薩德用地環評有何玄機

包存寬

近日，在總統文在寅的指示下，韓國國防部將對“薩德”用地開展一次大規模的戰略環評，估計可能需要一年時間或以上。這樣看來，“薩德”進一步部署工作將因此推遲或暫停。在國際目光聚焦的這樣一個重大國際問題上，戰略環評這一環境政策工具突然進入人們的視野，并給其能否成為文在寅翻盤“薩德”的底牌帶來猜測和期待。

就“薩德”本身而言，無論其占地面積，還是X波段雷達運行可能造成的輻射性污染，尤其是土地使用功能由高爾夫球場轉變為軍事基地，都可能給周邊地區和居民帶來顯著影響。這也是薩德系統一直以來被韓國民眾，尤其是基地周邊居民普遍堅決反對的重要因素之一。

根據韓國綜合影響評價法第4條規定，項目面積在33萬平方米以上需開展戰略環評，33萬平方米以下只需接受小規模環評。而去年薩德啟動時，韓國國防部將整體項目面積（70萬平方米）分為兩大塊，分階段供地，其中第一階段供地面積約為32萬平方米，貌似有意“規避”戰略環評。而所謂小規模環評難以科學、客觀地預估“薩德”的生態與環境影響及風險，更無法消除民眾顧慮和反對。

按照韓國環評制度和相關程序，必須先通過“征求居民意見”后才能進行“環評報告編制”及后續審查環節。甚至可以說，居民意見在韓國環評程序中作用巨大。因此，作為新任總統，文在寅欲借戰略環評中的“民意”來順勢解決“薩德”問題的可能性還是存在的。大規模的戰略環評將耗時一年多，情況將會變得更加復雜。根據韓國環評制度，凡涉及較大規模土地利用的開發活動，都需要進行所謂“事前環境審查”，即需要充分開展環評并獲得環境行政許可，方可進行項目策劃與實施。這意味著“薩德”系統部署因涉及改變土地用途而變得更加復雜，這至少將拖延部署時間。

評價是一種權力。美國環境政治學者博伊斯將購買權力、決策權力、議程權力、評估權力和事件權力視為應對環境問題的5個權力。著眼于為決策提供咨詢的戰略環評，至少包含了決策權和評價權兩個方面。當下，環境問題已經超越了單純的技術問題、經濟問題、社會問題、倫理及道德問題或者政治問題的范疇，而呈現綜合性與復雜性。因而，戰略環評也就具有超越上述領域問題的“權力”屬性。通過戰略環評，可以延緩、暫停直至中止“薩德”系統部署。

但是，戰略環評畢竟還只是一項服務于特定政策目的工具和手段。“薩德”部署背后的國際關系因素復雜，牽涉的利益糾葛雜亂。韓國政府對生態環境影響的關注，也會讓位于其對國際關系與半島形勢的研判，技術語境的“胳膊”終究很難擰過政治語境的“大腿”。

總之，韓國政府究竟是真心想發揮戰略環評的制約作用，借“民意”扔掉這塊“燙手山芋”，還是想既不得罪中俄和國內民眾，又不至于弄僵同美國關系而使出這一“緩兵之計”，尚有待觀察。戰略環評只是環境管理手段和政策工具，關鍵還是取決于文在寅政府與美國關系的親疏。▲

（作者是復旦大學環境科學與工程系教授）