不斷開創長江三角洲區域協調發展體制機制的新局面

郁鴻勝

編者按

2016年6月3日，國家發改委發布了《長江三角洲城市群發展規劃》。長三角城市群以上海為核心，包括江蘇9個城市、浙江8個城市和安徽8個城市等26個城市組成，是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，是“一帶一路”與長江經濟帶的重要交匯地帶，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位，現正處于轉型提升創新發展的關鍵階段，抓住重大機遇，實現更大跨越，將成為我國經濟社會發展的戰略支撐。

2004年國家發改委就開始編制長三角區域規劃，提出打造世界第六大城市群，十幾年來，江浙滬皖發展強勁，各具優勢，尤其是企業的發展具有獨特的發展模式，形成了成熟的發展經驗，起到示范導引的作用。

為了推動長三角區域經濟的聯動發展，宣傳長三角企業轉型提升、創新發展的成效和經驗，《上海企業》雜志將從本期起設立《長三角縱橫》專欄，重點關注和報道江浙滬皖企業的典型經驗、重大信息和動態，冀盼廣大讀者予以關注。

經過多年實踐，長三角區域合作已進入多形式、寬領域、深層次的實質性深化提升階段，其協調機制建設向著制度化、規范化和法治化全面發展。一是區域合作層級不斷提升，逐步向深層次的國家戰略轉變。長三角從過去個別政府部門的溝通與協作，已升格為長三角區域最高領導層定期磋商，進而發展為制度合作，建構起在市場經濟條件下省市間、城市間、部門間和行業間四個層面的區域協調體系。二是區域合作由有限范圍向以市場為主體的區域一體化轉變。以建立統一開放的市場經濟體系為目標，重大基礎設施一體化得到重點推進，港口、機場、鐵路、公路和能源等對接深入展開。企業和商品市場準入、管理政策標準等正逐步對接，區域競爭格局在旅游等領域獲得一定程度改善。三是區域合作由自發活動向自覺規范的制度對接轉變。表現在各地區間廣泛而逐步深化的合作正積極而穩妥地整合到相應統一的平臺上，使要素合作、體制建設與制度對接，既重點突出，同時統籌兼顧，協調推進，逐步朝著法制化方向發展。四是區域合作由政府單個部門向多個部門以及社會協同推進轉變。對于區域發展中的重點專題已形成主要部門牽頭，多部門協同攻關的良好態勢。另外，相當一部分部門根據本部門工作需要，主動實施區域合作，或進行政策對接，或構筑區域性合作平臺，通過聯席會議、論壇、項目合作、專題研究等多種形式，使區域間政府部門合作實現廣覆蓋。其次，行業協會和企業也積極展開合作，作為行政協調機制建設至關重要的有機組成和促進力量。五是區域合作由經濟合作向經濟、社會和文化全面合作轉變。隨著經濟合作的日益加深，協調內容擴及社會和文化，共同推進社會主義和諧社會建設。社會保障、交通一卡通、教育、誠信、就業等由各職能部門以多種方式推進，正在形成系列性對接政策，收獲了一批階段性成果。如省市間、城市間、市區縣間、跨行業間的人才合作項目已全面展開，區域性的人才開發與服務體系建設日趨深入。

長三角區域協調體制機制建設的發展重點表現在以下四個重要方面。第一是建立了長三角區域“三級運作、統分結合”的區域協調互動合作機制

根據國務院關于長江經濟帶建立區域互動合作機制要求，長三角建立了“三級運作、統分結合、務實高效”的區域合作協調機制。形成了以決策層為核心，由決策層、協調層和執行層共同組成的多層次合作機制體系。一是決策層機制：建立了“省市主要領導座談會制度”。由長三角省（市）黨政負責人和常務副省長或者市長構成，長三角省（市）人大委員會主任、政協主席等列席。“省市主要領導座談會籌備辦公室”由省市委辦公廳、省市府辦公廳主任共同組成，負責省市主要領導座談會的具體籌備與舉辦事宜，實行輪值制。主要功能是負責統籌整個長三角區域經濟、社會、文化等發展中的重大事宜及布局建設，制定一體化的長期發展規劃與戰略目標，加強區域立法工作的合作與協調，領導協調層和執行層。二是協調層機制：建立了“長三角協調發展聯席會議”。由常務副省（市）長及有關秘書長構成。其中，“長三角協調發展聯席會議辦公室”為長三角合作與發展聯席會議的日常事務機構，各自設立專項資金，省市主要領導座談會與聯席會議負責并接受其監督。協調層在決策層的領導下直接領導執行層開展工作，并直接對決策層負責，負責運作聯席會議制訂的發展規劃與戰略的專業委員會，如交通、金融、交通、教育、環保等專題組。三是執行層機制：建立了專項執行機制。執行層由多個專業執行機構構成，主要職責是把各專業委員會的工作，具體分到各個部門。專題組負責開展合作專題的具體策劃，由省市相關職能部門負責人、相關領域專家學者、有關區、縣（市）相關部門負責人、行業協會負責人、其他特邀人員等組成。同時，設立若干各類專題組的專家委員會。城市組由成員單位市長聯席會議及其常設的日常工作辦公室構成。市長聯席會議由各城市市長或分管市長構成，日常工作辦公室人員由成員城市協作部門的領導或分管領導作為辦公室成員、成員城市協作部門分管處室的負責人擔任辦公室聯絡員。

第二是推進重點長三角區域一體化市場體系建設

根據國務院關于長江經濟帶建立區域一體化市場體系建設的要求，長三角結合實施商務部“長江經濟帶商務引領工程”，加快構建區域一體化大市場。一是建立了長三角區域市場一體化合作工作機制。滬蘇浙皖贛商務部門共同簽署“推進長三角區域市場一體化發展合作協議”，建立了商務部指導、四省一市協同的工作推進機制，建立日常協調機制，定期會晤。二是形成了統一完善的區域市場一體化合作目標和內容。四省一市商務部門圍繞“規則體系共建、創新模式共推、市場監管共治、流通設施互聯、市場信息互通、信用體系互認”六個方面，在物流標準化、農產品流通、商品市場轉型及打擊侵權假冒方面開展全方位合作，著力打破地區封鎖和行業壟斷。三是跨區域商務合作深化發展。在長三角區域的國家級經濟技術開發區與中西部沿江省市國家級經濟技術開發區之間建立對口聯系機制，共建跨區合作園區和合作聯盟。四是實行區域市場一體化保障措施。在商務部的指導下，實行跟蹤問效，年終由牽頭省市商務部門組織對重點工作推進情況進行階段性評估，年末總結工作推進中的做法和經驗，梳理存在的問題，匯總至推進長三角區域市場一體化發展聯席會議辦公室，并報商務部。

第三是建設多層多樣的生態環境協同保護治理機制

根據國務院關于長江經濟帶建立生態環境協同保護治理機制的要求，長三角區域一是積極探索長三角區域環境保護合作機制。簽署了《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》，形成了《長三角城市環境保護合作（合肥）宣言》，提出建立長三角區域生態環境治理合作機制。合作層次包含各省市的主要領導、各城市的主要領導，以及各地環保相關部門等，制定了不同層次的合作計劃與綱要。合作涉及污染源頭控制、污染體治理、污染環境恢復等各個環節。二是加強生態環境共建共保，強化區域大氣污染和重點流域水污染聯防聯控。空氣方面，建立了長三角區域主要大氣污染物排放清單，搭建區域空氣質量聯動檢測平臺，實現區域空氣質量檢測信息共享。制定了長三角區域空氣質量預測預報方案，制定空氣質量保障措施及區域聯防聯控方案并組織實施，蘇皖聯合保障南京亞青會空氣環境質量。水污染方面，滬蘇浙積極配合修編太湖流域水環境綜合治理《總體方案》，蘇滬擬定淀山湖水環境綜合治理《實施方案》，浙皖推進新安江流域生態補償試點。同時，在完善區域環境管理政策、推動區域水環境綜合整治、促進區域大氣污染控制、開展區域環境監測合作、健全環境聯合執法機制等加九個方面開展合作。研究探索建設區域統一的項目環境準入、主要污染物排放和排污收費標準，培育成熟有序的排污權交易市場。三是注重海域生態建設，形成海洋生態環境保護專題。由國家海洋局東海分局牽頭，滬蘇浙三方海洋主管部門定期就長三角海洋生態環境保護合作事宜進行協商，出臺了一系列合作協議和治海行動。三地聯合編制完成《長三角近岸海域海洋生態環境保護與建設行動計劃》，全面推進海洋特別保護區建設。聯合編制和實施《長江口及毗鄰海域碧海行動計劃》，開展長江沿岸地區及杭州灣的污染綜合治理，加強近岸海域的環境治理和保護等。建立滬蘇浙海洋生態環境保護信息共享機制，為海洋環境監測預報、災害防治和生態修復提供信息服務：進一步完善滬蘇浙海洋災害預警預報公共平臺，境界海水潮位核定工作基本完成：聯合預防赤潮災害，完成赤潮災害應急預案制定，赤潮信息基本上實現準同步傳輸。四是健全區域環境監管機制，完善危險廢物跨省轉移審批和服務機制。以保障長三角地區危險廢物環境安全為目標，兩省一市環保局推進了長三角地區危險廢物環境監管聯動工作，成立了危險廢物環境監管聯動工作領導小組，建立了危險廢物跨省轉移處置聯合監管工作聯席會議制度，制定和發布了《長三角地區危險廢物環境監管聯動工作方案》，初步建立了長三角地區危險廢物環境監管聯動協調機制。完善了危險廢物跨省轉移審批工作規程，實現區域危險廢物利用處置企業設施資源互補，初步形成了危險廢物跨省應急處置保障體系。第四是探索建立區域公共治理合作機制

根據國務院關于長江經濟帶建立公共服務和社會治理協調機制的要求，長三角在區域在突發公共事件的城市合作應對協調機制方面進入深化合作。一是開展了長三角區域突發公共事件的城市合作應的制度合作。長三角區域突發公共事件的城市合作應對始于2003年非典疫情蔓延，2010年上海世博會期間，三省一市加強了突發公共事件的合作協調，在環境監控、警務安保、交通通信等方面簽訂了多項合作協調的方案、預案，區域應急管理工作步入了快速發展階段。近年來，長三角城市提出要建立長三角區域城市公共事件應對協調機制，重點開展了跨區域的污染治理、食品安全監控等合作，突發公共事件的合作應對聯動進入了制度合作的深化階段。二是長三角區域突發公共事件城市合作應對協調機制逐步完善。通過政府間的協調合作，調動各城市原有的突發事件應急體系，針對可能或者正在發生的突發事件，形成跨區域的應急體系的聯動，盡可能快速恢復正常的社會運行秩序。協調的重點在于應急反應并形成聯動態勢。三是區域應急管理形成“一案三制”體系。即應急預案、應急管理體制機制和法制建設，應對的危機范圍逐漸擴大，覆蓋面從以自然災害為主逐漸擴大到覆蓋自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四個方面。其中，協調重點是公共衛生事件和社會安全事件，公共衛生事件包括法定報告的傳染病大流行和重大動物疫情：社會安全事件包括金融突發事件、大規模群體性事件、影響市場穩定的突發事件和恐怖襲擊事件。四是區域應急管理向網絡化、過程化和綜合協調化轉變。長三角區域各城市應對危機的方式從被動的“撞擊一反應”的危機處置方式，逐漸演變為從預防管理到后期評估的危機全過程管理。危機管理體制從專門部門應對單一災害過渡到綜合協調的危機管理，從議事協調機構和聯席會議制度的協調過渡到政府專門辦事機構的協調。危機管理機制由傳統被動聯系，發展為城市網格化管理平臺與應急管理相融合的應急聯動（簡稱“大聯動”）管理機制，各省、市（地級市）、縣的政府辦公廳、室的應急辦發揮了城市和區域間的協調樞紐作用。