民主黨派依法參政制度基礎探析

王遠啟 沈立銘

摘 要：民主黨派依法參政，建立在中國特色社會主義政治制度和法律體系的基礎上，體現了全面依法治國對民主黨派責任、作用與任務的根本要求。從可能性看，民主黨派在中國共產黨領導下依法參政，是其政治聯盟性質、社會發展、制度文化價值選擇等共同推動的結果。從必然性看，實施全面依法治國戰略，必然將民主黨派參政納入社會主義民主法治軌道，這將為民主黨派依法參政開辟新的空間，提供根本保障。從實然性看，民主黨派作為參政黨在中國特色政治制度和法律體系中不斷發展進步，這使得民主黨派成為全面依法治國不可或缺的重要力量。

關鍵詞：民主黨派；依法參政；制度基礎；依法治國

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2017.02.010

[中圖分類號]D665 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2017）02-0047-05

中共十八屆四中全會明確提出把建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家作為全面推進依法治國的總目標。為了實現這一戰略目標，必須牢牢堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，統籌兼顧、協同推進執政黨依法執政與參政黨依法參政。民主黨派依法參政，建立在中國特色社會主義政治制度和法律體系的基礎上，是依法治國對民主黨派履職盡責的新要求，體現民主黨派的時代擔當。

一、民主黨派依法參政具有深厚的制度文化

淵源

民主黨派依法參政絕非憑空而生，而是由來已久。認識民主黨派發展脈絡中的歷史積淀因素，解剖民主黨派自身承襲的制度文化基因，有助于更好地理解在中國特色社會主義憲法和政治制度架構下民主黨派依法參政的時代內涵。

（一）《共同綱領》肇始了民主黨派依法參政

近現代以來，中國社會的復雜演變過程決定了當代中國國家與社會治理的巨大難度，也決定了我們必須堅持走自己的發展道路，尋求中國特色的國家治理模式。中國的民主黨派大多發端于新民主主義革命時期，具有反帝、愛國、抗日和民主的光榮傳統，在激烈的斗爭和考驗中，它們最終走上自覺接受中國共產黨領導、與中國共產黨親密合作的正確道路。如果說抗日根據地的“三三制”政權還是中共與黨外人士在政權中合作共事的雛形，那么新中國成立之后以《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱“《共同綱領》”）為標志，這種合作共事就開始進入了共產黨依法執政與黨外人士依法參政的新的發展軌道。1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》規定：“由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協商會議，就是人民民主統一戰線的組織形式。”《共同綱領》起臨時憲法作用，它對人民政權構成、相關制度、政策、權利與義務等作了初步規定，受到包括各民主黨派和無黨派人士在內的全體人民的一致認可和遵守，各民主黨派、無黨派人士以《共同綱領》為依據參加新中國政權。當時，黨外人士在國家政權中占有較大比例，如在6位國家副主席中有3人是黨外人士，在4位政務院副總理中有2人是黨外人士，在中央人民政府委員會56名委員中有26人是黨外人士，在15位政務委員中有9人是黨外人士。在政務院所轄34個委、部、會、院、署、行中，黨外人士擔任正職的有14位，擔任副職的有42位[1]。中國人民政治協商會議在全國人民代表大會召開前代行全國人民代表大會的職權。各民主黨派、無黨派人士與中國共產黨一道共同締造了多黨合作和政治協商制度，新中國成立后《共同綱領》在政權中的全面實施翻開了民主黨派依法參政的歷史性一頁。

（二）“八字方針”奠定了民主黨派依法參政的思想基礎

在1956年社會主義改造基本完成以后，民主黨派逐步完成了由新民主主義性質的政治聯盟向社會主義政黨的歷史性轉型。民主黨派的社會基礎、政黨性質都發生了深刻變化。對于民主黨派存在的必要性，毛澤東在《論十大關系》中明確地指出，“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存、互相監督”， “在我們國內，在抗日反蔣斗爭中形成的以民族資產階級及其知識分子為主的許多民主黨派，現在還繼續存在。在這一點上，我們和蘇聯不同。我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發表意見的機會”[2]。隨后中共八大正式將“長期共存，互相監督”作為八字方針寫入政治報告，為中國共產黨與民主黨派在政權中的長期合作提供了科學指導，為民主黨派作為參政黨依法參政奠定了思想基礎。

（三）協商合作理念賦予民主黨派依法參政的中國文化內涵

歷史表明，中國多黨合作制度的產生并非偶然，中國的多黨合作制度深深根植于中國特有的社會文化土壤，帶有中國傳統“和合”文化的鮮明烙印。多黨合作制度奉行協商、民主、合作的政治文化理念，本著和而不同、求同存異、肝膽相照、合作共贏的原則，中共、民主黨派和無黨派人士通過協商解決事關國家與社會發展以及涉及人民群眾生活的重大問題，謀求建立和諧的政黨關系。由此形成了共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政的政黨格局，表現出一主多元、分工協作、統籌兼顧、和諧穩定的特點。多黨合作制度產生、成長和發展過程表明，它有利于促進社會生產力的持續發展和社會全面進步，有利于保持和發揮社會主義制度的特點和優勢，有利于實現和發展人民民主、增強黨和國家的活力，有利于保持國家政局的穩定和社會安定團結，有利于實現和維護最廣大人民的根本利益。因而，多黨合作制度是從中國國情出發的最佳政黨制度模式。

（四）中國特色政黨制度確立了民主黨派依法參政的制度框架

1989年底頒布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》明確指出，“我國實行的共產黨領導、多黨合作的政黨體制是我國政治制度的特點和優點”，它“是符合中國國情的社會主義政黨制度”[3]。中國的多黨合作制度有別于西方國家的競爭性政黨制度，根本不同于西方國家那種政黨之間的席位分配。在多黨合作制度中，各民主黨派是參政黨，在國家政權中享有一席之地，與執政黨分工協作，長期合作，認同執政黨的政策主張，圍繞國計民生重大事務開展政黨協商，同時保持政黨組織的相對獨立性。因而，“參政黨”不是參與執政的黨，更不是反對黨和在野黨。西方國家的兩黨制、多黨制在中國行不通，中國不可能照搬資本主義國家的多黨聯合執政、輪流執政和政黨競爭關系模式。中國共產黨和各民主黨派在國家、社會治理中親密合作，經歷了革命、建設和改革開放不同歷史階段，形成和發展了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，這一制度為民主黨派以參政黨身份依法參政提供了政治制度保障。

（五）依法治國方略開辟了民主黨派依法參政的廣闊空間

1993年3月八屆全國人大一次會議將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”寫入憲法序言[4]43，進一步強化了多黨合作制度的憲法保障。1997年9月黨的十五大報告提出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。”[5]1999年3月九屆全國人大二次會議通過的《憲法》修正案規定：中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。2014年10月黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”，“全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國”[6]。在新的發展階段和歷史條件下，中國多黨合作制度的合作型政黨關系仍然有其長期存在和發展的堅實的現實基礎，它對社會不斷發展的多樣性具有極強的適應力，能夠在一致性的基礎上廣泛包容多樣性。樹立法治理念，實行依法治國，在政黨層面體現為執政黨依法執政、參政黨依法參政，這順應了當代中國經濟、社會、政治、文化發展的要求。實踐證明，多黨合作制度能夠適應國家治理體系現代化的需要，貫徹法治精神，促進依法治國，有利于多黨合作和政治協商走上法治軌道，即促進在多黨合作制度下執政黨依法執政、參政黨依法參政。依法治國的全面實施，將把民主黨派依法參政帶入一個嶄新的發展時期，民主黨派依法參政必將與時俱進，大有可為。

二、民主黨派依法參政是發展完善中國特色社會主義政治制度與法律體系的必然要求

在我國多黨合作制度這一基本政治制度架構下，中國共產黨和各民主黨派都以憲法和法律為根本活動準則。與執政黨依法執政相對應，參政黨依法參政是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度題中應有之義。發展和完善中國特色社會主義政治制度與法律體系，必然要求執政黨依法執政、參政黨依法參政。

（一）民主黨派依法參政是其參政黨功能的重要體現

《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》明確提出：中國共產黨是社會主義事業的領導核心，是執政黨；各民主黨派是接受中國共產黨領導的，同中共通力合作、共同致力于社會主義事業的親密友黨，是參政黨。中國多黨合作制度在政黨與政治關系層面，要求各政黨在政治系統中發揮與自身能力相當的實際作用，要求執政黨承擔執政功能，處于國家政治運行的核心領導地位，是依法執政的中堅力量；各民主黨派承擔參政黨功能，民主黨派以參政黨身份依法參政作為一個不可缺少的功能單位，與執政黨依法執政密切配合、相輔相成。具體而言，民主黨派作為中國特色社會主義參政黨，其基本職能是“參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商”[7]。多黨合作制度為參政黨活動提供了制度平臺，參政黨成為當代中國政治系統中不可或缺的要素。因此，中國執政黨與參政黨的合作型關系，依法執政與依法參政的分工協作關系，反映了當代中國政治制度和法律體系對各政黨地位和作用的特定要求。

（二）民主黨派依法參政是其進步性與廣泛性的必然要求

在新時期，民主黨派的進步性，主要表現為它們自覺接受中國共產黨領導，堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，堅持走中國特色社會主義政治發展道路，與中國共產黨一道致力于中國特色社會主義事業；民主黨派的廣泛性，主要表現為其成員來自不同的社會階層和群體，更多地代表和反映所聯系那部分群眾的具體利益和要求，具有多樣化的思想觀念和價值取向。從民主黨派性質、地位和作用的定位中可以看出，民主黨派作為參政黨廣泛參與民主協商、民主決策、民主監督、民主管理等政治過程，在國家政權建設和國家事務管理中發揮著積極作用。民主黨派作為進步性與廣泛性相統一的政治聯盟依法參政，是其自身的進步性與廣泛性在政黨格局乃至國家政權中的必然體現。

（三）民主黨派依法參政體現了憲法法律與政治制度框架對參政黨政治活動的總體要求

現代政黨在國家治理體系中依據憲法法律與政治制度的相關規定組織和開展活動，并形成相對明確的黨際關系、政黨與國家政權關系、政黨與社會關系，其間政黨的一切活動都受到法律的約束與監督。在法律要求方面，中國各政黨都必須遵守憲法法律，在憲法法律的范圍內開展活動。各民主黨派在組織上是獨立的，享有憲法規定范圍內的政治自由、組織獨立和法律地位平等。在制度規定方面，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度對民主黨派參政的方針政策作了原則性規定。中國各民主黨派在國家政權中具有參政黨的地位，不是在野黨，更不是反對黨。民主黨派參政的基本點是：參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針政策、法律法規的制定和執行[3]。由此可見，民主黨派依法參政，是以憲法和法律為準繩按照政治體系的制度性安排進行有序政治參與，即在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度框架下民主黨派作為參政黨依法參加國家政權，依法參與國家事務的管理，依法參與國家方針政策、法律法規的制定和執行。

三、民主黨派依法參政是多黨合作和政治協商制度合法性基礎的實然體現

新中國成立以來，隨著經濟社會、民主政治、憲法法律體系等因素的日益發展完善，為實施依法治國戰略準備了可靠的保障性條件。應當說，民主黨派依法參政需要的各項條件也已初步具備，民主黨派依法參政具有良好的現實基礎，或者說民主黨派依法參政已經進入一種實然狀態。在現有基礎上，民主黨派依法參政正向著更高水平發展，這種發展目前已呈蓄勢待發之勢。

（一）憲法特別闡明中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展的必然性，為民主黨派依法參政確立了法理基礎

我國憲法明確指出“中國共產黨領導的多黨合作制度和政治協商制度將長期存在和發展”，這為依法治國條件下多黨合作制度的不斷發展和完善提供了憲法依據。依法治國要求保障憲法法律在國家社會政治生活中具有至高無上的地位和權威，要求一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會組織、各民間團體、所有企業事業單位、全體公民將憲法法律作為一切活動的最高準則，要求決策機關依法決策，立法機關依法立法，行政機關依法行政，司法機關依法獨立行使審判權、檢察權、偵查權，各種組織依法開展活動，公民尊法守法，依法辦事，公共權力受到法律嚴格規范和制約，公民權利受到法律充分尊重和保護。正如我國現行憲法所規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”[4]60

（二）中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度明確了民主黨派作為參政黨的地位和作用，為民主黨派依法參政奠定了良好的制度基礎

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，為民主黨派依法參政提供了基本政治制度平臺，也為民主黨派依法參政提供了可靠的制度支撐。民主黨派是接受中國共產黨領導、同中國共產黨通力合作的親密友黨，是進步性與廣泛性相統一、致力于中國特色社會主義事業的參政黨[8]674。2013年2月，習近平在與黨外人士共迎新春時進一步指出，“各民主黨派是同中國共產黨通力合作的中國特色社會主義參政黨”[9]。隨著我國民主政治建設的加快、國家治理體系建設的深化、依法治國方略的全面實施，多黨合作制度與協商民主制度體系的無縫對接日益迫切，民主黨派的積極性將得到充分調動，參政黨在依法治國中的重要作用將日益凸顯。

（三）民主黨派依法參政工作機制日益健全完善，通過它們將政治制度與法律體系對民主黨派參政的原則性要求落到實處

民主黨派依法參政按照多黨合作和政治協商的運行機制有序進行，依據人大、政府、政協、黨際協商等相關程序開展工作。比如，民主黨派依法參政應堅持政治協商的重要原則，即政治協商必須納入決策程序，有關重大問題的協商應當在決策前和決策執行中進行。在運行機制方面，現有政治制度和法律體系為民主黨派依法參政提供了基本實現途徑：一是在各級人民代表大會中依法參政，通過擔任人大代表、人大常委會委員和人大專門委員會委員，或擔任人大副秘書長等，在人大中發揮作用；二是在各級政府部門中依法參政，通過擔任國務院有關部委及地方各級政府的領導職務，或擔任政府參事等，參與政府工作；三是在各級司法機關中依法參政，通過擔任各級法院、檢察院的領導職務，在國家司法機關中發揮作用；四是在各級政協組織中依法參政，通過擔任人民政協的領導職務，或者是擔任政協委員等，在人民政協大會和專門會議上提出提案或發言，發揮參政議政作用；五是以政黨協商形式參加專題協商、人事協商、調研協商、重大事項協商等，或直接向中共中央提出建議；六是按有關規定參加中共中央和國家領導人出席的重要外事、內事活動；七是按有關規定參與重要組織活動，就全局性、戰略性、前瞻性的問題開展考察調研、建言獻策。

（四）民主黨派作為參政黨的合法性存在，表明它們是依法治國的重要參與者，能夠為依法治國提供廣泛的力量支持

我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，這一國體性質決定了“人民是依法治國的主體和力量源泉”[6]。我國現階段“人民”概念的內涵，主要包括工人階級、農民階級、廣大知識分子，以及在社會變革中出現的新的社會階層等。我國憲法明確指出：“在長期的革命和建設過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線，這個統一戰線將繼續鞏固和發展。”[4]59我國民主黨派是各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯盟[8]674。目前各民主黨派在全國從中央到地方擁有較為完備的組織體系，具有一定的社會動員能力，其各級組織機構有4 000多個，其成員總數已超過80萬人[10]。另據初步統計，民主黨派和無黨派人士被選為全國各級人大代表的約18萬人，擔任各級政協委員的35萬人[11]，擔任各級政府和司法部門縣處級以上職務的3.5萬人[12]。民主黨派成員大多數是各行各業的精英骨干，具有較高的政治文化素質和良好的法律道德素養，在所聯系的階層和群體中具有不可忽視的影響力，通過民主黨派可以更好地團結這部分群眾，充分調動他們的積極性。民主黨派及其所聯系的那部分群眾理所當然是人民的重要組成部分，是依法治國的重要參與者和支持者。

綜上所述，民主黨派依法參政的可能性體現為民主黨派在中國共產黨領導下依法參政，是其政治聯盟性質、社會歷史發展、制度文化價值選擇等因素共同推動的結果。民主黨派依法參政的必然性體現為全面實施依法治國戰略，使得民主黨派參政議政必然步入社會主義民主法治的軌道，它將為民主黨派依法參政開辟新的空間，提供根本保障；民主黨派依法參政的實然性體現為民主黨派作為參政黨在中國特色政治制度和法律體系中不斷發展進步，這使得民主黨派成為依法治國必不可少的重要參與者和實踐者。

[參考文獻]

[1]李金河.多黨合作的歷史與現實[M].北京：中央編譯出版社，2007：133—134.

[2]毛澤東.毛澤東文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：28.

[3]中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見[N].人民日報，1990-02

-08（21）.

[4]中華人民共和國憲法（單行本）.北京：人民出版社，2004.

[5]本書編寫組.學習中共十五大文件問答[M].北京：中共中央黨校出版社，1997：27.

[6]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定（2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過）[N].人民日報，2014-10-29（01）.

[7]中國共產黨統一戰線工作條例（試行）[N].人民日報，2015-09-23（05）.

[8]中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編：中[M].北京：中央文獻出版社，2006.

[9]習近平同黨外人士共迎新春[N].人民日報，2013-

02-08（01）.

[10]我國民主黨派成員總數達84萬人[J].四川統一戰線.2011（8）.

[11]中國各級人大代表、政協委員中非中共人士超53萬[EB/OL]（2009-05-22）[2017-01-20].http：www.people.

com.cn/GB/32306/143124/147550/9349401.html.

[12]韓金偉，黃昌盛.選苗子 搭梯子 給位子——近年來我國黨外代表人士隊伍建設綜述[N].團結報，2014-08-30（01）.

責任編輯：楊緒強