以村民自治創新促進農村治理現代化
——基于成都村民議事會創新實踐的思考

曾學華

ZENG Xue-hua

清華大學 公共管理學院，北京 100084

Tsinghua University, Beijing 100084

以村民自治創新促進農村治理現代化
——基于成都村民議事會創新實踐的思考

曾學華

ZENG Xue-hua

清華大學 公共管理學院，北京 100084

Tsinghua University, Beijing 100084

村民自治組織是參與農村治理的骨干力量，村民自治組織治理能力的高低對農村社會經濟發展具有重要影響，但農村治理的現實中忽視了村民自治組織的重要作用。自1980年2月廣西省宜山縣誕生第一個村委會以來，村民自治一直處于不斷探索之中。四川成都推行的村民議事會是一個很好的創新實踐，在農村治理中取得了顯著成效。論文在分析成都村民議事會運行現狀的基礎上，結合當前村民自治存在的典型問題，對村民自治創新進行了一些構想，希望能夠為提高村民自治組織的治理能力，促進農村治理現代化略盡綿薄之力。

村民自治；村民議事會；村民自治組織；治理現代化

1980年2月，廣西省宜山縣三岔公社合寨村誕生了第一個村委會，自此村民自治開始進入歷史舞臺。1988年6月1日《中華人民共和國村民委員會組織法》正式執行之后，村民自治開始進入制度化、規范化軌道。農民群眾通過直接選舉產生村主任、副主任、村委委員等村干部，組成村民自治組織（主要是村民委員會），自主管理本村的公益事業和社會事務，實現自我管理、自我教育、自我服務。中國是一個農業大國，農村范圍廣，農村人口數量多，截至2014年底，全國共有58.55萬個行政村、6.18億農村常住人口①，農村治理成效對國家的政治穩定、經濟發展、社會和諧具有重要影響。農村基層群眾自治制度是中國的基本政治制度，村民自治組織是參與農村治理的中堅力量，主要承擔村域集體經濟發展、集體財產處置、環境整治、矛盾調解、社會治安、基礎設施維護等公共事務的組織管理工作。村民自治組織的日常運行與農民群眾的切身利益緊密相聯，在保障農民的民主權利、維護農村社會秩序、促進農業發展、培育農村公民社會等方面發揮了重要作用。

一、村民自治組織：一個被忽視了的農村治理主體

三十年來，村民自治組織一直在探索中不斷完善，農民群眾在自治實踐活動中創造了諸如組合競選、兩票制、海選、自薦直選、兩推一選等新模式。但村民自治實施時間并不長，指導的理論體系尚不完備，由于受法律制度、農民群眾思想觀念、村干部素質、基層政府等多種因素的綜合影響，在實踐中仍然存在諸多問題，整體上還存在很多不確定性。其中村民自治組織結構不完善是當前面臨的最大困境，由此引發了村民選舉糾紛、賄選、決策不民主、村民自治組織在管理中的缺位與越位、監督職能虛化、村官權力失控、村官貪腐等問題。在當前的轉型期，這些問題變得錯綜復雜，不僅侵害了村民的自治權、阻礙著農村社會的健康有序發展，還衍生出一系列威脅農村社會穩定的風險源，如果得不到及時有效的控制，積累到一定程度之后很容易引發農村社會動蕩，破壞農村社會和諧。30年來，中央高層一直試圖通過工業反哺農業、以城帶鄉、各種惠農政策等制度設計解決三農問題，縮小城鄉差距，但是卻忽視了村民自治組織這個最重要的農村治理主體，村民自治組織結構布局問題也尚未引起學術界和實務界的足夠重視。村民自治組織的結構布局與機制體系直接決定了其治理能力的高低，因此，急需從村民自治組織著手，只有不斷加強村民自治組織建設，才能提高村民自治組織的治理能力，進而推動農村治理走向更高水平。

二、當前村民自治存在的典型問題

村民自治的實踐先于村民自治制度建設，村民自治制度是在不斷總結村民自治實踐的經驗和教訓的基礎上逐步建立起來的，仍然處于探索階段，尚不成熟，還有很多不如人意的地方。

（一）村民選舉委員會弱化，村民自治組織換屆選舉規范程度有待提升

《村民委員會組織法》未規定選舉工作組和選舉委員會成員的回避問題，沒有規定候選人不能擔任選舉委員會成員，若候選人的直系親屬或配偶擔任選舉工作組和選舉委員會成員，很難保證選舉的公正性。村民選舉工作委員會一方面會根據自身的利益支持他們中意的候選人，另一方面難以擺脫村民選舉指導工作組、農村黑惡勢力、宗族勢力等方面的不適當干預。候選人蓄意安排其配偶、直系親屬、親朋等能夠領會“意圖”的鐵桿人員擔任流動票箱的工作人員，或承擔發票、計票、監票等工作，在村民投票時通過打招呼、遞眼神等方式進行指選和誘選。在農村這種“熟人社會”或“半熟人社會”中，受人情和面子的影響，這些行為必然會改變村民的選擇。由于缺乏有力的監督和懲處機制，選舉中的不規范行為很難及時得到遏制，賄選、偽造選票、虛報票數、故意計錯票、強行代寫選票、撕毀選票、打砸投票箱等違法違規行為屢禁不止。這些問題在全國各地都不同程度地存在，如果不加以重視，很難保障農民的民主選舉權。

對于農村來講，村干部選用不當不僅會影響當地政治、經濟、文化和社會的發展水平，降低黨和政府的公信力，還會加劇社會分化、擴大農村貧富差距。在實施村民自治之前，農村的社會分化主要受血緣、地緣、參軍或上學等因素影響，實施村民自治之后，農民可以通過參與基層治理來改變自己的社會地位和經濟水平。當選所帶來的各種豐厚收益使得農民群眾的利益意識逐漸被喚醒，激活了村莊內的黑惡勢力、宗族、階層以及派系之間的斗爭，選舉角力造成了農村社會的巨大分化。

（二）決策、執行與監督一元化

目前，村民實施自治活動的主要機構是村委會，在很多地方，村委會甚至是村民自治的唯一組織，行使著民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四項權力，村域內的大小事務都由村委會操辦。如果用足球比賽的例子來形容的話，村委會既是這場比賽的發起人，又是具體的組織者，還是運動員和裁判員，從制定游戲規則、選拔隊員、日常訓練、正式比賽、名次排列到頒獎，自始至終都是由村委會自導自演。小農經濟在中國具有幾千年的發展歷史，農村社會發展緩慢，農民之間的利益錯綜復雜。農民群眾在自治的過程中并沒有完全把村域精英選拔出來作為自己的代言人，掌握村域治理大權的村委會既沒有履行好決策權，也沒有履行好執行權，監督職能也是弱化?，F實中，村委會的村官往往掌握了全部的村民自治權，村內公共事務的決策基本上是幾位村官說了算。由于村官受自身能力素質、外部壓力和利益引誘等因素的影響，村委會決策的科學化水平不高，經常是村主任腦袋一發熱就決定一件事，跟村民的實際需求和村情相去甚遠。村民很少甚至是沒有參與決策，村委會單方面的決策行為很難得到村民的支持。因此，在村官開展工作的過程中，村民出現抵觸情緒也是事出有因的，無形中增加了決策的執行成本。在執行前，對相關政策缺乏科學論證和可行性分析，村官經常按自己的主觀意愿行事，用拍胸脯的方式做擔保，長此以往難免不會降低村委會的威信和公信力。在相關制度規范不完善的環境下，受人情利益等因素的牽制，村委會在執行過程中很容易出現異化行為。村官開展工作的方式簡單粗暴，傾向于以家族勢力做后盾，采取拉幫結派的蠻橫手段，倚強凌弱，很難做到動之以情曉之以理，很容易傷害百姓的感情，損壞干群關系。不僅增加了執行的難度和成本，還人為地制造了諸多矛盾，影響農村社會和諧。

缺乏有效的民主監督，始終是村民自治的一大難題。村民自治組織內沒有設立專門的監督機構，對村委會和村干部的權力缺乏明確的監督主體。一些地方在村民自治組織內嘗試性地設有村務監督小組，但缺乏專業化人員，其成員多是由兩委委員兼任的，形成自己監督自己的尷尬局面。由于主觀上的自我保護傾向和客觀上的能力低下，不能履行好內控職能。在法制水平和村官素質較低的雙重困境下，僅僅依靠道德體系無法有效規范村官的權力，加之缺乏配套的監管和懲處體系，村官貪腐已經成為一種頑疾，大大降低了村民自治組織的治理能力，阻礙了農村發展進程。

三、四川成都村民議事會的創新實踐

2008年以來，在城鄉統籌一體化的背景下，在農地確權的現實逼迫下，四川成都地區的農民群眾自發創造了村民議事會制度，并取得了顯著成效，經當地政府總結后得以在所轄農村全面推廣。2008年11月，成都市委制定下發《關于進一步加強農村基層基礎工作的意見》。2008年12月，成都市委組織部出臺《關于構建新型村級治理機制的指導意見》，在全市范圍內的所有行政村推廣村民議事會制度。2010年3月，成都市委組織部、成都市民政局制定了《成都市村民議事會組織規則（試行）》《成都市村民議事會議事導則（試行）》《成都市村民委員會工作導則（試行）》《加強和完善村黨組織對村民議事會領導的試行辦法》②四個與村民議事會相配套的制度。2014年11月25日，四川省人大常委會第十三次會議審議通過的《四川省〈中華人民共和國村民委員會組織法〉實施辦法（修訂草案）》③規定可以根據需要設立村民議事會，意味著村民議事會得到了政府的肯定，開始進入規范化和制度化的發展軌道。

成都村民議事會模式可以概括為“一個領導、兩級議事、三大組織”。一個領導即村民議事會接受村黨支部的領導，由村黨支部書記負責召集和主持。兩級議事即村民議事會制度由村民議事會和村民小組議事會兩級機構組成，村民議事會是上級機構，村民小組議事會是村民議事會的下級機構。三大組織即村民議事會制度由村民議事會、村委會、村務監督小組三個自治組織構成。村民議事會負責村民自治事務決策，村委會負責村民議事會決議執行，村務監督小組負責審核監督公共開支，初步實現了村民自治在決策、執行和監督職能上的功能分化。村民議事會由村民民主選舉產生，作為村級自治事務常設議事決策和監督機構，村委會負責落實議事會的各項決定。[1]議事會內設有村務監督小組，村務監督小組主要負責監督公共開支，村民可以通過村務監督小組直接查賬，對村社財務實施監督，也可以監督議決事項的執行進度和結果，受理村民對村干部或村集體事務的質疑，啟動和執行對村“兩委”干部的罷免。[2]

成都的村民議事會制度在村民自治中開辟了一種民主決策的新模式，在村黨支部領導下，以村民議事會為決策組織，以村委會為執行機構，將村級自治事務的決策權與執行權分離、社會職能與經濟職能分離，有利于提高村民參與度和村務決策質量，在農村治理中發揮了巨大作用，為深化村民自治改革提供了一種有益的思路。但是成都村民議事會制度在監督職能方面的分離做得還不夠，議事會制度中的村務監督小組由黨員代表和村民代表組成，分別由全村黨員大會和村民議事會選舉產生。村務監督小組的職能僅僅是監督公共開支，一方面難以監督議事會的決策和運行，另一方面也不能夠監督村委會、村官、村委會換屆選舉和村黨支部，民主監督職能尚未得到充分發揮。成都村民議事會制度并沒有對村民選舉進行改善，現實中的村委會換屆選舉是村民自治中問題最嚴重的環節，因此，成都村民議事會制度尚有很多可改進的地方。

四、對村民自治創新的一些構想

村民自治組織結構不健全是當前村民自治面臨的最大困境，由此衍生的問題是影響農村治理成效的重要因素，所以農村治理必須以村民自治創新為突破口，逐步健全村民自治組織體系，提高村民自治組織治理能力。成都的村民議事會創新實踐在農村治理中取得了很好的成效，是個不錯的探索，值得借鑒。在推廣村民議事會、分割村委會權力的同時，可以嘗試從以下兩個方面做進一步的探索，構建“村民選舉委員會、村民議事會、村委會、村務監督委員會”四元并行[3]的村民自治組織（見圖1），形成村黨支部領導下五位一體的合和式村民自治新格局。

圖1 四元并行村民自治組織

（一）完善村民選舉委員會

將村民選舉委員會發展為專門管理村民自治組織選舉事務的常設機構，實行任期制和主任負責制。選舉結束后，村民選舉委員會不解散，繼續組織任期內因罷免等原因而需要重選或改選的事務，并對任期內的村民選舉事務負責。根據自愿原則，由選舉委員會成員投票產生一名主任，主持村民選舉事務。在村民自治組織換屆選舉前，在村黨支部領導下，由村民大會或村民代表大會推選出選舉委員會成員，組成村民選舉委員會，負責村民自治組織換屆選舉工作，根據鄉（鎮）選舉工作方案，提出本村選舉工作的初步方案，經村民會議或村民代表會議討論通過后，形成正式方案。制定詳細規則對村民選舉委會成員的行為進行規范，減少人為因素的干擾，切實保障村民的選舉權與被選舉權。給村民選舉委員會成員建立定期和不定期的培訓機制，在選舉前對相關人員進行教育培訓，選舉結束后進行定期或不定期的培訓，保持和提高其選舉事務的組織能力。村民選舉委員會產生之后，首先組織村民代表大會選舉產生村務監督委員會，然后在村務監督委員會的監督下，組織選舉產生村民議事會和村委會。村民選舉委員會只負責組織村民自治中的選舉工作，無權干涉其它村民自治事務。候選人不得擔任村民選舉委員會成員，村民選舉委員會成員被提名或推選為候選人之后，應辭去村民選舉委員會職務，經村民大會補選產生新的村民選舉委員會成員，候選人的直系親屬也不能擔任選舉委員會成員。從多方面入手完善村民選舉程序，嚴厲打擊賄選、宗族勢力操縱、縣鄉政府干預等違法行為。出現疑難選票時，由村民選舉委員會集體研究決定，按照統一的標準進行處理，提高村民選舉的法制化和規范化水平，提升選舉質量，把真正的農村精英選拔到村民自治組織中，參與農村治理，推動農村社會經濟發展。

（二）設立村務監督委員會

加強村民自治組織的內部控制組織建設，設立村務監督委員會，充分發揮村民自治的內部監管作用，協調運用法律法規和監督等手段，應對和防范村民自治中存在的不確定性。[4]將村務監督小組從村民議事會中獨立出來，設立與村民議事會和村委會平行的村務監督委員會。在村民選舉委員會的組織下，通過村民大會或村民代表大會，根據自薦和他薦的原則選拔5名代表組成村務監督委員會，得票最多者為監督委員會負責人。村務監督委員會對全體村民負責，實行定期辦公制度，負責監督村民選舉委員會、村民議事會和村委會，有權對村域內的所有事務進行全面監督，定期向村民公布監督結果，同時向其他村民自治組織提改進建議。村務監督委員會負責監督村官的權力運行和財產動向，防止村官貪污腐化，密切關注村官直系親屬的重大經營行為，防止村官以權謀私，利用公權為其親屬提供庇護。村務監督委員會有權監督換屆選舉期間縣鄉政府的指導行為，減少縣鄉政府對村委會換屆選舉活動的不適當干預，保障村民的自治權和民主選舉權。建立村集體財務年度審計制度，每個會計年度由村務監督委員會對村集體的固定資產、債權、債務進行審計并公示，使農民群眾和候選人明白自己的家底，村民自治組織換屆選舉時對村級財務帳目進行審計交接。村務監督委員會負責接受村民對有關村民自治組織運行和村官權力行使方面的質疑，受理村民一切合情合理合法的申訴，為公民的訴求表達建立暢通的渠道。必要時可根據內部管理需要選擇重點事務進行專項檢查或調查，及時糾正和處理村民自治中的不規范行為，實現有錯必糾、有錯必改、有責必查的監督效果，保障村民的合法權益不受侵犯。

村民選舉委員會、村務監督委員會、村民議事會和村委會四個組織之間實行回避制度，同一個人不能同時在不同的組織中擔任兩個或兩個以上的職務，具有直系親屬關系的人員不能同時在四個組織中任職。村民選舉委員會根據《村民委員會組織法》的相關規定對候選人進行資格審查，按照“村民選舉委員會—村務監督委員會—村民議事會—村委會”的先后次序進行回避篩選，確保村民自治的決策權、執行權和監督權相互分離、相互制約[5]，促進村民自治走向健康有序的發展軌道，提升農村治理水平，相信農民群眾能夠完成歷史交給他們的任務。

五、結語

村民自治的建立與完善不能一蹴而就，需要經歷一個長期、反復的過程。當前村民自治存在的缺陷很可能是村民自治走向法治化、規范化過程中的必然經歷，但我們不能因此而否定村民自治制度，剝奪農民的自治權。應當在村民議事會創新實踐的基礎上，將村民自治創新作為促進農村治理現代化的突破口，通過進一步完善村民自治組織結構布局及其制度體系，提高村民自治組織的治理能力。激發村民自治活力，提升農民群眾的參與意識和參與能力，充分利用民智，促進農村治理體系和治理能力現代化，以村民自治創新帶動農村社會發展，為實現全面建成小康社會的宏偉目標彌補農村這塊“短板”。

注釋：

① http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm．

② http://www.xzbu.com/8/view-1065502.htm．

③ http://e.chengdu.cn/html/2014-11/25/content_498789.htm．

[1] 王菲.村民議事會:村級治理機制中的制度創新——以成都市青白江區為例[J].懷化學院學報, 2015(3):36-40.

[2] 唐文娟.民主化村級治理模式初探——以成都市農村基層治理中的村民議事會為切入點[J].前沿, 2012(18):108-110.

[3] 李金哲,黃廣飛.論權力制衡下農村新三元主體鄉村治理長效機制——廣東省清新區村組兩級議事會鄉村治理新模式探析[J].前沿, 2013(19):47-52.

[4] 陳藝.村級治理機制創新的實驗探索——四川省成都市“村民議事會”調查[J].農村經濟, 2012(10):18-21.

[5] 張露露,任中平.村民議事會——村民自治機制創新的實踐探索——來自成都市青白江區蘆稿村的調研報告[J].重慶文理學院學報(社會科學版), 2015(6):103-108.

（責任編輯：吳 星）

The Innovation of Villagers’ Autonomy Promotes the Modernization of Rural Governance — Based on Chengdu Villagers’ Council Innovation Practice

Villagers’ autonomous organization is the backbone participated in the rural governance, the level of villagers’ autonomous organization’ governance ability has important impact on rural social and economic development. But, the role of villagers’ autonomous organization was ignored in the rural governance. Since the first village committee was born in Yishan county, Guangxi province, in February 1980. Villagers’ autonomy has been continuously exploring, villagers’ council of Chengdu in Sichuan province is a good innovation practice, has made remarkable achievements in the rural governance. Based on the analysis of the present situation of Villagers’council in Chengdu, combined with the current problems of Villagers’ autonomy this article puts forward some ideas on villagers’ autonomous innovation, to contribute a little to improve the villagers’ autonomous organization’governance ability, and promote the modernization of rural governance.

villagers’ autonomy; villagers’ council; villagers’ autonomous organization; governance modernization

F325

A

1007-6875(2017)01-0115-05

??日期：2017-01-31

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.01.014

國家社會科學基金項目（16BJY044）。

曾學華（1990—），男，四川米易人，清華大學公共管理學院公共管理專業博士研究生，主要從事地方治理、社會風險治理研究。