多了三四十萬，平攤下來一個人可能多了50元、100元，節前信訪的人明顯少了。而往年因為錢少，他們會把發錢的日子定到節前的三四天。

但這畢竟不是長遠之計。2014年，張廟街道搞了“五色分類登記”，配套不同的幫扶政策。接下來，幫扶項目、資金從哪來呢？

從2015年起，張廟街道工作有了實質性的改變，得益于上海市委一號課題“1＋6”?！?”是《中共上海市委上海市政府關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》，“6”是涉及街道體制改革、居民區治理體系完善、村級治理體系完善、網格化管理、社會力量參與、社區工作者的6個配套文件，將上海社會治理創新、基層基礎建設引入一個新時期。

作為街道而言，不但取消了招商引資職能及相應的考核指標和獎勵，而且經費由區財政全額保障，工作重心轉移到公共服務、公共管理和公共安全等社會治理方面，“從前我們要靠自己發展經濟，先要養活自己，再來解決民生問題；現在區里幫街道配套。2010年我們的可用財力是6000萬，2015年是1.6億?！表毴A威說，終于可以甩開膀子干了：組建癌癥康復俱樂部服務，構建15分鐘為老生活服務圈，新建占地1800平米的陽光家園安置殘疾人；建立綜合幫扶項目陽光驛站……

從前，因為待遇低，街道招的大學生待一兩年就跑掉了。而現在張廟街道實有公務員56名，事業編制人員72名，納入“1+6”配額的社工近300名，各類協管員1000多名。“有錢、有人、有項目，就可以把服務點往下沉，”須華威說，“人往下沉，信息、平臺也往下沉，我們已經把服務延伸到了街道的33個居民區?！?/p>

詹成付對此非常感興趣，不時提出問題：社工薪酬有多少、確定撥款金額要考慮哪些因素……頂層設計給民政工作帶來的實質性變化，讓他非常興奮，“部門解決化解問題的能力遠遠不如黨委政府，黨委政府一給政策，那是制度化安排。放在大的體制改革背景下去解讀，這么做，讓加強基層民政有了源頭之水。”

“回去跟組織匯報時心里更踏實一點”

如果要形容第八組的蹲點工作，有一個詞必不可少：突擊。2017年4 月17日抵達上海當天，晚上9點到寶山區救助管理站暗訪；4月18日下午座談會后，直接奔赴上海市救助管理二站和上海市兒童臨時看護中心突擊訪查；4月19日與地方隨行同志分別后，調轉車頭，到顧村兩家養老院暗訪；4月20日上午開會時得知張廟街道工作難度大，決定將低保家庭入戶換到了此地；4月26日工作組回京后再赴江蘇大豐，到上海流浪乞討人員托養點突擊訪查……

“應該說規定動作和自選動作相結合，我們回去跟組織匯報時心里更踏實一點。”詹成付說，“突然襲擊，打亂了他們的工作部署。到底有沒有糊弄我們？在條件允許的范圍內，咱們印證一下?！?/p>

談到對寶山區民政工作的看法，詹成付對于區政府的支持印象深刻。在4月18日的座談會上，寶山區委常委、副區長袁罡說：“做好民政工作有四句話：站位要高，機制要順暢，體系要完備，保障要有力。首先是站位要高，我們用什么樣的思路、思想指導，是我們做好民生保障工作的前提。民生保障工作是政府的基礎性工作、核心工作。所以，很多工作必須由全區去統籌，作為重點問題研究推進。我們寶山在人均財力在上海各區屬于靠后的情況下，對于民生保障很多單項都排全市前列。”

“通過公共管理和社會服務，把民政工作全抓進去了”，詹成付說，“我們不能用老的鄉鎮、街道的概念框架往上海套，寶山區民政局職能圖也讓我們開了眼界，看到經濟發達地區全面建成小康社會背景下民政局的責任如何配置的。”

經過數天座談、調研、暗訪，第八組在第一階段暫時告一段落，第二階段就是如何在現有基礎上更上一層樓。對此，詹成付提出了需要進一步探討的問題?！暗谝?，全國性的低保跟專項救助相掛鉤，沒有低保就沒有其他專項救助，怎么能使社會救助更加精準?，F在，救助基本以戶籍人口為對象，外來人口沒有納進去，怎么能讓上海改革發展的成果惠及以常住人口為基礎的居民，這可能是亟待破解的難題。第二，公辦養老院的精準定位，除了社會兜底的，社會老人誰進、誰不進，得有個先后順序，讓養老公共資源更加公平精準。過去兜底是對困難群眾而言，現在要提升，能不能把量再擴大，重新定義?；镜膬群⑼庋樱约扒昂箜樞?？這是先富起來的上海碰到的問題。第三，退役士兵安置要全國一盤棋，統籌考慮，不要造成攀比。第四，流浪乞討這塊比較讓人放心。怎么加快跨省甄別機制的建立，馬站長提了這個問題，我覺得挺好。倒塌重建上海不存在，但可以依托社區建設，讓救災處和基層社區建設處合手，在社區治理過程中增加災害意識、災害觀念。最后一個問題，困難群眾生活保障這個機制已經有了，下一步的重點是讓這些機制運轉起來，要研究問題，而且要經?；?、制度化、規范化。民政的同志應該是導演，讓領導當演員，給他搭建舞臺，真正使機制運轉起來?！?/p>