京津冀建設(shè)用地使用權(quán)跨區(qū)域配置研究

趙淑芹，王嘉源，安紅斐

ZHAO Shu-qin, WANG Jia-yuan, AN Hong-fei

河北地質(zhì)大學(xué) 土地資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，河北 石家莊 050031

Hebei GEO University，Shijiazhuang，Hebei 050031

京津冀建設(shè)用地使用權(quán)跨區(qū)域配置研究

趙淑芹，王嘉源，安紅斐

ZHAO Shu-qin, WANG Jia-yuan, AN Hong-fei

河北地質(zhì)大學(xué) 土地資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，河北 石家莊 050031

Hebei GEO University，Shijiazhuang，Hebei 050031

黨的十八屆五中全會明確提出要優(yōu)化土地等要素配置的策略，這為通過創(chuàng)新土地供給制度促進京津冀協(xié)同發(fā)展提供了契機。當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展面臨資源環(huán)境承載力低、要素呈現(xiàn)“單向虹吸式”聚集流動和“競爭力陷阱”問題。論文通過對13個城市的第二三次產(chǎn)業(yè)GDP、建成區(qū)土地面積等要素的數(shù)據(jù)極值化表明，京津冀土地要素跨區(qū)域流動既是土地供給側(cè)改革的路徑，也是京津冀成長為世界都市圈的必然要求。京津冀跨區(qū)域建設(shè)用地配置路徑和策略，不僅有利于京津冀整體經(jīng)濟效率提升，而且更有利于盤活產(chǎn)業(yè)用地和非首都產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接，還有利于京津冀生態(tài)體系治理。

京津冀；土地使用權(quán)；建設(shè)用地使用權(quán)；跨區(qū)域配置

一、引言

學(xué)界對當(dāng)前建設(shè)用地配置制度有多種評價，代表性觀點主要有兩種：第一種觀點認(rèn)為該制度是引發(fā)“土地財政”的根源，也是上一輪我國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展的動力源和發(fā)動機。陶然[1]認(rèn)為“土地財政”是上一輪常態(tài)經(jīng)濟快速增長的驅(qū)動力，珠三角和長三角大量集體建設(shè)用地進入市場支持了中國作為世界制造工廠的形成。劉守英[2]認(rèn)為我國土地政策面臨著雙重挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)以地謀發(fā)展的模式難以為繼，在經(jīng)濟進入新常態(tài)下，土地作為拉動經(jīng)濟增長發(fā)動機的角色，必須也必然要發(fā)生轉(zhuǎn)變。第二種觀點認(rèn)為當(dāng)前這種偏平均主義的建設(shè)用地指標(biāo)配給制度，人為扭曲了勞動力、資金流動與建設(shè)用地配給方向，不僅造成中西部地區(qū)土地利用效率明顯惡化，也影響了東部地區(qū)的競爭力和整體資源配置效率。陸銘等[3]認(rèn)為在勞動力的流入地，土地與房子的供應(yīng)跟不上需求的增長，那么房價就會快速上漲，而會提高生活成本，從而阻礙勞動力的轉(zhuǎn)移，使勞動力的供給增長放緩，進一步推升工資，最終危害到經(jīng)濟競爭力。由此可見，無論上述哪種觀點都表明改革現(xiàn)有建設(shè)用地指標(biāo)配置制度是必然選擇。黨的十八屆五中全會明確提出要優(yōu)化土地等要素配置，創(chuàng)造新供給、推動新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。探索與創(chuàng)新適宜的土地配置制度對于落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略十分必要。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與機遇

（一）京津冀綠色協(xié)同是唯一的路徑選擇

京津冀協(xié)同發(fā)展是一個長期的過程[3]。無論是與紐約都市圈、東京都市圈等的經(jīng)濟總體量比，還是人均GDP水平比[4]，京津冀需要通過發(fā)展來消除國際間區(qū)域規(guī)模差距。無論是與長三角經(jīng)濟帶區(qū)域內(nèi)分工比，還是與珠三角經(jīng)濟區(qū)的一體化水平比，京津冀需要通過三地的“有序競爭”來消除國內(nèi)區(qū)域間水平差距。環(huán)京津國家貧困帶[5]、京津冀產(chǎn)業(yè)同構(gòu)與產(chǎn)能重疊的事實也表明，消除京津冀三地區(qū)域內(nèi)梯度鴻溝的要務(wù)依然是通過協(xié)同發(fā)展來解決。

北京師范大學(xué)等單位用經(jīng)濟增長綠化度、資源環(huán)境承載力和政府政策支持度編制的省際綠色發(fā)展指數(shù)中，京津冀三地綠色發(fā)展指數(shù)在30省份6年平均排名中分列第1、3和20位，資源環(huán)境承載力指數(shù)排名分列為15、29和25位[6]。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)等單位研制的2013年京津冀發(fā)展指數(shù)分別為0.82、0.42和0.37，2014年生態(tài)文明指數(shù)分別為0.67、0.46和0.52[7]。雖然各自研究視角和選擇指標(biāo)不同，但都可以得出，不但三地綠色發(fā)展極不均衡，而且三地都是資源環(huán)境承載力指數(shù)“鴻溝區(qū)”，綠色發(fā)展成為京津冀協(xié)同發(fā)展的唯一選擇，這也使得京津冀比世界范圍內(nèi)的任何都市圈或城市群協(xié)同發(fā)展難度都大。

（二）京津冀內(nèi)部要素“單向虹吸式”流動

本文借鑒“城鎮(zhèn)人口比例”與“人口密度”指標(biāo)構(gòu)造人口聚集度指數(shù)的做法[8]：

人口聚集度指數(shù)=a×城鎮(zhèn)人口指數(shù)+?×人口密度指數(shù) （其中a，?權(quán)重各取0.5，且滿足a+?=1）

首先，將城鎮(zhèn)人口比例和人口密度進行N（0，1）統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)化處理，得出人口聚集指數(shù)指標(biāo)值：

城鎮(zhèn)人口指數(shù)=（城鎮(zhèn)人口比例﹣均值）/標(biāo)準(zhǔn)差和人口密度指數(shù)=（人口密度﹣均值）/標(biāo)準(zhǔn)差

其次，用極差標(biāo)準(zhǔn)化方法對人口聚集度指數(shù)進行極差化處理：

極差化人口聚集度=（人口聚集指數(shù)指標(biāo)值﹣最小值）/（最大值﹣最小值）×100

通過對《中國城市年鑒（2015）》中三地數(shù)據(jù)計算得出表1。表1中北京市、天津市、河北省和石家莊市間的人口聚集度極值化指數(shù)和人均GDP極值化指數(shù)差距較大，表明三地人口和經(jīng)濟聚集能力差距較大。一方面充分佐證了高人口聚集與高經(jīng)濟聚集具有一致性的規(guī)律，也印證了經(jīng)濟和人口在城市聚集存在著分享、匹配和學(xué)習(xí)三方面的規(guī)模效應(yīng)，并且規(guī)模效應(yīng)會自我強化。另一方面也表明河北省勞動力、資本要素向京、津“單向虹吸式”聚集流動不可避免，河北省在京津冀協(xié)同中面臨“競爭力陷阱”，如何提高河北省“有序競爭”能力是京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的又一難題。

表1 區(qū)域人口聚集度與人均GDP 指標(biāo)及其位次（2015年）

二、京津冀建設(shè)用地使用權(quán)跨區(qū)域配置的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）建設(shè)用地使用權(quán)配置對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用

土地要素對經(jīng)濟增長有顯著的貢獻[9]，其配置的結(jié)構(gòu)和效率，影響著區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化布局和區(qū)域經(jīng)濟的分工協(xié)作與協(xié)調(diào)發(fā)展[10-11]。土地政策對宏觀經(jīng)濟運行有著巨大的影響力，當(dāng)土地政策與該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃相適應(yīng)時，這種土地政策就能在宏觀經(jīng)濟運行中起著正向的促進作用[12]。土地政策是一種強有力的逆周期宏觀調(diào)節(jié)手段[13]。差別化的土地政策主要是通過土地要素供給控制傳導(dǎo)機制、土地資產(chǎn)價格傳導(dǎo)機制和土地金融市場傳導(dǎo)機制來促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[14]。由此可見，自我國從2004年將土地政策作為參與宏觀調(diào)控手段起，建設(shè)用地使用權(quán)省域內(nèi)配置是學(xué)界深入研究并作為與財政、稅收與金融政策協(xié)同進行常態(tài)經(jīng)濟宏觀調(diào)控的工具，且認(rèn)為“土地財政”是上一輪常態(tài)經(jīng)濟快速增長的驅(qū)動力，即建設(shè)用地使用權(quán)配置對經(jīng)濟發(fā)展有正向促進作用。

（二）跨區(qū)域配置政策基礎(chǔ)

黨的十八屆五中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議、國家“十三五”規(guī)劃綱要、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》都提出了“建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制”的建設(shè)用地指標(biāo)配置新路徑，這是主動適應(yīng)新常態(tài)下人地關(guān)系的重大變革。2016年底，國家5部委出臺《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》具體規(guī)定了“實現(xiàn)到2020年全面建立科學(xué)合理的人地掛鉤機制政策體系”的目標(biāo)[15]。

按照現(xiàn)有土地政策要求，土地要素只允許在國家重大項目征收中進行省際間單向流動。與資本、勞動力流動比較，京津冀土地要素跨省際流動較少。上述政策一方面使落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地使用權(quán)成為跨空間再配置的資產(chǎn)。更為重要的是通過實現(xiàn)農(nóng)村勞動力異地城鎮(zhèn)化，倒逼集體建設(shè)用地（主要是宅基地復(fù)墾指標(biāo)）省域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給制度，實現(xiàn)了向省際間異地流動的重大突破。這為進一步建立和完善促進京津冀土地要素配置，適應(yīng)和促進勞動力和資金要素流動的新機制，提供了探索與創(chuàng)新的政策基礎(chǔ)。

（三）京津冀土地利用效率比較基礎(chǔ)

本文用地級以上“城市建成區(qū)面積”和“市轄區(qū)二、三次產(chǎn)業(yè)GDP增加值”構(gòu)建土地利用效率極值化指數(shù)，用《中國城市統(tǒng)計年鑒（2015）》數(shù)據(jù)對京津冀13個地級以上城市進行土地利用效率分級，分級結(jié)果見圖1。圖1表明13城市土地利用效率差異顯著。無論是第二產(chǎn)業(yè)，還是第三產(chǎn)業(yè)，土地利用效率最高是北京，均為100；天津第二，但與北京有差距；河北省石家莊和唐山均不足20，河北省其他大部分地級市處于V級區(qū)。

按照生產(chǎn)要素流動趨勢理論，土地要素向效率高的區(qū)域聚集是市場化配置資源的基本特征。按照土地利用效率變動規(guī)律，完善現(xiàn)有的建設(shè)用地指標(biāo)配置制度，允許建設(shè)用地使用權(quán)跨區(qū)域配置，使其與勞動力、資本流動實現(xiàn)時空耦合配置是提高土地資源配置效率、為京津冀協(xié)同發(fā)展提供增長動力的必然要求。

三、京津冀跨區(qū)域土地配置的路徑及策略

土地資源承載著地質(zhì)、地貌、氣候、水文、土壤、植被等自然要素以及城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)、道路、人文等社會要素，也是可度量、可定位、便于管制的具體空間[16]。土地要素跨區(qū)域流動既是市場化配置資源的必然路徑，也是京津冀成長為世界都市圈的動力源。

（一）京津冀跨區(qū)域土地使用權(quán)配置路徑

在遵循土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地指標(biāo)年度計劃和土地用途管制制度下，一是對京津冀新增建設(shè)用地指標(biāo)允許跨區(qū)域市場化交易，允許耕地跨區(qū)域“占補”平衡；二是對存量城市建設(shè)用地指標(biāo)實現(xiàn)跨區(qū)域增減市場化統(tǒng)籌；三是對家庭集體建設(shè)用地指標(biāo)實現(xiàn)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)；四是在不變更權(quán)屬的條件下，對存量生態(tài)用地允許跨區(qū)域生態(tài)整治。這既可以避免跨區(qū)域土地使用權(quán)配置帶來的京津冀“競爭力陷阱”，也可以實現(xiàn)綠色協(xié)同發(fā)展。

1. 新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地“占補”平衡

京津冀新增建設(shè)用地指標(biāo)允許跨區(qū)域市場化交易，允許耕地跨區(qū)域“占補”平衡。這一方面促進新增建設(shè)用地指標(biāo)流向收益高的區(qū)域，實現(xiàn)土地要素市場流與需求流的時空合理配置，避免逆市場需求的土地要素流動效率損失，對指標(biāo)流入城市經(jīng)濟總量增加有貢獻。另一方面，允許建設(shè)用地指標(biāo)和新增耕地占補平衡跨區(qū)域有償流轉(zhuǎn)，不但增加了指標(biāo)轉(zhuǎn)出城市的新增收益，可用新增土地收益改善城市基礎(chǔ)和公共設(shè)施，也有助于提高指標(biāo)轉(zhuǎn)出區(qū)整體土地利用效率，且會因指標(biāo)有償流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生區(qū)域整體經(jīng)濟總量增加。即這項政策既為“缺地區(qū)”增加了土地供給，也為“冗地區(qū)”提供了“資金源”。

圖1 京津冀13市土地利用效率極值化比較圖

2. 存量城市建設(shè)用地指標(biāo)

對存量城市建設(shè)用地指標(biāo)實現(xiàn)跨區(qū)域增減市場化統(tǒng)籌。一方面可以倒逼各城市關(guān)注其土地利用效率不高或者閑置的產(chǎn)業(yè)用地，特別是對三、四線城市的工業(yè)或園區(qū)用地，通過跨區(qū)域統(tǒng)籌交易，不但可以盤活其沉淀的土地資本，其統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)收益也可為非首都功能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接、城市產(chǎn)業(yè)升級或創(chuàng)新新業(yè)態(tài)提供資金來源。另一方面，也可促進各級城市實現(xiàn)從無序擴張到內(nèi)生性增長，提高城市土地的集約節(jié)約利用。這對轉(zhuǎn)入建設(shè)用地的城市而言，通過增量建設(shè)用地與勞動力、資本與技術(shù)合理配置增加了經(jīng)濟增長潛力。對調(diào)減建設(shè)用地總量的城市而言，通過盤活土地資本增加了產(chǎn)業(yè)資本擴張能力，并擴大了待轉(zhuǎn)建設(shè)用地儲備規(guī)模，提高了雙方總體經(jīng)濟效率，是雙贏策略。

3. 家庭集體建設(shè)用地指標(biāo)

對家庭集體建設(shè)用地指標(biāo)實現(xiàn)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。按照現(xiàn)行的法規(guī)，村莊土地類型分為集體建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。其中，集體建設(shè)用地可細(xì)分為宅基地及附屬用地、集體公共建設(shè)用地（如街巷、學(xué)校用地等）和集體經(jīng)營性建設(shè)用地（如村辦企業(yè)）。農(nóng)用地細(xì)分為耕地、林地等承包地。農(nóng)戶家庭集體建設(shè)用地為宅基地及其附屬用地。對調(diào)減宅基地指標(biāo)城市，通過盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，可以增加農(nóng)用地后備潛力，提高土地利用效率，為城鄉(xiāng)土地要素雙向流通提供潛在通道。

4. 存量生態(tài)用地整治

在不變更權(quán)屬的條件下，對存量生態(tài)用地允許跨區(qū)域土地整治。《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015—2020年）》要求，在嚴(yán)格保護優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)環(huán)境的前提下，以空間格局優(yōu)化統(tǒng)領(lǐng)京津冀協(xié)同發(fā)展各項土地利用任務(wù)。京津冀生態(tài)體系規(guī)劃提出：“三地將構(gòu)造綠色生態(tài)廊道，形成世界級城市群生態(tài)體系，京津冀地區(qū)將以三地連接部分的相關(guān)國家自然保護區(qū)為試點，建立國家公園，形成環(huán)首都國家公園環(huán)。”習(xí)近平總書記一直強調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展一定要打破“一畝三分地”的慣性思維，而河北省一直是京津的綠色屏障區(qū)，京津冀三地是魚水關(guān)系，生態(tài)治理實現(xiàn)成本共擔(dān)、資源共享、生態(tài)經(jīng)濟共贏，不僅惠及河北，更惠及京津。

（二）京津冀跨區(qū)域土地使用權(quán)配置策略

1. 實現(xiàn)土地使用權(quán)交易市場互聯(lián)互通

雖然各地對“土地市場”的叫法或稱謂各異，但我國縣級以上地方政府都建有有形土地市場，京津冀跨區(qū)域土地交易具有場所支撐基礎(chǔ)。而且各類土地確權(quán)也為土地使用權(quán)跨區(qū)域交易提供了數(shù)據(jù)支撐基礎(chǔ)。同時，各類評估機構(gòu)也為交易完成提供了中介平臺保障。但目前各級各類市場間是分割獨立的，各級有性土地市場只能完成各自行政區(qū)內(nèi)的交易和交割。這既是過去各級政府存量建設(shè)用地市場不活躍的原因，也是未來跨區(qū)域交易必須解決的問題。因此，各市場間互聯(lián)互通是實現(xiàn)跨區(qū)域路徑的技術(shù)條件，同時完善建設(shè)用地市場和培育農(nóng)用地市場，健全各類土地使用權(quán)指標(biāo)制度，完善各類交易規(guī)則與配套規(guī)章為跨區(qū)域流轉(zhuǎn)提供環(huán)境支撐。

2. 增大土地供給側(cè)改革力度

當(dāng)前，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已經(jīng)成為中共中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署。土地制度作為最基本的經(jīng)濟制度之一，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的地位舉足輕重，是整體供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)平臺、核心內(nèi)容和關(guān)鍵著力點。宅基地由農(nóng)民私有變成集體所有，形成了現(xiàn)行宅基地制度“一宅兩制，房地分離，無償取得，長期使用”的基本框架。十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，以及2015年十二屆全國人大常委會第十三次會議決定中的“北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個試點”和《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》開啟了宅基地流轉(zhuǎn)的通道。允許新增和存量建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域市場化交易和統(tǒng)籌安排，耕地跨區(qū)域“占補”平衡是土地供給側(cè)改革的探索與創(chuàng)新。

四、結(jié)論與建議

雖然符合用途管制的城市存量建設(shè)用地在省域內(nèi)一直允許流轉(zhuǎn)，但由于供需主體數(shù)量有限，各城市“冗地區(qū)”的存量土地資本大部分靠房地產(chǎn)開發(fā)消化，導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)用地交易量小，對“缺資金”城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級沒有實質(zhì)性推動作用。允許京津冀建設(shè)用地跨區(qū)域統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)，不僅為產(chǎn)業(yè)用地需求與土地供給提供時空匹配通道，也為“冗地區(qū)”城市形成新經(jīng)濟增長點提供了血液，是雙贏的路徑與策略。

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用是“十八大”以來的一貫政策主張。一方面允許已經(jīng)在城市里長期居住和工作的農(nóng)民將其在家鄉(xiāng)宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其就業(yè)所在的城市，作為城市擴張的建設(shè)用地指標(biāo)，而家鄉(xiāng)則通過宅基地復(fù)耕的方式相應(yīng)地增加農(nóng)業(yè)用地保有量。另一方面允許存量建設(shè)用地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)可以促進盤活沉淀土地資本，為新產(chǎn)業(yè)注入血液。這對于通過新常態(tài)下土地要素供給、土地資產(chǎn)價格和土地金融市場傳導(dǎo)機制促進京津冀協(xié)同發(fā)展，對于通過建設(shè)用地跨區(qū)域配置推動資本與戶籍聯(lián)動改革有積極意義。

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（責(zé)任編輯：杜 敏）

The Cross-regional Allocation Research of Land Use Rights on Beijing-Tianjin-Hebei

At the Fifth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee, the strategy is presented explicitly that the allocation of resource such as land should be optimized. It can provide opportunities for promoting collaborative development of Beijing, Tianjin, and Hebei province by innovating land supply system. Currently, there are three problems the collaborative development faced. The first one is the low environmental carrying capacity .The second one is the elements’ gathering and flowing behavior appears unidirectional. And the third one is the trap of economic competitiveness. This article uses extreme method to calculate the GDP of secondary and tertiary industries of thirteen cities and the data of elements such as acreage of built up area. And the result shows that the cross-regional flow of land element of Beijing-Tianjin-Hebei is not only an inevitable way of land supply-side reform, but also a necessary requirement of Beijing-Tianjin-Hebei to be a world-class metropolitan area. The path and strategy that Beijing-Tianjin-Hebei allocates construction land cross-regionally is conductive to improve the overall economic efficiency of Beijing-Tianjin-Hebei. What’s more, it is beneficial to vitalize industrial land, transfer and undertake the non-capital industries and govern ecological system of Beijing-Tianjin-Hebei.

Beijing-Tianjin-Hebei; land-use right; use right of construction land; cross-regional allocation

F061.6

A

1007-6875(2017)01-0097-05

??日期：2017-01-11

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.01.011

趙淑芹（1965—），女，河北鹽山人，博士，教授，碩士研究生導(dǎo)師，現(xiàn)任土地資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院黨總支書記，長期從事國土資源管理、不動產(chǎn)估價研究相關(guān)領(lǐng)域的教學(xué)及科研工作。