美國的水權體系：原則、調適及中國借鑒

嚴予若 萬曉莉 伍駿騫 袁平 鄭建斌

摘要水權是現代水治理體系中的關鍵環節；合理的水權制度有助于水資源的優化配置。我國舊有的水資源管理模式中水權不明晰、水權制度尚未建立健全，因而無法適應市場經濟發展和水資源高效可持續利用的需要。美國的水權制度與其發達的市場經濟相適應，其經驗可資借鑒。美國的水資源治理實踐表明，建立在市場經濟基礎之上、以法律和制度為保障的水權制度，對于水資源的高效配置和可持續利用具有積極的促進作用。對水資源財產權的明晰界定是美國水權制度的基石；水權的取得及其權責范圍均有明確的法律規定并受法律保護。在保護私有水權的同時，美國水權制度兼顧聯邦和地方利益，同時避免外部性產生。各州對水權的確權和管理因各自人文和自然狀況的差異而異，但對水資源“合理有益的使用”是各州共有的理念。美國的水治理理念正從偏重水資源的經濟價值轉向日漸重視水的環境及人文價值。社會公平、效率的增進、交易成本的降低是美國水權制度演進的內在動力。經歷了漫長的歷史演化，美國的水權管理體系已日臻成熟，但依舊存在不同層面的水權沖突，因此仍然在實踐中不斷修正調適。我國應學習借鑒美國水治理的有益經驗，并積極探索美國經驗的中國轉化。本文對美國現行水權體系中水權的取得、水權的范圍以及水權的變更與中止進行了系統總結，并在此基礎上對中國的水權制度建設提出構想，包括：以立法確立和保障水權、建立市場導向的水價形成機制、運用水價杠桿實施有效的水資源需求管理、培育水權交易市場、構建區域性水權管理規范等。

關鍵詞水權制度；美國；水岸水權；優先占用水權；混合水權

中圖分類號F205文獻標識碼A文章編號1002-2104（2017）06-0101-09DOI：10.12062/cpre.20170437

當今中國水資源短缺情勢嚴峻，人均水資源占有僅為世界人均水平的1/4，位列世界第121位，是聯合國認定的“水資源緊缺”的國家。世界銀行2009年的研究報告顯示，中國的水資源生產力為3.60美元/ m3，低于中等收入國家的平均水平（4.80美元/m3）和高收入國家的平均水平（35.80美元/ m3），而此差距在很大程度上源于各國產業結構的不同和水資源利用效率的高低[1-2]。我國低效的水資源利用令原本就短缺的供給雪上加霜，用水糾紛引發的沖突頻現；不斷擴大的水供給缺口導致對水資源過度開發乃至掠奪性開發，對環境造成巨大損害。若不改革此種水資源開發利用方式，必將導致不可逆轉的生態災難。水資源危機嚴重威脅到國家的發展與安全，迫切需要通過頂層設計加以應對，因此建立健全中國特色的現代水資源治理體系勢在必行。

現代水資源治理體系內在要求以市場機制調節水資源供需，涉及到水權制度、法律框架、行政體制、公眾參與等，其中，建立權責分明的水權制度是重中之重。財產權的重構可以降低交易成本、提高效率，進而推動制度創新[3]，故合理的水權制度能優化水資源配置、促進水資源的高效可持續利用。而中國長期以來的水資源管理模式中，政府是決策主體，主要以行政手段配置水資源。由于行政干預抑制了市場機制的作用，所以水資源整體配置效率低下。隨著中國經濟和社會轉型，舊有管理模式因水資源權屬不清而造成跨域治理諸多困境，并引發水資源使用的外部性問題，因而無法適應市場經濟發展的需要。黨的十八屆三中全會明確提出“市場要在資源配置中起決定性作用”的改革目標，而這一目標的實現有賴于水資源產權制度的建立。美國是市場經濟高度發達的國家，有著與市場相適應的健全的水權制度及相應的法律體系，美國水權制度建設的經驗可以為我國水資源治理改革提供有價值的參考。

美國的水權制度安排有兩大目標：保障民眾維生水源的可得性；以法律確保水資源利用效率最大化[4]。公共水權（Public Rights）、“水岸水權制”（Riparian Rights System）、“先占水權制”（Prior Appropriation Water Rights System）與“混合水權制”（Hybrid System）構成了美國現行水權體系。公共水權主要指基于公共信托原則對公用事業、軍事、環境與生態保護、觀光游憩等用水所分配的水權，其范圍和效力自1973年以來呈不斷擴大的趨勢。公共水權不可交易，而其它三類水權都是私有水權，屬可交易水權。作為聯邦制國家，美國各州享有高度自治權，因此，在水的管轄權方面，除“聯邦保留水權（Federal Reserved Water Rights）”與“印地安水權（Indian Water Rights）”是由聯邦政府統一授權并管理之外，其他類型的水資源權責均由各州自行確立管理，但各州的規定必須受公共信托原則（Public Trust Doctrine）的制約。各州在具體的法律規范和操作實務方面存在諸多差異，囿于篇幅，無法一一鋪陳每個州的水權管理細則，本文僅就美國水權體系中私有水權的取得及其相應的權利范圍、水權的變更與中止擇其要義加以介紹。

1水權的取得

1.1水岸水權制（Riparian Right System）

水岸水權的原則源于羅馬法（the Roman Law）[5]，與土地財產權的確立密切相關。在水岸水權體系中，土地所有人基于其擁有的土地權利，享有合理使用（Reasonable Use）該土地所毗鄰水源的權利，這是早期水岸水權確立的依據。非毗鄰水域的土地，即使其所有者同時擁有其他毗鄰水域的土地，這一非毗鄰水域土地也仍然無法取得水權。早期的水岸水權不需要政府專門審批，但僅限于對自然流經特定土地的水資源的使用，不包括儲水權或分水嶺以外的土地的用水權[5]。

水岸水權的分配原則是土地必須與河川相毗鄰，土地所有人方能取得水權。對水岸水權的分配經歷了從絕對所有權制（Absolute Ownership）到合理所有權制（Reasonable Ownership），再到關聯原則（Correlative Doctrine）三個階段。其中僅有關聯原則允許在水量有富余的情況下，分配給非毗鄰河岸的土地，但此規定僅作為一項例外而存在[6]。

早期美國法律對水權的規定采取絕對所有權制度，即：水資源的權屬依附于土地。任何毗鄰水域的土地所有人均無條件擁有對該水域水資源的絕對權利。然而，一旦水量減少或用水需求增加，那么共同毗鄰該水域的不同土地所有者之間就會出現競爭性取水，比如河流上游對下游的擠壓、買下沿岸土地后對流域水資源實施壟斷等，從而引發外部性問題并損及絕對所有權的實現。

鑒于絕對所有權制在水資源短缺時無法確保土地所有人的平等水權，合理所有權制逐步取代了絕對所有權，旨在讓所有與水源毗鄰的土地擁有同等用水權，確保上下游平等用水。在不違背合理使用原則的前提下，通過限制上游水權人的取水量來保全下游水權人的取水權益[7]；但其對于水權的取得依舊要求必須毗鄰河川。

隨著社會變遷，合理所有權制的弊端逐漸顯現。1903年加州法院認為：除了“合理使用”這一考量之外，水權的分配尚須考慮水資源的實際供需狀況，包括：當水供給不足時，所有毗鄰水岸的土地所有人皆應同時減少用水以共度難關；當供給充足時，應將多余水量提供給未毗鄰水岸的土地使用，以此提高水資源利用效率[6]。關聯原則的引入則促成了此愿景的達成。水權與地權的分離令水權交易成為可能，對水資源和土地利用效率的提高產生了積極影響，因此關聯原則的踐行是水資源分配觀念上的突破。

美國經濟的高速發展和人口膨脹使得用水量激增，水岸水權制度在水資源日漸短缺的情勢下，已然無法確保水資源的公平有效分配，于是，實施水岸水權制度的州開始將用水許可制度引入原有水岸水權體系。用水許可制度規定任何合法用水均須先行取得主管機關的審批許可，主管機關審核的要點包括水源類型、取水地點、取水量以及對公眾的影響等；必須確保水域流量不低于安全限度；水生動植物、水岸帶動植物的生息繁衍及其它公眾利益不受侵擾[8]。申請人獲得取水許可之后，必須提交用水記錄報請主管機關查驗。許可證期限各州不一，約一半實行水岸水權制的州核發永久許可證，其他州的許可期限則在10—15年之間不等。對于用水申請流程和要件，各州不盡相同。

用水許可制在保障穩定水量供應的同時，通過主管機關對用水許可的管控，有效約束了水岸水權人的不當行為，避免了水資源的壟斷或浪費。因此，幾乎所有采納水岸水權體系的州都以立法規定了一定形式的用水許可程序，朝著“受管控的水岸水權”（Regulated Riparian System）[9]方向發展。

美國采用水岸水權體系的州主要集中在密西西比河以東的水量豐沛區域。經過長時間的發展演變，目前絕大多數采用水岸水權體系的州均以立法規定水資源的合法使用必須由法律授權。

1.2先占水權制（Prior Appropriation Water Rights System）

美國西部氣候干燥缺水，大量土地都不毗鄰河川，在水岸水權框架下無法有效滿足生產生活對水的需求，因此在水資源分配上承襲了十九世紀美國西部地區淘金熱潮中在礦產分配上“誰發現誰擁有”的慣例，采用先到先得的原則（Prior Appropriation Right Doctrine）對水權進行分配[10]。誰先占用水資源，誰就優先取得了這部分水資源的支配權與使用權。迄今實施先占水權制度的包括科羅拉多州、亞利桑那州和猶他州等九個州，集中在密西西比河以西的地區。

先占水權制度下，水為公共資源，所有權不屬于任何人，而是歸屬全社會。任何人欲取用水資源，必須申請。申請用水的土地無須毗鄰水源或在水源流域范圍內。先申請的人獲得優先用水權，即“先到先得”或“時間優先則權利優先”（First in Time，First in Right）；占用權授予的日期決定了使用權的優先級。最早授權的使用者擁有最高級別的優先權，最晚授權的使用者的權利級別最低。當水資源短缺時，擁有最高優先級的水權人被允許取用其所需的全部水量，而最低級別的水權人則必須削減甚至中斷用水。“時先權先”原則對用水的時間、地點、用途、用水方式、設備、數量等要件均有詳盡規定，藉此限制以牟取不正當利益為目的的惡意搶占水權[11-12]。

采取先占水權制度的各州均制定了相關法律以規范水權的申請。必須向水資源管控委員會（Water Resources Control Board）或自然資源部（the Department of Natural Resources）提出申請。申請審批主要以規范水量分配及保障既有水權為核心考量。申請時間是決定水權優先級別的首要因素；對于同時獲得取水許可的用戶，則依其動工修建引水工程的先后確立水權優先級[13]。

具備以下三個要件，并履行相關法律程序便可向主管機關申請取水許可證：用水目的是為了增加效用；水從自然資源態轉換為其他形態；對水的有益利用控制在合理時間內[14]。申請者須聘請有資質的水權檢查員（CWRE）進行現場勘查并將勘查報告報送水資源管理機關。若勘查結果顯示授權的水量大于實際需水量，則水資源局會重新核發水量以避免水資源浪費。核發水量并不保證水權人可以無條件全額取水，而要視實時的水供給量和水權人的優先級而定。申請人獲得許可之后，必須在一定時間內（通常為一年）動工興建引水設施，完成試水記錄，并出具證據證明用水目的是有益使用之后，方能實際取得水權。連續五年未使用的水權將被撤銷，以避免水資源閑置。對水資源的有益利用（Beneficial Use）被視為取得先占水權的最重要因素；所有采用先占水權制度的州均將家庭用水、市政用水、工農業用水及游憩用水視為對水資源的有益利用，大部分州對“有益利用”的界定有法律為據[15]。

1.3混合水權制（Hybrid Water Rights System）

十九世紀末期，隨著美國西部的農業迅速發展，引水灌溉流域周邊農田成為農民的普遍需求，但原本采用的先占水權制度無法有效滿足社會需要，因而先占水權的合理性受到了挑戰，于是加利福尼亞州發起公投以決定先占水權和水岸水權的去留。公投結果判定，在對水資源“合理而有效使用”的前提下，此兩種水權并行不悖，混合水權制由此誕生[16]。加州是最早實施且混合水權制度發展最成熟的州，自加入聯邦伊始便實施混合水權制度，是混合水權制的代表。加州在推廣先占水權制的同時，承認先占水權施行前業已取得的水岸水權或其他既有水權（Vested Rights）的有效性；而其他州則是先沿用水岸水權制，后來再引入先占水權制[17]。目前美國有十個西部州采取混合水權制，包括加州、德克薩斯州和俄勒岡州等；各州的具體規范有所不同，但核心理念均遵循加州原則（California Doctrine）?，F以加州為例介紹混合水權的取得程序。

成立于1967年的水資源管控委員會（State Water Resources Control Board）是加州的水權主管機關，負責水資源的管理、分配、變更等事務。申請人必須就所申請的水源種類、使用區域、用途、用水量等進行詳細說明。委員會對于水權申請的審批要點包括：是否侵害他者利益；蓄積水量與申請用水量的比例；是否符合環保及水資源可持續發展的要求；引水工程計劃書；用水目標是否是對水資源的有益使用。完成初步審查之后進行公示并征求各利益相關方的意見，申請人須對質疑給予回應。之后若有異議，則通過協商或聽證會的方式解決。若符合各項審批要點，則發放用水許可。水權經主管機關許可后，若有任何關于用水目的、用水區域的變更、分配水量的變動，必須經過水資源控制委員會批準同意。同時，上述變更不得產生新的權利或侵害其他既有水權人的權益[18-19]。

2水權的權利范圍

政府基于公共信托原則以立法保障公眾的用水權益，包括：公眾有就地用水的權利（不允許轉移水）；政府有權干預和管控水的使用方式以惠及公眾。游泳、釣魚、劃船、商業航行、防洪、市政供水、環境保護等都被納入公共水權范圍。公共水權常常與私有水權沖突[20]，沖突發生后，當事各方可以尋求法律裁決；或者私下談判協商解決。隨著環保意識的增強，公共水權的范圍不斷擴大，因此聯邦和各州都在不斷修訂法律以避免水權法條的相互抵觸[17]。

2.1水岸水權

水岸水權人擁有的權利包括：合理利用（Reasonable Use）水權；水質純凈權（the Right of Purity）；垂釣權；河川通行權；堤防保護權[7]。

合理用水分為自然或家庭用水（Natural or Domestic Use）與人工用水（Artificial Use）兩種。自然用水主要是滿足水岸水權人的家庭生活起居用水；庭園用水或少量家畜飲水也包括在內。自然用水即使侵害到其他水權人的權益，也無礙該水權人用水。而人工用水則包括農業用水及工業用水，必須嚴格遵守合理使用的限制。由于工業用水可能損害下游水權人的水質純凈權，因此，監管部門對其取水地點、方式等均嚴加審核[8]。

水岸水權人的權益彼此平等，不存在優先級的問題。當水資源短缺時，水岸水權人的取水量會以均攤的方式縮減。在不影響下游水權人合理使用水資源的情況下，享有儲水權。污染水體及侵害其他水岸水權人權益的行為被嚴格禁止。水岸水權人取用地表水時，須受公共權利（Public Rights）約束。

2.2先占水權

與水岸水權制類似，先占水權人擁有：合理用水權；水質純凈權；垂釣權；河道通行權；堤防保護權。在不損害其他水權人權益的情況下，大部分州允許單獨轉讓用水量。法律嚴格禁止先占水權人對水資源的浪費。

在水資源短缺的情況下，取得高優先級的先占水權人可以獲得正常用水量，如有多余水量，則順次分配給后續申請者，直至無水可分，因此排序靠后的水權人無可避免會面臨斷水缺水風險[21]。

2.3混合水權

水岸水權與先占水權的權益范圍天然存在重疊和沖突，比如水岸水權人毋須申請即可任意取水的權利將導致同一流域的先占水權人事先無從知悉自身的權益會否受到侵占；水岸水權人可隨意取用或停用水源則與先占水權所必備的“有益使用”的要件相悖等等。以加州為例，水岸水權優先于先占水權。在旱季，水岸水權人有權“合理使用”取用所有的水量，而共享同一水源的先占水權人則可能因此完全失去自身的份額[20]。因此，實施混合水權制的州都增設了附加條款以規避兩種水權間的沖突，并對水岸水權的權利范圍不同程度地加以限制。

3水權的變更與中止

美國的水資源管理以州為單位，各州自行立法執法，沒有關于水權變更的全國性法規。

3.1水岸水權

水岸水權是一種財產權，屬于水岸土地所有人。水岸水權的取得乃土地與水域毗鄰之故，因此該水權必須依附于土地，不能脫離土地權屬而單獨轉讓；但轉讓水岸土地所有權時，水岸土地所有人則有權不對水岸水權同步轉讓而繼續保留水權[7]。當原水岸水權澤被的土地被部分轉讓時，若被分割的地塊未直接毗鄰水域，則該地塊便不再享有水岸水權。然而，如果先前分割轉讓出去的土地重新回歸原水岸水權人，就該部分土地是否取得水岸水權，實踐中因循兩種處置原則：所有權來源原則（the Source of Title Rule）：回購土地不再擁有水岸水權。該原則被實施混合水權制的各州所采用，目的是盡量減少水岸水權覆蓋的土地以限制水岸水權的范圍并擴大先占水權制的實施范圍。所有權完整原則（the Unity of Title Rule）：只要與水岸土地相接壤的土地歸屬同一所有人者，便取得水岸水權。大部分實行單一水岸水權制的州采用該原則[22]。

若水岸水權人停止取水達一定時限，則水岸水權自動中止。如果主管機關出于公共利益需要征收水岸水權，則水岸水權宣告中止。采用混合水權制的各州對于已棄用的水岸水權，均以法律程序予以撤銷、不再重新頒發[8，23]。

3.2先占水權

在不損及自然環境及其他水權人權益的前提下，先占水權可以變更，包括永久性的水權轉讓、臨時與短期的水權讓渡（涉及水量的轉移）。政府將水量轉移視為對水的有益使用，因此原有水權不會損失或撤銷。先占水權人對水資源的使用，必須確保河川流量維持在其他先占水權人申請時的狀況；若有造成其他水權人權益受損的任何可能，則先占水權人不得轉讓水量給其他人、不能更改取水地點、用水時間或用水目標。

享有高優先級的水權人發生變更，必須保障低級別水權人的利益。水權變更必須獲得主管機關批準；會否造成其他水權人權益受損是審批的要點。取得水權后，水權人若變更其所申請的引水地點、用水地點、用水目標及用水時間，則須兼顧滿足其他水權人對水供應的合法要求，同時必須獲得主管機關批準[24]。

在符合相關法令的前提下，先占水權制允許水權變更。水權變更的方式包括租賃、置換及出讓等。水權的轉讓并不必然伴隨土地所有權的轉移，但水權的轉讓若伴隨用水地點、用途、引水地點、引水時間及回流地點與時間的變更，則需受法令約束。當土地所有權轉移至他者時，允許水權同時轉讓；如果出讓人特別聲明保留水權，則僅土地所有權發生轉讓，而出讓人則依舊保有水權[7]。此外，美國西部一些州在不改變先占水權權屬的前提下，還采取附屬協議（Subordination Agreements）和節水沖抵（Conservation Offsets）的措施減小低優先級用戶的用水風險。其間實務涉及繁復的法律細則。

大多數州規定，先占水權人停止使用水資源達一定時期，則水權自動終止；若有放棄水權的意愿，則水權終止。放棄水權的舉證責任在主張水權放棄的一方。水權一旦停用，主管機關須撤銷占用水權人的用水許可[7]。

3.3水權交易

水權交易是發生水權變更的最主要原因，也是市場經濟條件下管理水資源稀缺性的重要工具。交易主要集中在水資源相對短缺的西部各州，其中以加州的水權交易模式最具代表性[17，25-26]。

加州政府自1980年代初開始培育水權交易市場，當時的水交易量在123.4×106 m3左右，而到1991年大旱期間，僅由州政府直接購買和州營水銀行的水成交量就已超過1980年代交易量的十倍。至2014年，加州水市場的成交量占全州用水總量的3%，而其中38%—41%的交易都集中在同一縣或區域內。農業地區持有的水權份額大約是工業部門和城市地區的四倍，絕大部分出讓的水權都來自農業部門。即便如今大旱年已經過去，加州的水市場交易仍在擴大，其中一個主要原因是環境用水需求的增加。從1982年到2014年，水資源市場交易總量的18% 被用于生態環境改善；其購水經費來源包括聯邦和州財政和部分水用戶。加州的水權交易程序頗為復雜，目前的改革方向是促進水權交易進一步發展，包括簡化手續；強化引水設施建設；增強水權交易的安全性，避免水權轉移對環境以及第三方水權人權益的損害[27]。水權交易已成為加州管控氣候變化帶來的水資源供給風險的有效手段。

美國的水權交易主體可以是任何擁有水權或需要水權的自然人、盈利或非盈利機構、政府機構。統計數據顯示，西部各州的政府及其衍生機構是最大的購水方，占購水總量的37%；灌區農戶是最大的售水方，占總出售水量的55%以上[28]。水權交易平臺主要由水權咨詢中介機構承擔；中介機構為委托人提供歷史數據、準備證明材料和水權勘察報告、制訂水權管理計劃、對交易標的水權估價、代理法律訴訟等。比如猶他州水權交易平臺（Utah Water Right Exchange，參見http：//waterrightexchange.com/）為客戶提供在線水權交易中介服務，并實際介入交易過程的議價協商。平臺整合了大量的水權租售信息，為供需雙方張貼交易標的的具體內容，包括地點、價格等。中介咨詢機構的存在對水權交易的達成至關重要。

水權的交易價格總體上是基于市場原則、由雙方自主協商定價；價格的決定因素主要包括水的儲運成本、交易標的水權的類型及水權優先級、地理條件、水質狀況、市場供需關系、交易標的水權的用途、交易地的人均GDP及物價水平、各州的稅制等等。以加州中央山谷（Californias Central Valley）的水權交易為例，該地區是世界上農作物最高產的區域，由于干旱，當地農戶在2014年7月的購水價格升至過去的10倍[29]?；趯?987—2005年間超過2000宗水權交易的研究顯示，從農村轉移到城市的水權交易價格是從農村轉移到農村價格的2—4倍[30]。現實交易中的工業用水、農業用水、環境用水之間的價差、枯水期與豐水期之間的價差以及不同標的水權之間的價差甚大，每一英畝-英尺（約1 233.5 m3）的水價從數百、數千美元到數萬美元不等。

水權交易的形式主要有出售、租賃、置換、水銀行等。

出售：在大多數情況下，水權所有人可自由售賣其全部既有水權給一個以上的購買者。水權的轉讓程序及限制，視水權的類型和所在地區的法規而定。不同管理規范下，不同水權的正式轉讓程序和法律文書存在差異。

固定期限租賃（Lease for a Fixed Term）：水權可以租賃，租賃期限為一季、一年或多年以及到期續租。為了降低未來的不確定性，租金可以隨時間而調整。這種方式為水權租賃雙方提供了較大的靈活性。目前美國西部各州有很多用水戶以這種方式租用水權。

置換（Exchanges）：分別擁有水權的雙方，基于對方水權的內容更貼合自身利益的考量（比如水質差異、取水距離等），進行暫時或永久的水權置換，但置換行為須以不損及其他利益攸關水權人的權益為前提，并需得到水政機關的批準。水權置換適用于先占水權，在西部各州很普遍。

旱年選擇權（the DryYear Option）：此種交易方式類似于水的期權交易，通過在豐水年份提前購買來年的用水份額來保障旱季穩定的水供應。通常是城市用水戶向灌區農戶購買水量，對水的穩定供給有剛性需求的用戶是最主要的購買者。

加州水銀行（California Drought Water Bank）：美國的水銀行是針對水量轉移的一種交易方式，不涉及水資源所有權的永久變更。為解決干旱所導致的水資源供求的嚴重失衡，1991年經歷持續干旱的加州設立水銀行，為自愿買賣水量的供需雙方提供中介服務。加州水資源局負責水銀行的管理工作，下設購水委員會，負責水資源買賣價格的談判。水銀行的交易服務流程為：由買方向加州水資源局提出緊急用水需求的證明，并先行付款；水資源局將所收取的部分款項提留為水銀行的儲水成本及管理費用，其余款項用作支付買水費用。之后賣方通過輸水管道將水送至水銀行，水銀行則將收到的水轉送至買方。目前水銀行有三個購水來源：休耕農地所保留的灌溉水、抽取的地下水、水庫的剩余水量[25]。加州水銀行的運營，大幅提升了水資源分配的社會效益，有效減緩了旱季的沖擊。1995年加州政府再次拓展水銀行業務，批準了水權金融衍生品的交易[26]。目前除加州之外，在其他水資源不足的州也開始出現類似水銀行的水權交易平臺。

4美國經驗的中國借鑒

財產權是美國水權的核心理念；對水資源財產權的明確界定是美國水權制度的基石。各州對水權的確權和管理因自然和人文環境的差異而不同，但對水資源“合理（Reasonable）有益（Beneficial）的使用”是各州共有的理念。先占水權制將水資源財產權從土地所有權中剝離，為水權的可交易化提供了現實可能。各州均設有專門的水利水事法庭處理水權紛爭。各級政府機關配備專門的水務巡查專員，專責非法使用及浪費水資源的監督、回應投訴、協調用水等事務。美國水權制度在保護私有水權的同時，兼顧地方整體利益，并避免外部性產生。公共水權份額的持續擴大，顯示了美國的水資源管理理念從偏重水資源的經濟價值轉向日漸重視水的環境及人文價值。促進社會公平、提高效率、降低交易成本是美國水權制度演進的內在動力。

美國的水資源治理實踐表明，建立在市場經濟基礎之上、以法律和制度為保障的水權制度，對于水資源的高效配置和可持續利用具有積極的促進作用。美國的水權制度對水資源產權的取得及其權責范圍均有相應的明確規定和法律保護，水權的取得經由行政途徑和市場途徑實現，其中行政途徑主要包括政府對水權的分配、取水許可證的核發等；市場途徑主要是以水價為核心的水權交易。美國的水權交易制度令水成為流動性資產，并使得所有潛在用戶取得所需的水資源成為可能；這一方面提高了水資源的配置效率，另一方面水權人也有機會分享水資源增殖的收益。

經歷了漫長的歷史演進，美國的水權管理體系已日臻成熟，但依舊存在不同層面的水權沖突，包括：公共水權與私有水權間的沖突、不同屬性私有水權間的沖突、州際沖突、聯邦與州之間的沖突等；而單靠市場無法徹底消弭各方沖突，因此仍然在實踐中不斷修正調適。水權市場并非完全競爭市場，因而水權制度本身的良窳在很大程度上決定水資源交易成本的高低。我國應學習借鑒美國水權管理的有益經驗，并積極探索美國經驗的中國轉化。

4.1以立法界定水資源權屬及確權方式，保障水權人合法權益

中國在未來可預見的較長時期內將持續面臨人口增長、工業化和生態環境惡化造成的水資源供給壓力，盡管中央政府制定并實施了一系列法律法規（如：水法、最嚴格水資源管理制度、取水許可制度實施辦法等）和行動計劃（如：水權制度建設框架、水權改革試點、水污染防治行動規劃、南水北調工程等）以規范水資源使用行為并調適水資源區域間的分布不均，但法律本身的不完善以及跨域治理所涉及的錯綜復雜的行政關系與利益關系，致使這些政策的效果大打折扣。中央和地方間、不同地區間、不同用水者之間在水資源使用上產生沖突的根源在于我國水治理體系中的水資源權屬模糊、水權主體資格認定規則不明確。

按照科斯（R·H·Coase）的產權理論，如果交易成本大于零，不同方式的產權配置會產生不同的經濟效益；有利于資源高效配置的產權應具有明晰、專有、可轉讓、可操作的特征。合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響，只要初始產權的界定是清晰的，即便此界定在經濟上是低效的，經由產權市場交易仍然可以修正這種低效并達至資源高效配置。因此，清晰的水權界定不但是水權交易的基礎，而且能夠有效規避外部性的產生，提高水資源的配置效率。

初始水權的分配方式對于水資源的整體配置效率至關重要?？扑拐J為，由政府較為準確地界定初始權利的方式優于通過私人間交易來糾正權利的初始配置。對于初始水權的分配，美國采取了兩種方式：尊重并保留歷史傳統；按需申請。這樣既避免了與歷史傳統生硬割裂帶來的震蕩，又能滿足社會經濟發展的現實需要，此種務實的政策思路值得借鑒。我國的水權制度建設首先應經由立法準確界定水權的邊界及對應的責權利；再以法律確立初始水權的分配原則。確權方式既要體現對人們長久以來在生產生活中用水習慣的尊重，又要彰顯現代法治的精神內核；既要保障基本民生需要，還要滿足市場經濟對效率的要求，并兼顧國家宏觀戰略的需要和生態可持續發展的需要。中國正在經歷工業化和大規模城市化，因此水權制度設計應具有前瞻性，應科學規劃初始水權在公共領域和私人領域之間、城鄉之間、工農業之間的分配比例；分配環節中的社會公平和正義對于社會主義中國尤其意義重大。初始水權的分配必須以全面準確的水文數據為依據，以免由于水文數據失真導致水權超額發放，這要求相關職能部門對水資源普查及水文數據進行嚴格科學的管理。2016年7月修訂頒布的《中華人民共和國水法》第三條規定“水資源屬于國家所有”，因此我國現階段的水權分配和交易僅涉及水資源的使用權和收益權；其它與水權相關的法規制度不得與此法條相抵觸。

4.2建立市場導向的水價形成機制，培育水權交易市場

基于水權的水資源分配意味著水權人合法擁有一定配額的水資源支配權，并可基于買賣雙方自愿協商進行配額的交易。價格是市場機制的核心，經濟權益的讓渡是圍繞著價格展開的。當水資源明碼標價并可交易時，水權人受利益驅動讓渡水資源權益，從而刺激其通過設施改造、技術革新、優化管理等手段節余盡可能多的水量。水權交易的內驅力在于不同用途的水之間存在邊際收益的差值或價格的差異，因此水權交易通過水權在不同用水主體間的轉移，促進了水資源在時間、空間及部門間的配置不斷優化。美國實踐顯示，水權的自由交易能促進農業部門提高水資源利用效率并能增加農民收益。比如2003年，由于加州減少了自科羅拉多河（Colorado River）的取水份額，圣迭戈（San Diego）市的水利主管機關便與加州最大的灌區簽訂了共享水源協議作為應對。每年按協議價格給付農民款項，以付費激勵農民節水；而農民節余的水則被輸送至中心城區，有效紓解了城市的用水困境。市場驅動的水價以及水權的可交易性成為節約用水、提高水資源使用效能的動力機制。

2000年3月在荷蘭海牙召開第二屆世界水論壇部長級會議提出，通過市場機制和水資源價格機制來優化水資源在國民經濟各個部門間的分配結構。在當今可支配水資源嚴重短缺、新的水供給開辟空間有限的情勢下，水權交易作為稀缺性管理的有效手段，成為各國水資源管理的發展趨勢。目前至少有37個以上的缺水國家建立了可交易水權的管理體系[17]。明晰的水權、市場形成的水價和可自由交易的水權市場是水資源市場化治理的三大要素，要充分發揮市場在水資源配置中的決定性作用，就必須將水資源商品化并利用市場機制定價，并以立法確立水權交易的合法性。在水權交易市場的培育中，應重視并發揮中介組織在水資源配置中的積極作用。

將市場機制整合進水資源治理體系是當今的國際趨勢，美國在這方面的實踐走在世界前列。但水資源的特殊重要性和不可替代性以及水權市場的非完全競爭性，決定了水權交易無法等同于一般商品交易，因而水資源配置的優化不能完全訴諸市場機制，必要的政府監管同樣不可或缺。美國經驗也證明了行政手段在優化水資源配置中的必要性和重要性。

4.3運用水價杠桿實施有效的水資源需求管理

面對不斷增長的用水需求，為了增大供給而興修水利工程“開源”成為地方政府普遍采取的應對，而有效管理水的需求所帶來的“節流”效應往往被忽視。如果一味通過興建水庫和導流渠道、抽取深層地下水來緩解水資源短缺，長此以往，不但附加在水資源上的工程費用將愈發昂貴，而且會引發不可逆轉的生態災難，最終導致無水可蓄、無流可導、無井可鑿。因此，在節約用水、提高水資源使用效率的同時，有效管控水的需求對于應對水危機同樣重要。我國面臨著水資源短缺與浪費同時并存的困境，對水的低效利用及浪費的根源是水長期被視同公共品，市場化的水資源價格形成機制尚未完全建立，導致水的價格低于價值。市場驅動的水價能夠有效調節水資源供需關系，我國應借力水價杠桿“以價抑量”實現對水資源需求的有效管理。

4.4建立區域性的水權管理規范

美國的水權體系具有強烈的地域特征，其東部與西部因歷史傳統和水資源稟賦迥異而采用不同的水權制度，而且州與州各不相同。中國的南北方之間、區域間、流域間的水資源稟賦亦差異甚大，北方地多水少，南方地少水多；人均水量絕對短缺與水資源供需的結構性矛盾伴生。鑒于我國水資源分布的地域差異，可借鑒美國經驗，考慮在全國性的水權制度框架下給區域性的水治理預留法律和實務空間。各地可根據當地傳統、水資源供需狀況及經濟發展水平，在不與上位法相抵觸的前提下，制定地方性的水權法規。但無論在豐水區還是貧水區，都應建立實施全國統一的取水許可證制度且信息必須公開。以流域劃分地方性水權的覆蓋范圍是值得探索的方向，比如針對長江流域、黃河流域、珠江流域研擬各流域的地方性水權法規。各流域的水權管理規范應與流域內的自然條件、社會經濟狀況相匹配；管理目標應是增強水權交易的靈活性、降低交易成本和提高水資源整體利用效益。

4.5建立有利于拓寬水利項目投融資渠道的水權

美國的水利工程修建與水資源權屬密切相關，水權人為了取水，需要自行投資修建引水設施。而且，在先占水權體系中，即使同時提出水權申請，先行修建引水設施的一方也會獲得更優先的用水級別，這就為民間投資水利提供了利益導向機制，客觀上促進了水利基礎設施的建設。法律對產權的保護是市場經濟的內在要求和必然，美國民間投資興修水利的動力正是源于水資源產權明晰且水權權益嚴格受法律保護。而在我國，水利屬公用事業，水利工程投資基本來自國家財政。由于缺乏對民間投資水利的利益驅動機制，水利工程的融資渠道不暢，阻礙了水利基礎設施的發展，進而削弱了水資源配置效率和旱澇災害的應對能力。借鑒美國經驗，我國的水權制度中可設置利益導向機制，將水權的取得與水利投資行為相關聯，以此拓展水利工程的社會投融資渠道，促進水利建設。這同時也是公眾參與水治理的有效途徑。

5中國水權制度的建設實踐與展望

進入21世紀，中國政府和專家學者對于如何建立適合我國國情的水權制度進行了諸多理論和實踐的探索。自2006年“十一五”計劃綱要中明確提出“建立國家初始水權分配制度和水權轉讓制度”以來，黨中央和國務院陸續頒發了一系列旨在促進和規范水權制度建設和水權市場化交易的文件，黨的十八屆三中全會還提出“市場要在資源配置中起決定性作用”，尤其是稀缺資源。2014年7月，水利部在內蒙古、甘肅、河南、廣東等7個省區啟動了為期3年的全國性水權試點工作，涉及四種不同類型的水權交易，包括：工業和農業之間、不同流域間、不同用水戶之間、流域內上下游之間。2016年6月，中國水權交易所在北京成立開業；該交易所是經國務院批準、由水利部和北京市政府聯合發起設立的一個國家級水權交易平臺。2016年11月，水利部和國土資源部聯合印發《水流產權確權試點方案》的通知，選擇部分地區開展水域、岸線等水生態空間確權與水資源確權的試點工作，探索水資源使用權物權登記途徑和方式。這些有益探索加快了我國建立健全市場經濟環境下現代水權制度的步伐，但同時凸顯出現階段水權制度建設所面臨的一系列法律困境，其中最突出的是：①現行水法中對“水權”并無提及，因此水權確權的法律依據不完整；②目前所交易的水權并不具備完全意義上的產權特征，水權的所有者（即：國家）與使用者分離，水資源產權主體虛置，因而無法保證水資源產權人（國家）的資產收益。此外，還有技術層面的問題需要解決，包括水量轉移的計量方式、水權交易的具體準則和風險防范體系、如何管控水權交易標的水質等等。諸如此類問題的解決不可能僅憑邏輯和法理的推演實現，而是需要在實踐中反復試錯糾偏。

不同的國家和地區因自然稟賦、歷史文化傳統、經濟社會狀況、政治體制、法律體系等差異而衍生出不同的水權制度。制度具有路徑依賴性，美國當代水權制度并非一日建成，而是一個漸進的過程并且仍然處于演進之中；演進的驅動機制包括法律規范、習慣沿革、不同時代的價值變遷以及水資源交易成本等?？扑沟慕灰壮杀纠碚撜J為，交易成本降低是制度建立或變革的誘因。無論水權的具體形式和內容如何，水權制度終究是為保障用水權利與規范用水秩序服務的，因此，理想的水權制度都應朝向水資源權屬更加明晰、交易成本更低、水權交易的可操作性更強、水資源利用效率更高和生態可持續發展的方向演進，同時兼顧社會公平和正義。

水權制度藉由產權手段管控稀缺及優化水治理，然而單一依靠經濟手段并不能自動達成社會整體福利最優，其間的道德治理亦不可或缺。因此，中國水權制度的建設應納入對水資源管理的倫理反思和重構，并以符合時代精神的資源倫理觀指導水資源治理。具有中國特色的現代水資源治理應充分尊重歷史文化傳統并順應當代中國政治、經濟、社會發展的需要，以水“治”彰顯國“智”。

（編輯：王愛萍）

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Water rights systems in the United States： principles， evolution and their implications for China

YAN Yuruo1WAN Xiaoli2WU Junqian1YUAN Ping1ZHENG Jianbin3

（1.West China Economics Research Centre， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu Sichuan 611130， China； 2.Chinese Finance Research Institute， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu Sichuan 611130， China； 3.School of Earth & Environment， Anhui University of Science & Technology， Huainan Anhui 232001， China）

AbstractWater rights are key to modern water governance. A rational and equitable water rights system can optimize the efficiency of water allocation. Due to an unclear and underdeveloped water rights system， water management in China failed to meet the demands of economic reforms. Water rights in the United States are well coordinated with its market economy， and its can provide valuable experience for China. Water governance in the United States shows that a system based on principle of market economy and guaranteed by rules and laws will optimize allocation and facilitate the sustainable use of water resources. Explicitly defining property rights of water resources is the cornerstone of water rights system in the United States. Acquisition of water rights and their responsibilities are clearly defined and protected by laws. When protecting private water rights， the United States water rights system balances interests between the federal and the local governments so as to avoid externalities. Authorization and management differ among states due to their natural and social conditions， but the principle of ‘reasonable and beneficial use of water resources is shared by all states. The philosophy of water governance is evolving to value water in environmental and social terms rather than strictly economic terms. Promoting social equity， improving efficiency and minimizing transaction costs are driving this evolution of water rights systems in the United States； nevertheless there are conflicts among the different types of water rights and， in practice， water rights undergo frequent adjustments and revisions. China should integrate and localize the most valuable experiences of the United States water rights management into its own water resource governance. Based on a review of water rights systems in the United States， including approaches and procedures for authorizing， limiting， adjusting， and terminating water rights. Finally， this paper proposes measures for China to develop its own water rights system， such as authorizing and securing water rights through legislation， setting up a market-oriented water pricing mechanism， establishing a market for tradable water rights， and developing regional water laws.