從對管理人的監督角度

（100081 中央財經大學法學院 北京）

我國的破產法整體上認同的是“管理人中心主義”，破產法實施的整個過程中都有管理人制度的運行，開始破產程序后，首先由破產管理人接手重整企業，《破產法》第13條即規定人民法院裁定受理破產申請時即指定管理人。管理人隨即接管債務人的財產和營業事務，而只有在債務人申請并經人民法院批準的情況下，債務人才能在管理人的監督下自行管理。所以，管理人作為整個破產重整程序的核心，應該在破產監督程序中，重點對破產管理人進行監督。本文以監督破產管理人為切入點，分析我國破產重整監督機制存在的問題，并從這個角度重點提出對我國破產監督機制的完善建議。

一、破產重整監督機制運行的必要性

（一）破產程序所遵循的公平性的必然要求

對破產重整進行監督，可以保障破產程序的公平性，這是訴訟程序必然的價值內涵之一，在破產程序中的意義尤為重要。破產的主要內涵就是使得破產財產得以公平分配，使得債權人能夠就破產財產優先受償。它以實現保護債權為終極目的，在債權人的到期債權得不到如期清償時，公平地將債務人的所有財產清償給所有債權人。而破產重整同時還要求保障重整企業利益，因而已要求公平公正的運行破產程序。

實現公平公正，必然要求破產程序的規范性，來保證債務償還的公平性。這不僅要求不公平清償發生之后法律制裁的強制矯正，也提出了事前進行防范的要求，事前防范比事后控制更達到資源效用的最大化。事前防范主要體現為監督，體現在破產程序中即是破產監督機制的建立，對破產管理人進行監督避免其濫用權力，以實現所有債權人的債權從破產企業的財產在中得到公平的清償。[1]通過破產重整監督機制的運行，保證整個破產重整程序運行的規范性，使得債權人的債權能夠從破產財產中得到公平的清償，使得有機會重整的困難企業重獲新生，從而實現破產程序中各方主體利益的平衡。因此，破產重整監督制度的設立充分體現了破產程序所遵循的公平性的必然要求。[2]

（二）完成重整目標的必然要求

破產重整是破產制度的重要組成部分。我國的破產重整最早是借鑒國外的破產法律制度。破產重整的特殊之處在于對于償還債務發生暫時困難的企業，不進入清算程序，而是給予其復蘇的可能性。當一個困難企業提出破產重組申請，即進入重整程序防止了清算帶來的多余的財產損失，同時通過破產重整解決企業存在的問題，使企業的生命力得以復蘇。企業經營過程中，出現暫時的資金問題導致償債困難，這些都是企業運營過程中的常見現象，因此在破產法改革中，確立完善破產重整制度對現代社會具有重大的現實意義。[3]

破產重整制度作為困難企業重新振作的希望。所以對于企業的財產，企業存在的問題的解決，都必然要求破產管理人對于企業財產的安全性，價值發揮的最大性和企業運行的判斷的專業性，必然要求破產重整需要得到良好的監督，否則會使得企業和債權人遭受損失。重整制度把清理債務與拯救企業緊密地結合在一起，但其成本和風險最終是由債權人承擔的。[4]從美國破產法頒布施行以來，重整程序被債務人濫用的問題普遍存在，此為長期以來的詬病。破產重整程序如果被債務人濫用，或破產管理人的權利被濫用，則破產重整目標的實現會大打折扣。因此，對破產重整的監督機制的建立和運行是實現重整目標使經濟困難企業實現復蘇的必然要求。

（三）防范破產過程中的犯罪問題

破產犯罪是指在破產程序開始前一定期間內或者破產程序開始后實施的，妨礙破產程序公正、順利進行的，情節嚴重而應受刑法處罰的行為。破產犯罪的主體是破產人或其他人，犯罪行為表現為在破產程序中違反破產法及相關法律法規的相關規定，沒有履行法定義務，實施了損害債權人利益的應受刑罰處罰的行為。破產犯罪涉及較大量的財產利益，涉及各方利益，往往具有很大的危害性，違背了公平公正的價值追求，那以實現破產程序的真正作用。因此預防和打擊破產犯罪就顯得尤為重要。

對于破產犯罪的事前預防和事后打擊，各國的立法普遍重打擊輕預防，許多國家往往通過刑法典中加大懲處破產犯罪的力度以達到威懾犯罪和懲罰犯罪的目的。然而，所有的事后懲罰相較于事前預防有一個最大的劣勢就是不夠經濟，犯罪造成的經濟損失已無法避免，而事后懲罰亦需要成本。因此，鑒于破產犯罪危害大的特點，應當重視對其加強預防，從根本上降低犯罪率。加強預防最直接的做法就是加強監督控制，在良好的監督機制下，犯罪的預防才能達到好的效果，才能有效減少經濟損失。[5]因此，對于破產重整監督機制的建立對于防范破產犯罪有非常必要的作用。

二、管理人在破產重整中的地位

破產重整涉及對申請重整企業的經營，目前主要有兩種模式，一是由債務人自行管理，二是有管理人來管理。在我國的破產法當中，當債務人自行管理時，采取的是由管理人進行監督，管理人是重整監督人。[6]不過，破產法沒有規定專門的監督人來針對對管理人進行管理的情況，所以對于管理人管理企業運營的重整情況，監督機制是缺位的。

我國破產法的規定，使得管理人，債務人在重整過程中都能夠參與其中，對于債務人自行管理能夠得到管理人的監督，同時管理人管理也可以聘請債務人原先的管理人參與。所以管理人在破產重整中體現著兩重角色。

（一）重整監督人

債務人自行重整時，管理人作為重整監督人。《破產法》規定，經人民法院批準，債務人可以在管理人的監督下自行管理財產和營業事務。在重整計劃規定的監督期內，由管理人監督重整計劃的執行。這是我國《破產法》關于重整監督機制的設計。此時，管理人的角色是一個監督者。

（二）債務人的替代者

債務人自行重整的申請未被批準，管理人成為企業重整的具體實施者時，管理人的角色即為債務人的替代者。它接管重整企業，并擔負起債務企業復興的大任。[7]

三、監督破產管理人對于整個破產重整監督的意義

管理人的相關規定來說，我國的破產法是總體思路上堅持“管理人中心主義”，破產程序啟動后，管理人優先接管重整企業，《破產法》第13條即規定人民法院裁定受理破產申請時即指定管理人。管理人隨即接管債務人的財產和營業事務，而只有在債務人申請并經人民法院批準的情況下，債務人才能在管理人的監督下自行管理。這種制度設計主要是考慮到我國現行市場經濟不完備以及信用監管方面的缺失，防范直接由原來管理層進行重整所帶來的信用風險。[8]從法律規定上來看，在管理人接管企業后可能會出現三種重整管理模式的選擇：一、管理人繼續接管企業并由管理人自行進行重整事務；二是管理人取得經營控制權并聘請原債務人的管理層進行日常管理；三是在債務人取得經營管理權并在管理人的監督下進行自行管理。管理模式的選擇很大程度上決定著管理人的地位，管理人的地位的確定關系著管理人的權利、義務、職責的范圍，甚至影響重整程序成敗與否。

四、我國破產重整中對管理人的監督存在的問題

在進行破產重整時，為了實現重整目標，對于重整程序的核心，負責重整程序運行的人——重整人有著非常高的要求，重整人自身必須具備誠實善良的品質以保證重整程序的公正，同時要求具備專業水平已通過管理水平救活困難企業。除了對于重整人的要求，還必須要有健全完善的監督機制。當管理人作為重整人時，管理人身兼營業機構和監督機構的雙重角色，其權力已經失去制衡，任何缺乏制衡的機制都容易出現利益非法攫取，因此有必要對管理人的監督機制加以規范和完善。然而我國破產法中對管理人的監督存在如下問題。

（一）以法院為主導的監督主體過于單一化

我國《企業破產法》第二十二條第一款規定，管理人由人民法院指定“第二十三條中規定管理人依照本法的規定執行職務，向人民法院報告工作，并接受債權人會議和債權委員會的監督”但從破產法中二十二條第二款中可以看出，我國破產法當中，法院擁有對破產管理人最大的監督權。一旦破產管理人出任，即使債權人認為管理人執行管理職務有問題，也無法直接對管理人進行監督，只能向法院申請變更破產管理人，也因此暴露出具體操作上面的很多問題。[9]人民法院原本的審判任務已經相當繁重，只能對于有爭議的或非常重大的破產清算或管理事務做決定，現實當中無法要求法院對于整個清算管理事務進行全面監督。并且我國的法院機構設置，其對地方的依附性較高，地方司法機關往往沒辦法抗衡地方政府的干預。新破產法實施以后，法院在重整案件的審理過程中，面對和經濟利益直接掛鉤的地方政府時，能否不受政府壓力的影響，真正堅持獨立判斷和自主裁決的原則特別是在法院做出強制批準重整方案裁決的時候，面對政府的干涉，能否堅持以法律所要求的重整計劃的可行性為標準，目前，鑒于司法體制中法院與地方政府關系密切，有學者憂慮，我們不能排除有些地方政府也同樣出于地方經濟保護目的，向法院施加壓力，迫使法院對瀕臨破產但沒有任何挽救希望的公司適用重整程序，我們很難相信法院會不把地方政府的意見考慮在內，鄭百文重組就是個鮮活的例子”[10]

（二）對于管理人的監督主體之間職責分配不夠恰當

新破產法將破產管理人作為整個破產重整程序的執行監督人，管理人本身受到法院的監督，管理人可以提出由債務人向管理人報告有關重整計劃的執行情況，也包括企業財務狀況，并管理人在監督期限屆滿時，管理人應當向法院提交監督報告。只能由法院決定重整申請是否批準，重整計劃草案表決方式創造性地確立了債權人會議分組表決與法院強制批準相結合的制度。由此可見，我國已經建立起了對管理人的二元監督機制，并貫穿于整個破產法中，從而形成了對管理人的有效制約，充分保護了債權人和相關利害關系人的合法權益。各國破產法都傾向為破產管理人設置了多元監督主體。如債權人會議、法院、監督人等都作為管理人的監督主體。為了保障破產管理人依法、公正執行職務，我國企業破產法同時賦予債權人會議和債權人委員會監督破產管理人的職權。這樣做的好處是可以借助多元監督主體來敦促破產管理人自覺控制自己的行為，并提高敬業意識，也可能造成的不良情況是監督主體職責的交叉重復。監督主體的職責交叉重復主要表現在：

（1）監督主體權利界限不明確，使得多方權利主體行使職權時發生權利沖突。

（2）多方監督主體對重大事項往往難以形成一致意見任意，阻滯破產程序的順利進行，使整個監督體系低效化。

（3）不利于監督主體法律責任的承擔。在監督主體多元化的場合，一旦發生監督主體應當承擔責任的事由，他們即可以分工不明、職責不清為由相互推，無疑會阻滯監督機制功能的發揮并弱化其效能。

所以，在多元監督主體監督管理人的情況下，如何解決監督主體之間的權利沖突，是當前破產制度需要考慮的問題。針對這點，立法上提供的解決途徑就是進一步明確規定各監督主體的權利和責任，是他們的權力行使和責任承擔都有法可依。[11]

（三）監督措施不具體

我國現行法律及相關司法解釋只籠統地規定了人民法院在破產管理人實施侵犯債權人利益的行為或其他違法行為時可撤銷其職務，但并沒有規定切實可行的監督措施。首先，雖然我國企業破產法中規定債權人會議認為管理人不能依法公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換，但這個規定沒有實際上的可操作性，多數情況下，破產管理人只要經過人民法院在審判中的指定，就可以參加破產管理和清算工作，實際上，就算到破產程序終結，管理人對債務人的財產最后分配完結，也不會有人民法院再另外指定新的成員作為管理人的事件發生。其次，依我國現行法律規定，人民法院只有在破產管理人損害債權人的利益或者有其他違法行為時，才對其給予糾正，而破產管理人為此所承擔的后果最多。[12]

五、從對管理人的監督入手給出的完善破產重整監督制度的建議

（一）嘗試外界手段進行重整監督，重整監督實施主體多樣化

我國破產法設計的在重整中對管理人的監督方式，主要是以人民法院為中心，輔之以債權人會議、債權人委員會的監督模式。但是，實際操作的情況需要對這樣的制度安排做進一步的修改和完善。筆者認為，首先要擴大實施監督權的主體范圍。在重整過程中，公司債權人、職工、公司股東和公司原經營層對破產財產具有直接或間接的利益關聯，把監督權賦予多元主體既有利于個利害關系人權利的保護，同時又可以促進其進行有效的監督。其次，在當前市場經濟條件下，對于管理人實施經管權的監督應當更多體現市場經營為主導的模式，在多方利益主體的沖突中構建權力制衡機制進而實現對破產管理人權力的有效監督。最后，應當建立適當的外部監督機制，由專門監督機構負責重整程序的監督工作。一般來說，重整監督機構的成員由法院從對公司業務具有專門學識及經營經驗的自然人或法人中選任，且必須與重整公司無利害關系。實務中，常以律師、會計師或相關金融機構擔任者居多。在重整過程中，重整監督機構的主要職責是監督營業機構執行職務，如果發現營業機構有違法或者不正當行為時，可以申請法院解除其職務。另外，重整監督機構類似于公司正常經營時的監事會，因此，重整監督機構同樣負有注意義務和忠實義務，如因其行為給公司帶來損失，必須承擔賠償責任。[13]

（二）協調各監督機制主體之間的關系

監督機制中內部機制主要是依靠債權人會議及管理人。而外部機制，主要是法院、檢察機關等外部機構對企業破產重整的監督。各國法無一例外地都為破產管理人規定了多元監督主體。法院、債權人會議、監督人都扮演著監督者的角色。[14]

破產案件中的利害關系復雜沖突嚴重，加強對破產管理人的監督成為破產制度的重點。筆者認為我國的監督措施仍相當粗略，建議發揮多層次多元化主體的監督作用，在人民法院、債權人會議、債權人委員會多方面監督的基礎上，增加行政機構進行監督，以保證破產管理人工作的公正合理性。美國建立了政府管理企業破產制度，成立了聯邦托管人辦公室。我國也可以在相關司法部內設一個常設管理機構，破產管理人管理辦公室或破產事務管理局，同時在各省設立垂直領導的分支機構，并賦予該機構管理破產案件和管理破產管理人的行政職能。其主要職責如下：首先，行破產管理人職業資格認定和管理。由于破產事務管理的復雜性和專業性較強，破產管理人不僅要有較高的職業道德素養，還需要一定的專業知識技能。管理人機構負責對申請破產管理者進行培訓、考核，對具備資格者授予破產管理人資格證書，推薦進入法院管理人名冊。同時，實行年度注冊按照管理人的職業情況、培訓情況對管理人進行等級評定和資格管理，以便法院更好的編制管理人名冊。其次，負責破產程序中非審判性的、行政事務。主要有：負責召開債權人會議并組建債權人委員會，參加法院組織的聽證會，監督法院對破產管理人的任命；監督破產管理人對破產案件的處理，對管理人的違規行為進行處罰等。[15]

（三）細化管理人的監督權限和監督方式

建議在《破產法》司法解釋中細化管理人的監督權限及監督職責。除了對債務人在繼續經營期間的營業業務進行監督之外，管理人還要對重整計劃方案、對重整計劃的表決過程進行監督。在重整計劃進人執行階段后，管理人還應當對重整方案和重整計劃是否按照計劃執行進行監督。而最重要的監督職責是限制債務人在繼續營業期間的權限。目前，《破產法》沒有規定債務人在重整期間繼續控制這個企業的時候其權利是不是要受控制，而這一點，正是管理人作為重整監督人的角色應該承擔的，也是需要我們的立法加以完善的。[16]

注釋：

①時穎.對破產清算人的監督[J].西安石油大學學報，2005（2）.

②李韶杰.建立我國破產監督人制度之構想[J].新余高專學報，2003（3）.

③《重整計劃制度研究》張翼-《法律》-2010

④《整法律制度研究》李葉萍-《經濟法》-2006

⑤董紅.論建立中國的破產監督人制度[J].社科縱橫.2005（5）.

⑥《論破產重整中對管理人的監督機制》吳磊-《法制與社會：旬刊》-2010

⑦蔣馨葉.管理人在破產重整中的角色定位及其規制.[J]法律適用.2009（10）

⑧《破產管理人的專門監督機構――破產監督人》茌遠洋-《法制與經濟》-2008

⑨《破產管理人制度研究》王兵-《民商法》-2009

⑩韓長印，康偉.”鄭百文”重組的破產法分析.河南大學學報<社會科學版>.2002（6）.

?張一菲，張在范.論破產監督主體職責的劃分與協調.許昌學院學報.，2006（25）

?《破產管理人研究》宋新宇-《民商法》-2004

?《論破產重整中管理人監督機制的完善》尹業君-《北京電力高等專科學校學報：社會科學版》-2011

?《修訂后的破產法對債權人利益的保障與影響》王建平-《人民司法》-2008

?吳磊.論破產重整中對管理人的監督機制.法制與社會.[J].2010（6）

?蔣馨葉.管理人在破產重整中的角色定位及其規制完善.[J].2009（10）

參考文獻：

[1]《對破產清算人的監督》[J]時穎.《西安石油大學學報》，2005（2）.

[2]《建立我國破產監督人制度之構想》[J]李韶杰.《新余高專學報》，2003（3）.

[3]《重整計劃制度研究》張翼.《法律》.2010

[4]《整法律制度研究》李葉萍.《經濟法》.2006

[5]《論建立中國的破產監督人制度》[J]董紅.《社科縱橫》.2005（5）.

[6]《論破產重整中對管理人的監督機制》吳磊.《法制與社會：旬刊》.2010

[7]《管理人在破產重整中的角色定位及其規制》[J]蔣馨葉.法律適用.2009（10）

[8]《破產管理人的專門監督機構――破產監督人》茌遠洋.《法制與經濟》.2008

[9]《破產管理人制度研究》王兵-《民商法》-2009

[10]《“鄭百文”重組的破產法分析》韓長印，康偉.《河南大學學報<社會科學版>》.2002（6）.

[11]《論破產監督主體職責的劃分與協調》張一菲，張在范.《許昌學院學報》.，2006（25）

[12]《破產管理人研究》宋新宇-《民商法》-2004

[13]《論破產重整中管理人監督機制的完善》尹業君.《北京電力高等專科學校學報：社會科學版》.2011

[14]《修訂后的破產法對債權人利益的保障與影響》王建平.《人民司法》.2008

[15]《論破產重整中對管理人的監督機制》吳磊.《法制與社會》.[J].2010（6）

[16]《管理人在破產重整中的角色定位及其規制》[J]蔣馨葉.法律適用.2009（10）

作者簡介：

陳曉靜，女，中央財經大學，2014級，法學院，碩士研究生。