美國的水權(quán)體系：原則、調(diào)適及中國借鑒

嚴予若 萬曉莉 伍駿騫 袁平 鄭建斌

摘要水權(quán)是現(xiàn)代水治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；合理的水權(quán)制度有助于水資源的優(yōu)化配置。我國舊有的水資源管理模式中水權(quán)不明晰、水權(quán)制度尚未建立健全，因而無法適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和水資源高效可持續(xù)利用的需要。美國的水權(quán)制度與其發(fā)達的市場經(jīng)濟相適應(yīng)，其經(jīng)驗可資借鑒。美國的水資源治理實踐表明，建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上、以法律和制度為保障的水權(quán)制度，對于水資源的高效配置和可持續(xù)利用具有積極的促進作用。對水資源財產(chǎn)權(quán)的明晰界定是美國水權(quán)制度的基石；水權(quán)的取得及其權(quán)責(zé)范圍均有明確的法律規(guī)定并受法律保護。在保護私有水權(quán)的同時，美國水權(quán)制度兼顧聯(lián)邦和地方利益，同時避免外部性產(chǎn)生。各州對水權(quán)的確權(quán)和管理因各自人文和自然狀況的差異而異，但對水資源“合理有益的使用”是各州共有的理念。美國的水治理理念正從偏重水資源的經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)向日漸重視水的環(huán)境及人文價值。社會公平、效率的增進、交易成本的降低是美國水權(quán)制度演進的內(nèi)在動力。經(jīng)歷了漫長的歷史演化，美國的水權(quán)管理體系已日臻成熟，但依舊存在不同層面的水權(quán)沖突，因此仍然在實踐中不斷修正調(diào)適。我國應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒美國水治理的有益經(jīng)驗，并積極探索美國經(jīng)驗的中國轉(zhuǎn)化。本文對美國現(xiàn)行水權(quán)體系中水權(quán)的取得、水權(quán)的范圍以及水權(quán)的變更與中止進行了系統(tǒng)總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上對中國的水權(quán)制度建設(shè)提出構(gòu)想，包括：以立法確立和保障水權(quán)、建立市場導(dǎo)向的水價形成機制、運用水價杠桿實施有效的水資源需求管理、培育水權(quán)交易市場、構(gòu)建區(qū)域性水權(quán)管理規(guī)范等。

關(guān)鍵詞水權(quán)制度；美國；水岸水權(quán)；優(yōu)先占用水權(quán)；混合水權(quán)

中圖分類號F205文獻標識碼A文章編號1002-2104（2017）06-0101-09DOI：10.12062/cpre.20170437

當今中國水資源短缺情勢嚴峻，人均水資源占有僅為世界人均水平的1/4，位列世界第121位，是聯(lián)合國認定的“水資源緊缺”的國家。世界銀行2009年的研究報告顯示，中國的水資源生產(chǎn)力為3.60美元/ m3，低于中等收入國家的平均水平（4.80美元/m3）和高收入國家的平均水平（35.80美元/ m3），而此差距在很大程度上源于各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同和水資源利用效率的高低[1-2]。我國低效的水資源利用令原本就短缺的供給雪上加霜，用水糾紛引發(fā)的沖突頻現(xiàn)；不斷擴大的水供給缺口導(dǎo)致對水資源過度開發(fā)乃至掠奪性開發(fā)，對環(huán)境造成巨大損害。若不改革此種水資源開發(fā)利用方式，必將導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)災(zāi)難。水資源危機嚴重威脅到國家的發(fā)展與安全，迫切需要通過頂層設(shè)計加以應(yīng)對，因此建立健全中國特色的現(xiàn)代水資源治理體系勢在必行。

現(xiàn)代水資源治理體系內(nèi)在要求以市場機制調(diào)節(jié)水資源供需，涉及到水權(quán)制度、法律框架、行政體制、公眾參與等，其中，建立權(quán)責(zé)分明的水權(quán)制度是重中之重。財產(chǎn)權(quán)的重構(gòu)可以降低交易成本、提高效率，進而推動制度創(chuàng)新[3]，故合理的水權(quán)制度能優(yōu)化水資源配置、促進水資源的高效可持續(xù)利用。而中國長期以來的水資源管理模式中，政府是決策主體，主要以行政手段配置水資源。由于行政干預(yù)抑制了市場機制的作用，所以水資源整體配置效率低下。隨著中國經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型，舊有管理模式因水資源權(quán)屬不清而造成跨域治理諸多困境，并引發(fā)水資源使用的外部性問題，因而無法適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。黨的十八屆三中全會明確提出“市場要在資源配置中起決定性作用”的改革目標，而這一目標的實現(xiàn)有賴于水資源產(chǎn)權(quán)制度的建立。美國是市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家，有著與市場相適應(yīng)的健全的水權(quán)制度及相應(yīng)的法律體系，美國水權(quán)制度建設(shè)的經(jīng)驗可以為我國水資源治理改革提供有價值的參考。

美國的水權(quán)制度安排有兩大目標：保障民眾維生水源的可得性；以法律確保水資源利用效率最大化[4]。公共水權(quán)（Public Rights）、“水岸水權(quán)制”（Riparian Rights System）、“先占水權(quán)制”（Prior Appropriation Water Rights System）與“混合水權(quán)制”（Hybrid System）構(gòu)成了美國現(xiàn)行水權(quán)體系。公共水權(quán)主要指基于公共信托原則對公用事業(yè)、軍事、環(huán)境與生態(tài)保護、觀光游憩等用水所分配的水權(quán)，其范圍和效力自1973年以來呈不斷擴大的趨勢。公共水權(quán)不可交易，而其它三類水權(quán)都是私有水權(quán)，屬可交易水權(quán)。作為聯(lián)邦制國家，美國各州享有高度自治權(quán)，因此，在水的管轄權(quán)方面，除“聯(lián)邦保留水權(quán)（Federal Reserved Water Rights）”與“印地安水權(quán)（Indian Water Rights）”是由聯(lián)邦政府統(tǒng)一授權(quán)并管理之外，其他類型的水資源權(quán)責(zé)均由各州自行確立管理，但各州的規(guī)定必須受公共信托原則（Public Trust Doctrine）的制約。各州在具體的法律規(guī)范和操作實務(wù)方面存在諸多差異，囿于篇幅，無法一一鋪陳每個州的水權(quán)管理細則，本文僅就美國水權(quán)體系中私有水權(quán)的取得及其相應(yīng)的權(quán)利范圍、水權(quán)的變更與中止擇其要義加以介紹。

1水權(quán)的取得

1.1水岸水權(quán)制（Riparian Right System）

水岸水權(quán)的原則源于羅馬法（the Roman Law）[5]，與土地財產(chǎn)權(quán)的確立密切相關(guān)。在水岸水權(quán)體系中，土地所有人基于其擁有的土地權(quán)利，享有合理使用（Reasonable Use）該土地所毗鄰水源的權(quán)利，這是早期水岸水權(quán)確立的依據(jù)。非毗鄰水域的土地，即使其所有者同時擁有其他毗鄰水域的土地，這一非毗鄰水域土地也仍然無法取得水權(quán)。早期的水岸水權(quán)不需要政府專門審批，但僅限于對自然流經(jīng)特定土地的水資源的使用，不包括儲水權(quán)或分水嶺以外的土地的用水權(quán)[5]。

水岸水權(quán)的分配原則是土地必須與河川相毗鄰，土地所有人方能取得水權(quán)。對水岸水權(quán)的分配經(jīng)歷了從絕對所有權(quán)制（Absolute Ownership）到合理所有權(quán)制（Reasonable Ownership），再到關(guān)聯(lián)原則（Correlative Doctrine）三個階段。其中僅有關(guān)聯(lián)原則允許在水量有富余的情況下，分配給非毗鄰河岸的土地，但此規(guī)定僅作為一項例外而存在[6]。endprint

早期美國法律對水權(quán)的規(guī)定采取絕對所有權(quán)制度，即：水資源的權(quán)屬依附于土地。任何毗鄰水域的土地所有人均無條件擁有對該水域水資源的絕對權(quán)利。然而，一旦水量減少或用水需求增加，那么共同毗鄰該水域的不同土地所有者之間就會出現(xiàn)競爭性取水，比如河流上游對下游的擠壓、買下沿岸土地后對流域水資源實施壟斷等，從而引發(fā)外部性問題并損及絕對所有權(quán)的實現(xiàn)。

鑒于絕對所有權(quán)制在水資源短缺時無法確保土地所有人的平等水權(quán)，合理所有權(quán)制逐步取代了絕對所有權(quán)，旨在讓所有與水源毗鄰的土地擁有同等用水權(quán)，確保上下游平等用水。在不違背合理使用原則的前提下，通過限制上游水權(quán)人的取水量來保全下游水權(quán)人的取水權(quán)益[7]；但其對于水權(quán)的取得依舊要求必須毗鄰河川。

隨著社會變遷，合理所有權(quán)制的弊端逐漸顯現(xiàn)。1903年加州法院認為：除了“合理使用”這一考量之外，水權(quán)的分配尚須考慮水資源的實際供需狀況，包括：當水供給不足時，所有毗鄰水岸的土地所有人皆應(yīng)同時減少用水以共度難關(guān)；當供給充足時，應(yīng)將多余水量提供給未毗鄰水岸的土地使用，以此提高水資源利用效率[6]。關(guān)聯(lián)原則的引入則促成了此愿景的達成。水權(quán)與地權(quán)的分離令水權(quán)交易成為可能，對水資源和土地利用效率的提高產(chǎn)生了積極影響，因此關(guān)聯(lián)原則的踐行是水資源分配觀念上的突破。

美國經(jīng)濟的高速發(fā)展和人口膨脹使得用水量激增，水岸水權(quán)制度在水資源日漸短缺的情勢下，已然無法確保水資源的公平有效分配，于是，實施水岸水權(quán)制度的州開始將用水許可制度引入原有水岸水權(quán)體系。用水許可制度規(guī)定任何合法用水均須先行取得主管機關(guān)的審批許可，主管機關(guān)審核的要點包括水源類型、取水地點、取水量以及對公眾的影響等；必須確保水域流量不低于安全限度；水生動植物、水岸帶動植物的生息繁衍及其它公眾利益不受侵擾[8]。申請人獲得取水許可之后，必須提交用水記錄報請主管機關(guān)查驗。許可證期限各州不一，約一半實行水岸水權(quán)制的州核發(fā)永久許可證，其他州的許可期限則在10—15年之間不等。對于用水申請流程和要件，各州不盡相同。

用水許可制在保障穩(wěn)定水量供應(yīng)的同時，通過主管機關(guān)對用水許可的管控，有效約束了水岸水權(quán)人的不當行為，避免了水資源的壟斷或浪費。因此，幾乎所有采納水岸水權(quán)體系的州都以立法規(guī)定了一定形式的用水許可程序，朝著“受管控的水岸水權(quán)”（Regulated Riparian System）[9]方向發(fā)展。

美國采用水岸水權(quán)體系的州主要集中在密西西比河以東的水量豐沛區(qū)域。經(jīng)過長時間的發(fā)展演變，目前絕大多數(shù)采用水岸水權(quán)體系的州均以立法規(guī)定水資源的合法使用必須由法律授權(quán)。

1.2先占水權(quán)制（Prior Appropriation Water Rights System）

美國西部氣候干燥缺水，大量土地都不毗鄰河川，在水岸水權(quán)框架下無法有效滿足生產(chǎn)生活對水的需求，因此在水資源分配上承襲了十九世紀美國西部地區(qū)淘金熱潮中在礦產(chǎn)分配上“誰發(fā)現(xiàn)誰擁有”的慣例，采用先到先得的原則（Prior Appropriation Right Doctrine）對水權(quán)進行分配[10]。誰先占用水資源，誰就優(yōu)先取得了這部分水資源的支配權(quán)與使用權(quán)。迄今實施先占水權(quán)制度的包括科羅拉多州、亞利桑那州和猶他州等九個州，集中在密西西比河以西的地區(qū)。

先占水權(quán)制度下，水為公共資源，所有權(quán)不屬于任何人，而是歸屬全社會。任何人欲取用水資源，必須申請。申請用水的土地?zé)o須毗鄰水源或在水源流域范圍內(nèi)。先申請的人獲得優(yōu)先用水權(quán)，即“先到先得”或“時間優(yōu)先則權(quán)利優(yōu)先”（First in Time，F(xiàn)irst in Right）；占用權(quán)授予的日期決定了使用權(quán)的優(yōu)先級。最早授權(quán)的使用者擁有最高級別的優(yōu)先權(quán)，最晚授權(quán)的使用者的權(quán)利級別最低。當水資源短缺時，擁有最高優(yōu)先級的水權(quán)人被允許取用其所需的全部水量，而最低級別的水權(quán)人則必須削減甚至中斷用水。“時先權(quán)先”原則對用水的時間、地點、用途、用水方式、設(shè)備、數(shù)量等要件均有詳盡規(guī)定，藉此限制以牟取不正當利益為目的的惡意搶占水權(quán)[11-12]。

采取先占水權(quán)制度的各州均制定了相關(guān)法律以規(guī)范水權(quán)的申請。必須向水資源管控委員會（Water Resources Control Board）或自然資源部（the Department of Natural Resources）提出申請。申請審批主要以規(guī)范水量分配及保障既有水權(quán)為核心考量。申請時間是決定水權(quán)優(yōu)先級別的首要因素；對于同時獲得取水許可的用戶，則依其動工修建引水工程的先后確立水權(quán)優(yōu)先級[13]。

具備以下三個要件，并履行相關(guān)法律程序便可向主管機關(guān)申請取水許可證：用水目的是為了增加效用；水從自然資源態(tài)轉(zhuǎn)換為其他形態(tài)；對水的有益利用控制在合理時間內(nèi)[14]。申請者須聘請有資質(zhì)的水權(quán)檢查員（CWRE）進行現(xiàn)場勘查并將勘查報告報送水資源管理機關(guān)。若勘查結(jié)果顯示授權(quán)的水量大于實際需水量，則水資源局會重新核發(fā)水量以避免水資源浪費。核發(fā)水量并不保證水權(quán)人可以無條件全額取水，而要視實時的水供給量和水權(quán)人的優(yōu)先級而定。申請人獲得許可之后，必須在一定時間內(nèi)（通常為一年）動工興建引水設(shè)施，完成試水記錄，并出具證據(jù)證明用水目的是有益使用之后，方能實際取得水權(quán)。連續(xù)五年未使用的水權(quán)將被撤銷，以避免水資源閑置。對水資源的有益利用（Beneficial Use）被視為取得先占水權(quán)的最重要因素；所有采用先占水權(quán)制度的州均將家庭用水、市政用水、工農(nóng)業(yè)用水及游憩用水視為對水資源的有益利用，大部分州對“有益利用”的界定有法律為據(jù)[15]。

1.3混合水權(quán)制（Hybrid Water Rights System）

十九世紀末期，隨著美國西部的農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展，引水灌溉流域周邊農(nóng)田成為農(nóng)民的普遍需求，但原本采用的先占水權(quán)制度無法有效滿足社會需要，因而先占水權(quán)的合理性受到了挑戰(zhàn)，于是加利福尼亞州發(fā)起公投以決定先占水權(quán)和水岸水權(quán)的去留。公投結(jié)果判定，在對水資源“合理而有效使用”的前提下，此兩種水權(quán)并行不悖，混合水權(quán)制由此誕生[16]。加州是最早實施且混合水權(quán)制度發(fā)展最成熟的州，自加入聯(lián)邦伊始便實施混合水權(quán)制度，是混合水權(quán)制的代表。加州在推廣先占水權(quán)制的同時，承認先占水權(quán)施行前業(yè)已取得的水岸水權(quán)或其他既有水權(quán)（Vested Rights）的有效性；而其他州則是先沿用水岸水權(quán)制，后來再引入先占水權(quán)制[17]。目前美國有十個西部州采取混合水權(quán)制，包括加州、德克薩斯州和俄勒岡州等；各州的具體規(guī)范有所不同，但核心理念均遵循加州原則（California Doctrine）。現(xiàn)以加州為例介紹混合水權(quán)的取得程序。endprint