淺談青島市城市環境總體規劃的編制理念與作用

鄭秀蘋　寧海麗　李淑芬

摘 要：青島市是國家城市環境總體規劃編制第三批試點城市。編制一部符合實際并與時俱進的城市環境總體規劃，既是環境保護部的試點要求，也是市政府開展此項工作的目標。編者從城市環境總體規劃的基本特征與編制意義以及其他環保規劃的區別等角度展開研究，研討青島市城市環境總體規劃的理念與作用。

關鍵詞：城市環境總體規劃；編制理念

國家環境保護“十二五”規劃提出了探索編制城市環境總體規劃的有關要求。自2012年9月起，環境保護部在全國選擇三批28個城市開展城市環境總體規劃編制試點工作，山東省煙臺市、威海市被列為第二批編制試點城市。青島市為第三批編制試點城市。城市環境總體規劃定位為基礎性規劃，強調環境空間管控，促進解決影響城市發展的基礎性、格局性、戰略性的環境問題。編制城市環境總體規劃，對青島市生態環境保護具有十分重要的意義。編者從城市環境總體規劃的基本特征與編制意義、以及其他環保規劃的區別等角度展開研究，研討青島市城市環境總體規劃的理念與作用。

1城環總規的基本特征

城環總規以提升環境服務功能為目標，以生態保護紅線、環境質量底線、環境資源上線為抓手，為城市建設、資源開發和環境保護提供先導性、基礎性依據。以“空間落地”為最核心的特征，充分體現長期、綜合、總體、先行、先導等特色。

2城環總規與其他環保規劃的不同之處

城環總規是空間性規劃。以往的城市環境規劃思路不是從空間出發決策，環境保護要求不能實現空間落地，缺乏與城市規劃、土地規劃相互銜接的手段和平臺，是制約環境保護參與綜合發展決策最重要的原因之一。城市環境總規創建一套空間系統解析、評估、決策、規劃的技術體系，探索實現環境規劃的空間落地以及與城市規劃、土地規劃、經濟規劃在空間上的有效銜接。

城環總規是基礎性規劃。城市環境保護五年規劃或污染防治專項規劃均是以污染防治為主，作用環節偏重于污染后端治理。環境總規打破各環境要素之間分割隔離、各自為政的局面，重點解決影響城市發展的底層的、格局性的、戰略性的重大環境問題，形成具有整體性、系統性、協同性的中長期環境保護與經濟協同發展方案，促使環保部門與城市建設、工業發展等部門聯動，奠定環境保護的基礎框架。

城環總規是底線性規劃。現有環境保護規劃屬于任務型規劃，環境保護底線不明、約束不力是環境保護問題產生的根源之一。環境總規以城市可持續發展與維護城市環境質量為宗旨，明確城市建設開發的空間界限，明晰環境資源開發利用的閾值，從環境的角度提前對城市定位、建設規模與布局、經濟發展方式等做出引導性要求，是支撐我國新型城鎮化發展的重要保障。

3城環總規的編制意義

編制實施青島市城市環境總體規劃，根本出發點是實踐生態文明。按照習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的重要論述精神要求，從源頭推動青島形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，建設美麗青島。

從一般情況和青島市實際來看，《規劃》首要作用是優化城市空間格局。以環境空間管控為核心手段，以自然規律為準則，保護青島城市內部生態敏感區、脆弱區與重要區不受侵占，留出城市通風廊道、清水通道等生態用地，維護城市生態系統完整性，保留城鎮山水結構，為城市發展邊界的界定、產業空間合理布局、生態系統維護等提供指引。《規劃》通過維護和改善青島重要環境功能，以建環境保護空間格局優化城市空間開發格局，讓保護更充分，讓發展更高效，促進實現“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”。

《規劃》第二個主要作用是劃定城市生態環境安全的底線。其中，第一條是生態保護紅線。生態保護紅線是劃定的必須嚴格保護、永久性保護，“不能越雷池一步”的最小生態空間范圍。劃定生態保護紅線是《環境保護法》的強制性要求，也是黨中央、國務院、山東省反復強調構建的重要生態保護制度。第二條是環境承載底線，環境承載底線是基于大氣WRF和CALMET模型、水環境SWAT模型模擬的基礎上，分析城市水環境、大氣環境容量空間分布，計算污染物排放閾值，進而對城市產業準入、結構調整等進行優化。第三條是環境質量底線，環境質量底線是基于環境質量現狀和目標的差距，制定有針對性的環境質量改善策略，保障環境質量只提高不后退。客觀講，青島環境質量雖持續改善，但仍然滯后于城鎮化發展和人民需求的提升，同比也差于國際對標城市，《規劃》確定城市大氣環境、水環境質量的底線，研究為城市提供干凈的空氣、清潔的河流、安全的飲水。劃定以上三條底線，以生態平衡、環境功能穩定、人群健康為基準，科學加大優質生態產品供給力度，給公眾以明確的預期。

《規劃》第三個主要作用是構建支撐多規融合的環境保護基礎平臺。環境保護深度參與多規融合，是國務院四部委（發改、住建、國土、環保）的明確要求。區別于以往的任務型、文字型的環境保護規劃，《規劃》以圖為綱，與城市規劃、土地規劃共用基礎底圖，并將規劃要求落實于空間，建立環境總規平臺。平臺是青島市空間規劃體系的重要內容，與城市規劃、土地規劃、社會經濟發展規劃無縫對接，尤其是要就空間管控要求與相關規劃進行對接，共同建立和完善城市空間規劃體系。

《規劃》第四個主要作用是破解青島市重點環境問題。破解研究膠州灣污染與水環境保護、石化工業園區布局與城市大氣環境影響等方面的難題，對董家口產業、新河工業園等重點區域存在的環境問題進行專題研究，基于綠化發展，結合規劃對水、生態、大氣空間管控等多角度疊加分析，提出青島市重點園區空間布局與調控建議。

4結語

鑒于《規劃》在創新環境治理模式、支撐生態文明建設的基礎性作用，諸多城市都在推進環境規劃立法，環境規劃在法律上與城市規劃、土地規劃、國民經濟與社會發展規劃的明顯差距，國家今年也可能啟動環境規劃體系建設。目前，宜昌、瑞麗已完成城市環境總體規劃立法。我市也正式啟動多規合一工作，鑒于環境規劃的法律地位較低的現狀，建議《規劃》通過市人大審議或者市長令的程序，以一定的法律形式予以立法。

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