城市少數民族流動人口管理機制的構建

康家瑋

摘 要：少數民族人口向城市流動的規模持續增長，改變了城市人口的民族成分比重和經濟社會結構，城市少數民族流動人口管理工作出現了更加多樣化、復雜化的情況。針對城市少數民族流動人口管理的現狀及其存在的主要問題，應明確管理的主體，構建黨政主導下的共同責任機制，引導社會力量參與管理，推行“互聯網+”對接管理工作，從而促進民族關系和諧發展。

關鍵詞：城市化；少數民族；流動人口；管理機制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2017.02.013

[中圖分類號]D633 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2017）02-0061-04

“讓城市更好接納少數民族群眾、讓少數民族群眾更好融入城市”是2014年中央民族工作會議對城市少數民族流動人口管理提出的要求，反映出其管理工作應保持友好包容的態度，注重治理能力水平的提升。城市化進程使各民族之間的交往日益頻繁，隨著城市民族工作的內涵、外延的深刻變化，少數民族流動人口管理工作在城市民族工作整體格局中的地位、作用和影響日益重要。改革開放以來，少數民族人口主要向省會、中東部地區、南方地區等經濟發展較快的城市流動，目前全國少數民族流動人口有兩千多萬，約占少數民族總人口的五分之一，占全國流動人口的十分之一；居住在城市和散居地區的少數民族人口已超過少數民族總人口的三分之一[1]。少數民族人口向城市流動的規模持續增長改變了城市的民族成分比重和經濟社會結構，少數民族流動人口管理工作出現了更加多樣化、復雜化的情況。同時，少數民族流動人口管理又屬于城市治理中的新情況、新問題，故應從理順城市民族關系的根本理念出發，將其服務管理工作統籌于政府社會事務管理范疇，這也成為新形勢下做好城市民族工作的重要課題，值得深入探究。

一、城市少數民族流動人口管理的原則

（一）堅持“兩個共同”是基本原則

“兩個共同”指的是“各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展”，這是新時期民族工作的主題。“兩個共同”是胡錦濤同志在2003年3月全國政協十屆一次會議上首次提出的。它是黨和政府在總結民族工作經驗后的理論升華結果，適應了當代民族問題的發展變化。歷史和現實充分表明，民族關系是多民族國家至關重要的政治和社會關系，民族和諧是社會和諧穩定的重要基礎和內容。做好民族工作的關鍵在于搞好民族團結，城市民族工作又是當前民族工作的一大重點，堅持“兩個共同”原則是開展城市少數民族流動人口管理工作的思想基礎。

（二）改善民計民生是重要原則

我國是統一的多民族國家，在歷史的長河中各民族共同開發了祖國的錦繡河山、廣袤疆域，共同創造了悠久的中國歷史、燦爛的中華文化，形成了地域上分布雜居、文化上兼收并蓄、經濟上互相依存、情感上互相親近，你中有我、我中有你、誰也離不開誰的多元一體的格局[2]。當前城市民族工作面臨著新挑戰、新問題，其中民生問題是少數民族群眾普遍關心的基本問題，解決的途徑就是要發展經濟、改善民生。要落實黨和國家對少數民族流動人口的相關政策，因地制宜采取不同措施，關注少數民族流動人口工作生活中面臨的現實困難，解決具體的民計民生問題。

（三）依法保護宗教信仰自由是必要原則

宗教信仰自由政策是我國的一項基本宗教政策，得到憲法和法律的保障。1982年頒布、2004年修訂的《中華人民共和國憲法》第三十六條規定：“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配。”當前，境外宗教極端勢力、民族分裂勢力和國際恐怖勢力借助宗教向國內滲透，特別是通過非法傳教活動，利用少數民族流動人口辨識能力弱、從眾心理強的特點，以達到混淆視聽、制造混亂的目的。這些行為既違背了宗教信仰自由政策，又破壞了民族團結甚至威脅到國家安全，造成了社會不穩定。宗教問題往往與民族問題相互交織，在處理相關民族問題時不能忽略宗教因素，必須堅持黨的宗教工作基本方針和貫徹宗教信仰自由政策。

二、現行的管理部門和政策法規

目前，城市少數民族流動人口的管理部門主要分為三類。一是直接管理部門，如民族事務委員會、公安部門、衛生和計劃生育委員會、人力資源和社會保障部門、教育部門、民政部門、工商部門、稅務部門、街道辦事處與居民委員會等。二是組織協調部門，如黨委統戰部、各地駐省會城市辦事處等。三是維穩部門，如信訪部門、維護穩定工作領導小組辦公室、國家安全部門等。這些管理部門存在職能交叉、職責范圍相互重疊的現象。

現行的各類民族政策法規數量較多，形成了一定體系，但具體到城市少數民族流動人口管理的相關法規政策卻不多，主要分為國家層面政策法規和地方性政策法規兩類。從國家層面政策法規看，國家根本大法——《中華人民共和國憲法》強調了我國各民族一律平等，明確了國務院領導和管理民族事務，保障少數民族的平等權利和民族自治地方的自治權利，規定了民族自治地方自治機關的權力范圍。《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國未成年人保護法》等法律在各自相應的領域作出法律規定。涉及法規則較為寬泛，僅作出了一些指導性的法規安排。作為少數民族流動人口管理的基礎法規《城市民族工作條例》自1993年頒布至今，24年間未曾修訂。隨著城鎮化進程和少數民族進入城市加快，《城市民族工作條例》針對城市少數民族幫扶、支持等方面的相關規定執行的環境和條件發生變化，已經不適應現在的城市民族工作。對此2016年國務院就修改《〈城市民族工作條例〉征求意見稿》征求社會各界意見，新修訂條例目前尚未對外發布。從地方性政策法規看，各地方根據具體情況，按照國家政策法規的要求，頒布下發了一些地方性政策法規。

三、存在的主要問題

（一）管理主體尚不明確

城市少數民族流動人口管理是一項長期艱巨的任務，目前其管理的主體尚不明確，對出現的問題應歸口哪一個部門界限模糊。城市少數民族流動人口管理工作的有序開展，在多數情況下需要通過會議研究來決定由哪個單位負責，將具體事務單一地按照各單位職能進行屬性劃分，導致了一些責任互相推諉、問題處理不及時、工作進度無法推進等情形的發生。鑒于少數民族流動人口管理的主體模糊化、相關各單位或部門職責范圍交叉重疊的問題，亟需理順職責關系，清晰責任邊界。

（二）政府與市場、社會的協同力不強

以政府為主導力量對民族事務進行管理具有明顯的政策性、政治性特點。強調政府、市場、社會協同互動，并不意味著政府可以“缺位”，而是要強化政府在城市民族事務管理中的主體責任。政府作為城市民族工作管理的一員，并不是唯一的主體，不能包辦代替由市場、社會承擔的責任。城市少數民族流動人口管理工作以往是政府全面承擔管理職責，缺少市場、社會力量參與，政府的單方面管理多于服務，少數民族流動人口的權利落實不到位，實際管理效果并不理想。政府的角色應由“劃槳”轉變為“掌舵”，做好基礎性資源平臺，把市場、社會能做好的事情交由它們做。政府也要善于“借力”和整合各類資源，建立多元主體協同治理體系，有效推進管理服務的各項工作。

（三）法治化管理銜接不到位

通過法治思維進行少數民族流動人口管理，是城市民族工作法治化的重要內容。法治化管理前提是要完善相關法律制度，從民族工作全局視野看待少數民族流動人口管理的癥結難題，考慮配套實際可行的法律法規實現良法善治[3]。從現階段我國制定的少數民族流動人口法規看，一是內容比較寬泛、表述抽象，實際工作指導性、操作性不強，一些法令涉及多個單位部門職能范圍，調節民族矛盾、民族關系效果不佳；二是相關法規具有片面性特點，大多從原則上對少數民族流動人口給予權益保障，對涉及的一些實質問題沒有作出制度安排。應確立用法治思維規范管理、協調民族關系、強化社會化管理職能、創新公共服務職能、健全民族領域突發公共事件的應急機制，提高各職能部門的法治化水平。

（四）專門管理方法不完善

管理是一個決策、計劃、組織、指導、實施、控制的過程，管理方法也在實踐中不斷探索與創新[4]。當前，少數民族流動人口管理采取的是協作機制、對接機制和社區網格化管理等基本方法，方法基本框架與城市管理方法較為接近，缺乏民族工作專門的方法。通用管理方法不能完全解決少數民族流動人口的社會問題，若方法使用不當也會產生一些負面效果。一方面，民族干部管理經驗是否成熟、民族問題是否熟悉、方法運用是否有技巧等給城市民族工作帶來考驗。另一方面，管理方法既要考慮到保障少數民族依法有序進入城市，并為其提供公共服務資源、生存生活空間，又要考慮民族宗教方面的特殊需求。因此，通用的管理方法有時不一定適合城市民族工作，這就需要對通用的管理方法加以改造，但單一的管制、過度考慮民族因素也不符合社會公平公正原則。如何平衡少數民族流動人口管理中的通用方法和專門方法使用策略，需要在具體管理實踐中不斷探索。

四、完善城市少數民族流動人口管理機制

（一）明確管理主體

管理主體是按照各部門的職責分工，來確定目標計劃、工作任務和預期結果。為避免一些部門的職責范圍交叉重疊，應重點統籌強化各領域的民族工作，促使各部門協同配合、整體推進工作。城市少數民族流動人口具有特殊性，對這一群體的管理必須兼顧民族和宗教因素，這就需要充分發揮民族工作部門和其他政府部門的職能作用。這種管理模式又往往是跨領域、跨部門、跨層級的，更需要協調各部門來解決。當前，城市少數民族流動人口管理在組織協調方面也缺乏強制力，建議組建協調議事機構和采取集中辦公的方式，專門負責協調城市民族事務工作；理順各單位、各部門職責權限，確保管理執行到位，助推政府職能轉變，提高行政效率。

（二）建立健全黨政主導下的共同責任機制

從我國現行的民族工作管理體制看，各級黨委和政府在民族事務管理中發揮著主導作用。隨著少數民族人口進入城市數量不斷增加、社會公共資源日趨緊張，城市管理各部門要肩負起更大的責任和壓力，尤其是民族工作部門應在城市少數民族流動人口管理中承擔首要責任，不斷整合和完善相關職能，發揮民族事務委員會在城市民族工作管理體系中的特殊作用。在國家政策法規層面，制定出臺城市民族事務各領域的實施意見，完善少數民族立法體系；在地方性政策法規層面，配套制定符合當地實際的管理條例，明確解釋相關法律條款，減少一些法規執行的彈性，建立法律監督和法律制裁措施，為應急處置突發事件提供法治保障。黨委和政府應從各族干部群眾普遍關心的熱點、難點問題出發，逐步擴大監督檢查工作的覆蓋面，加大對民族法律法規貫徹落實情況的督查力度。規范城市民族工作流程，創新管理方式方法，建立以民族事務委員會為牽頭單位，各部門協同配合、自查與督查相結合、日常巡視與專項檢查相統一的長效監督機制，形成綜合執法的合力，確保法律法規真正落到實處。

（三）引導社會力量參與管理

讓社會力量參與到少數民族流動人口管理工作中去，多元合作能夠釋放政府以外機構的能量和潛力，產生多個層面的效益。在城市民族工作中，社會機構能發揮獨特的作用，可以協助解決公共問題。政府應引導社會組織的力量參與到城市民族工作中來，如企業、高校、科研機構、社會團體等社會組織，建立政府主導下少數民族流動人口管理服務的新格局。在遵守國家法律法規、民族宗教政策的前提下，引導這些社會組織提供公益性、專業性服務，更好地服務于民生。政府要善于運用市場方式，為少數民族流動人口提供優質高效的公共服務，通過多元社會力量參與管理，合力化解矛盾糾紛[5]，改變過去城市民族工作由政府部門“單兵作戰”的局面，運用好社會、經濟、文化等措施，多維度、多層次開展城市少數民族流動人口管理工作，重視發揮合法社會團體在參與管理中的積極作用，綜合運用各種社會力量將矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。

（四）推行“互聯網+”對接管理工作

網絡化服務管理成為城市社區主要管理方法之一，也同樣適用于城市民族工作。網絡化服務管理能夠全面地掌握民生需求，提供對應的社會公共服務。網絡化服務管理通過對服務范圍劃分、明確服務職責等措施，精簡城市民族工作的管理層級，有效進行信息化溝通與交流。在大數據背景下，促進互聯網與城市民族工作深度融合，利用互聯網思維和技術，提高少數民族流動人口管理的信息化水平。引入“互聯網+城市少數民族流動人口管理服務”新理念，把社區管理與互聯網智能管理緊密聯結起來，構建線上與線下互動對接的城市少數民族流動人口網絡化管理機制。拓展互聯網管理服務的功能，實現更大范圍、更深層次的數據互通和資源共享，建立政府監管、社區運作、少數民族群眾和志愿者廣泛參與相結合的多元主體共同治理的網絡化服務管理體系。同時，也要依法加強網絡輿情治理，提升網絡正面輿論引導能力，維護民族團結、社會穩定和國家統一。

[參考文獻]

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[2]中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會在北京舉行[N].人民日報，2014-09-

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[3]李吉和，馬冬梅，常嵐，哈尼克孜，盧時秀. 流動、調適與融入：城市少數民族流動人口調查[M].武漢：華中科技大學出版社，2016：112—114.

[4]劉立祥.城市少數民族流動人口社會融入模式探究[J].貴州民族研究，2016（2）.

[5]劉建明.當前社會矛盾的新特點[N].學習時報，2016-05-19（05）.

責任編輯：潘宏紋