對數字證照系統的實踐探索

張衛紅

摘要：數字證照檔案在應用中不斷發展創新，本文結合檔案工作實踐，依托北京市數字證照共享服務應用系統，對數字證照檔案的應用進行探索。

關鍵詞：數字證照證照檔案檔案管理

隨著信息技術的發展，政務服務+互聯網模式的深度融合，行政相對人越來越趨向于通過互聯網及手機終端來訪問政務系統，并向行政審批部門提供電子化信息及檔案材料；這種信息化雙向流通，使得原有的紙質證照和檔案管理越來越趨向無紙化和數字證照應用管理，數字證照檔案及管理系統應運而生。數字證照檔案是指采用數字文件形式存儲，并與紙質證照相對應的行政許可證件。它主要包括各類許可證、執照或者其他許可證書；資格證、資質證或者其他合格證書；行政機關的批準文件或者證明文件；法律法規規定的其他許可證件等。筆者所在單位開發建設的北京市網上審批證照共享服務系統（以下簡稱數字證照系統），則是建立在對行政許可證件的電子化、共享化、應用化的基礎上，實現證照數據的全生命周期管理和綜合利用的信息系統，它能夠解決行政相對人反復提交紙質檔案造成的資源浪費，進而提升政府的辦公效率和協同辦公能力。也就是說，為了更好地對數字證照檔案進行管理和應用，就需要依托數字證照系統來完成數字證照檔案的制作、存儲、信息檢索查詢和交換共享，為政府部門并聯審批、在線查詢和利用提供服務。鑒于此，筆者主要依托數字證照系統，就數字證照檔案的管理和應用進行探索。

一、應用數字證照系統的必要性

為推進行政體制改革和落實依法行政，根據市委市政府要求，在市行政審批制度改革工作領導小組的領導下，由市發改委、信息辦聯合八部門共同推動全市電子政務網上審批工程，筆者所在單位則主要承擔了網上審批市級平臺的建設和后期管理工作。經過多年的發展，全市的網上審批工程帶動了各部門的信息化建設，取得了較好成效。在網上審批辦理行政許可、審批、服務等業務中，積累了大量許可證、資質證、批文和檢測報告等各類證照數據。由于這些數據都在各行政審批部門各自的業務系統中，加上各行政審批部門對證照信息的共享需求非常強烈，因此，依托網上審批工程的建設成果，通過北京市網上審批市級平臺，挖掘本市行政審批部門現有的證照業務數據，搭建一套與紙質證照發放對應的證照系統是非常必要的。具體如下：

（一）提供標準規范的統一管理

各行政審批部門內部數字證照檔案可能由不同處室、不同的業務系統產生，而業務系統由不同的開發商開發和運行維護，并且執行的開發和管理標準不統一，數據格式各異，因此數字證照檔案的管理較為分散。而依托數字證照系統，可以對各政府審批部門形成的數字證照檔案按照統一的內容、統一的格式、統一的規范，實行內部統一管理和政府審批部門之間數字證照檔案的資源共享。

（二）提供集中高效的服務

數字證照檔案實行統一管理后，依托證照系統，既可以面向各行政審批部門內部提供便捷、及時的信息共享集中服務，也可以針對行政審批部門之間審批前、后置環節信息不對稱等問題，提供查詢、比對、交換和回填的集中服務。此外，數字證照系統中的數據可靠性得到過各政府部門的確認，生成的數字證照均進行過數字簽名，可為社會公眾提供權威的數據發布和便捷高效的事項辦理等方面的集中、高效的服務，提高政府公共服務能力。

（三）為深化改革提供服務

根據國家關于“加強網上審批服務系統建設與應用，進一步促進業務系統、資源整合與流程優化，提高工作效率和服務水平”的相關要求，數字證照系統整合了各級行政審批部門的公共服務資源，建立了統一的證照數據共享機制，為各級行政審批部門的行政審批、協同辦公、市場監管、科學決策等方面提供跨部門的基礎數據支撐和信息服務保障，有助于行政審批改革深化，提升服務質量，降低工作成本，提高工作效率。

二、數字證照系統的具體應用

在充分研究和論證的基礎上，筆者所在單位匯集各行政審批部門的證照信息資源，搭建了數字證照系統。該系統是依托北京市網上審批市級平臺建設，管理全市分布存儲的網上審批證照資源，并提供跨部門共享服務的信息系統。它通過整合各級政府部門的公共服務資源，建立規范統一的數據共享機制，能夠為各級部門行政審批、協同辦公、市場監管、科學決策提供跨部門的基礎數據支撐和信息服務保障，從而有助于行政審批改革深化，推動政府職能的轉變和服務能力的提升。

（一）數字證照系統的工作原則

1.數字證照系統建設遵循“分散建設、互聯互通”原則。市級行政審批部門按照業務管理權屬各自建立證照數據庫并負責共享管理。各區級審批平臺建立集中的證照管理數據庫，負責區屬審批業務證照的集中管理，并接入數字證照系統。遵循此原則，如果各行政審批部門加入數字證照信息的共享服務，就可以對本單位的證照信息進行自主可控的管理，也可以自主確定向其他政府部門提供信息資源的開放方式和范圍。實行加入自愿，退出自由的機制。

2.數字證照信息共享采用“自主管理、平等互利”原則。證照信息權屬部門有權確定信息資源的開放方式和范圍，證照信息使用需求部門不能強行要求使用其他部門的證照信息。但從行政審批、市場監管、宏觀決策等方面來看，行政審批部門對證照信息共享有著迫切的客觀需求。例如，以驗證行政相對人提供紙質材料真偽驗證為突破口，驗證證照真偽需求廣泛且應用簡單，較好地推動了行政審批部門加入數字證照系統，促進數字證照檔案的應用。

（二）數字證照系統的工作流程

1.數字證照系統采用分布式架構，由一個注冊中心、各政府審批部門自主建設和管理的多個服務節點、數據交換環境和業務集成接口四部分組成。

2.注冊中心。部署在筆者所在單位，負責各行政審批部門節點的注冊管理、證照系統全網的運行監測和技術支持服務。注冊中心和數據交換環境依托北京市網上審批市級平臺建設。

3.證照節點。它是支撐數字證照系統運行的基礎數據資源，主要由證照數據庫、節點管理軟件及相關軟硬件運行環境構成。其中，數字證照數據庫是各行政審批部門重要的業務基礎數據庫，是從政府審批部門內部審批管理系統數據庫中“實時”“定時”抽取轉化成證照數據，并存入本部門的證照數據庫的，與紙質證照對應。一般而言，它部署在各市級行政審批部門或區級審批平臺管理單位，負責對本節點生成的數字證照進行管理及對外服務管理。此外，節點的系統建設由筆者所在單位協助各參與的行政審批部門共同建設，節點系統和業務集成接口由筆者所在單位提供統一的標準化軟件系統，各部門根據業務實際選用并實施。節點系統建設的步驟包括：一是提出共享需求；二是部署節點系統軟件；三是證照數據庫數據加載；四是證照共享授權管理；五是提供或使用數據。如圖1所示。

（三）數字證照檔案的功能

1.驗證紙質證照文件真偽。在行政審批工作中，圍繞市工商局注冊登記、信息變更、年檢等相關業務，核查行政相對人提交的資格、資質、準入等紙質證照文件的真偽性。經統計，市工商局注冊登記業務窗口每月平均使用數字證照系統核查信息900余次，極大縮短了審批辦理時限，提高了工作效率和質量。

2.進行招投標專家庫數據比對。北京市招投標專家庫為進一步加強對評標專家的管理，對專家庫系統中的3萬多條機構數據，與市質監局代碼管理中心的證照數據做全庫比對，比對成功率達82%，反映了市質監局代碼管理中心證照庫的組織機構代碼證照數據基本可以滿足專家庫需要。

3.為行政監管服務。利用數字證照檔案對企業經營的合法有效性進行監管，北京市衛生局借助證照系統的聯查功能，及時查詢工商營業執照的年檢、變更、注銷和撤銷等情況，對北京市盈利性醫療機構的合法性進行監控，加強對法人的行政監督。

4.進行證照數據歸集處理。在工商局進行企業信用系統建設中，需要市衛生局的醫療機構登記信息和衛生許可證的相關信息，筆者所在單位協同上述兩家單位，利用證照系統的比對和交換功能，先對工商局證照庫的企業信息與衛生局證照庫的相關信息，按照一定的匹配規則進行比對，對問題數據進行清理，之后將衛生局的衛生許可證數據交換到工商局的企業信用系統中，完成數據歸集處理。此外，數字證照檔案還為主題數據庫建設提供服務。法人庫、人口數據庫、信用數據庫等主題數據庫，大量的數據都來自于證照信息，證照系統為主題數據庫建設匯集了各部門的證照信息，提高了行政審批效能。

由此可見，數字證照系統建立了全市分布式的數字證照資源庫，推動了不同行政審批部門之間跨部門共享應用數字證照檔案。目前，數字證照系統已在市發改委、市住建委等全市18個委辦局之間建立了證照服務節點，形成了工商營業執照、組織機構代碼證、施工許可證等81類數字證照資源庫，約1500余萬條數字證照檔案資源，為行政審批部門共享全市證照資源提供了應用平臺，取得了良好效果。