教育綜合改革中的政府責任與大學使命

劉曉喆

摘要：系統與綜合是教育領域綜合改革的突出特征。高等教育領域綜合改革急需解決的突出問題，一是高等學校外部管理與內部管理的關系問題，二是教育評價與教育發展的關系問題。促進政府管理職能的改革是解放高等教育生產力，激發高校辦學活力的前提條件。在高等教育領域綜合改革中，高校應當樹立重塑大學的改革目標。

關鍵詞：高等教育；綜合；改革

高等教育領域綜合改革的提出，是伴隨教育領域綜合改革的提出，高等教育界在高等教育改革與發展方面的觀念革新和思想自覺。推進這一思想方法上高度創新的改革實踐，需要較為充分的理論研究與儲備。

一、系統與綜合是教育領域綜合改革的突出特征

作為一項付諸實踐的現實活動，改革是一個系統的有機過程。因為改革涉及改革的主體、客體，涉及改革所處的自然和社會環境。從管理學的角度說，改革就是在一定的環境條件下，主體以一定的思想和行為針對客體施加作用以求改變的過程。改革的主體、客體不同，改革的環境條件不同，都會對改革的過程和結果產生不同的影響，這種影響可以表現在改革主體選擇的思路、方式方法等方面，也可以表現在改革的最終結果上。因此，改革的頂層設計必須堅持系統論的思想方法，這是理解與推進教育領域綜合改革的思想基礎。有了這樣的思想基礎，就會順其自然地理解教育領域綜合改革的綜合性特征。

作為教育領域綜合改革的關鍵詞之一，“綜合”的意義，是豐富而深刻的。綜合的意義，首先表現在改革的客體方面，就是改革針對的工作對象涉及方方面面，而不是以往某一領域、某一方面更不是某一個單純的問題。綜合的意義，也表現在改革的主體方面，就是組織實施這項改革工程的主體，在指導思想與方法論上特別強調系統推進，整體統籌，正如教育部文件《關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》中所說“隨著我國教育改革進入深水區、攻堅期，涉及面更廣、關聯度更高，破解深層次矛盾和問題難度更大，許多問題解決起來往往涉及多個部門職責，涉及多種政策配套，涉及多方利益調整，靠原來的單項改革辦法或局部突破套路已難以奏效……推進‘深水區的教育改革，必須采取綜合改革的辦法，統籌兼顧，上下結合，部門協調……”，以及文件強調的“要用系統思維、全局意識和全球視野認識改革，用普遍聯系觀點設計改革，用統籌兼顧辦法推進改革，進一步增強改革的系統性、整體性、協同性……”。

“綜合”的意義，在理論上的解讀涉及方方面面，但結合我國高等教育發展的現實，從實踐的角度來說，高等教育領域綜合改革面臨的錯綜復雜的問題當中，最為突出和最急需解決的問題，主要出在高等學校外部管理與內部管理的關系，以及高等教育領域教育評價與教育發展的關系這兩組關系方面。其中第一組關系，實際上反映的是政府與學校之間的關系，是高等教育的“管”方和“辦”方的關系。從我國高等學校的外部管理體制來看，政府對學校的外部管理對于學校的發展，具有非常重要的作用與影響，解決高等教育和高等學校存在的許多問題，不能不考慮政府的影響因素。因此，深化高等教育領域綜合改革，解決高等教育和高等學校存在的現實問題，必須綜合考量學校和政府兩個方面的因素以及這兩個因素之間的相互關系。

上述問題所在的第二組關系，即教育評價與教育事業之間的關系，突出表現為教學考評的導向、標準、方式方法等對于教師教學工作和學校教學建設尤其是教學內涵建設的作用與影響，表現為科研考評的導向、標準、方式方法等對于教師科研和高校科研事業的作用與影響，以及高校其他工作考評的導向、標準、方式方法等對于師資隊伍和干部隊伍建設的作用與影響等這幾大方面，這幾方面的共同特點是不同的考評導向、標準與制度以及隨之帶來的人事分配制度，均深深左右與影響著高校各種隊伍與各項事業的發展方向與特點。因此，深化高等教育領域綜合改革，解決高等教育和高等學校存在的現實問題，必須綜合分析教育評價與教育事業發展兩個方面的因素以及這兩個因素之間的相互關系，高度重視教育評價在教育事業發展當中的牽引作用，從而統籌推進高等教育領域各部門之間和學校內部各單位之間的改革協同。

二、綜合改革中政府的定位與責任

根據我國高等教育的管理體制和辦學體制，政府對于高等學校的外部管理對于高等學校的建設與發展產生著極其重要的影響，因此，政府在高等教育事業的改革發展當中扮演著極其重要的角色。基于這樣的認識，在綜合改革中，各級政府不僅要指導好高等學校的改革實踐，而且要率先做好自身的相關改革。

依據我國高等教育領域面臨的問題和挑戰，政府在綜合改革中的基本責任，應該是如何以李克強總理所說的“刮骨療毒”的精神與勇氣，割除制約影響高等教育發展的體制機制障礙，解放高等教育生產力，激發高等學校辦學活力。為此，政府應重點推進以下三方面改革：

一是政府管理高等教育和高等學校的職能改革。職能改革與轉變，是行政管理體制改革的前提條件和關鍵基礎。推進高等教育領域綜合改革當中政府對于高等教育和高等學校的外部管理的改革，沒有相應的政府職能改革與轉變，那么圍繞解放高等教育生產力和高等學校辦學活力的其他的改革舉措難以落到實處。

政府管理高等教育的職能改革的核心，是要在社會主義市場經濟體制條件下和大眾化教育階段，按照政事分開、管辦評分離和解放高等教育生產力、激發高等學校辦學活力的要求，對于政府管理高等教育的職能進一步進行科學、合理的定位與法律限定，努力追求實現“小政府大社會”的高等教育外部管理生態。

二是簡政放權。根據我國高等教育管理現狀，總體而言，政府對于高等教育和高等學校的管理職能與權限，是多了而不是少了，諸如“管不好”“管不了”和“不該管”的事項還是很多，所以，簡政放權是政府改革高等教育管理的基本目標，也是實現“小政府大社會”的高等教育外部管理生態的必由之路。當前，國家自上而下推行的政府權力清單制度是在此方面的一個有效抓手，但僅僅推行權力清單不夠，個別地方政府管理部門擁有的管理事項，看起來并不是多大的權力事項，卻會幫助個別部門和個人帶來不當的利益受益，所以，推動各級政府在高等教育管理當中的簡政放權，可以首先以涉及人財物管理事項的相關部門為突破口，理清政府管理高等教育的權力清單，肅清其他可能帶來不當收益的管理事項。

三是切實推動各級政府部門管理理念和管理方式方法的轉變。要以管理向治理的思想革新為指導，推動政府高等教育管理由直接管理向間接管理轉變，由過程管理向目標管理轉變，核心是要推動實現依法行政、科學行政。依法行政，就是要堅持“法定職責必須為，法無授權不可為”，特別是在涉及學校廣大師生利益的事項，要切實做到如教育部在《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（教政法（2015]5號文件）所說的“政府不得法外設定管理教育的權力，沒有法律法規依據不得作出減損學校、教師、學生等合法權益或者增加其義務的決定”。科學行政，核心是要尊重教育規律，尊重辦學規律。這樣的道理說起來簡單，但真正做到并不易。要做到科學行政，關鍵在于做法和程序。沒有足夠科學民主的程序和方法保障，科學行政難以真正實現。在此方面，科學和民主是緊密相關的。為此，推動管理重心下移，更加注重民意，就是保障科學行政的有效手段，正如上述教育部教政法（2015）5號文件所說“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重大教育決策法定程序”。

三、重塑大學——大學的改革責任

1.高校進入“脫胎換骨”的新時期

我國高等教育發展進入了一個新的歷史時期，這是高等教育界自上而下達成的一個初步共識。描述這一歷史性變化的用語很多，諸如由精英教育階段轉向大眾化教育階段，由外延式規模擴張為主轉向內涵式發展為主，由增量改革為主轉向存量改革為主等等。深入分析以上用語，其實質主要還是一種量化或者外延式、形式化的描述，比如由精英教育階段轉向大眾化教育階段的描述就最為典型。但是深入高等學校調研高等教育的發展現狀與問題，并比較改革開放以來高等學校的內在變化，似乎以上的描述還不足夠反映我國高等教育和高等學校在新時期的深刻變化。

重新審視高等教育的內在變化，需要集中分析高等學校出現的普遍性現象和問題，最為突出的如：（1）教學建設“軟”。學校普遍存在“科研硬、教學軟”現象。教師不能全身心投入教學，教書育人的內生動力和使命感、責任感有下降之憂，教風出現問題。新生代學生思想多元，但缺乏個體成長的自覺和對未來的思考，缺乏素質品行養成的自覺，缺乏社會關懷和個人擔當；學生學業基礎受基礎教育應試化負面影響明顯，對于學習教育的認識功利而片面，教育落后地區和一些二流學校學生底子差，學風不給力。（2）科研事業“浮”。高校教師的科學研究功利化、形式化，科研成果存在多而無用的現象。科研論文發表數量很高，但引用率低，轉化率更低。（3）文化有“缺失”之憂。大學的神圣不再，本應作為社會良心之“壓艙石”與社會道德之“伊甸園”的地位、形象與作用難以看到。張載先生在1000多年前就喊出“為天地立心、為生民立命”，一些大學教師連自己的身心都“安”不住，還何談為天地立心、為生民立命？

抽象歸納以上現象與問題，可以說，新時期我國高等學校建設與發展面臨的最深刻問題與最嚴峻挑戰，可以一言以蔽之，就是大學有去大學、非大學之憂患！比如，教學是大學之根之本，教學的軟化就是大學本色的軟化、淡化。文化是大學之精氣神，缺失文化的大學就是迷失方向與靈魂的非大學。因此，新時期我國高等學校面臨的歷史性變化，不僅僅是簡單的外延式、數量化的變化，也不僅僅是如精英教育階段向大眾化教育階段轉變的描述給人的感覺那樣似乎只是一種發展進步的變化，許多內在的深刻的復雜的變化更值得我們關注，特別是那些背離高等學校辦學宗旨與方向的變化（哪怕是一點點的變化）更需要我們高度重視與研究。重視這些變化，就需要我們通過改革，消除消極因素，恢復元氣本色，從而將消極的變化轉化為積極的重塑和脫胎換骨的良性變化。

2.應樹立重塑大學的改革發展目標

大學的生命力必須以大學的本色為基礎。面對大學非大學、大學去大學的嚴峻形勢，大學內部的一切改革與發展大計首先要以重塑大學為基礎，無論是現代大學制度建設，還是高等教育綜合改革，均應如此。而且，換個角度來說，上述兩項事業，恰恰提供了重塑大學的有利契機。實際上，現代大學制度建設、高等教育領域綜合改革和重塑大學三者之間，本身存在理論上的密切聯系，統籌研究三項事業正是前文所述“綜合”思想方法的另外的表現。通過綜合改革，去除制約影響大學健康發展的各種因素，就為恢復和重塑大學本色與靈魂，建構新的大學制度奠定了良好基礎。而建構現代大學制度，本身就是一項革故鼎新的改革而且是綜合改革的過程，通過這一過程鼎立起來的大學也應是脫胎換骨、涅粲再生的大學，是更為本色、更具活力的現代大學。

現代大學制度，是出現在高等教育發展歷史上的一個新概念。但這個概念的實踐，更多是管理學意義上的。也就是說，現代大學制度，與其說是一種教育創新，不如說是一種教育管理創新。而這種教育管理創新的核心理念，正借鑒和遵循了管理向治理轉變的人類管理思想創新。因此，推進現代大學制度建設，必須要把握教育管理向教育治理轉變的思想創新。在這一理念指導下，現代大學制度建設，核心是要通過深化內部管理體制機制改革，建構新的管理重心下移、管理中心多元、辦學治校分權協商的更為科學民主的內部治理結構。為此，首先要理清內部管理職能和治理結構并進行科學民主的分工，特別是要理清黨委領導的“領導”之范圍，校長治校的“治校”之范圍，教授治學的“治學”范圍以及教職員工民主管理的管理范圍，關鍵是要科學配置高校內部的行政權力與學術權力。其次，在理清內部治理職能結構的基礎上，建章立制，形成新的內部治理體制機制。其核心是切實抓好諸如大學章程、黨委領導下的校長負責制、教職工代表大會制度、學生代表大會制度、學術委員會制度、理事會制度、財經委員會制度、學生申訴制度、教師申訴制度和信息公開制度等一系列制度建設，逐步形成以大學章程為核心的科學民主的內部治理體系，特別是要形成有利于發揮校內基層單位的積極性創造性，有利于發揮民主監督與民主管理作用的體制機制。

3.以教育評價改革為牛鼻子推動高校內涵建設

客觀分析我國高校建設與發展出現的問題，應該說，更為嚴峻的問題大多集中于內涵建設方面，前文所述的教學“軟”、科研“浮”和文化缺失等問題便是其突出表現。深入分析上述問題形成的原因，應該說，教育評價與考核獎懲導向的問題是最為根本的原因。教學“軟”，是因為教學的權重在教師工作的考評體系中被軟化、弱化，教學勞動的考評被主要簡化為教學課時量的核算。科研“浮”，是因為科研考評的權重在教師工作考評體系中被無端擴大，而權重提升的科研考評被主要簡化為論文數量的核算。大學文化與靈魂的缺失，是因為教書育人、服務社會的大學精神在社會文化物欲化、個人化的潮流中被沖擊，教學科研的宗旨與靈魂被教育評價的錯誤導向所傷害。所以，推動高校內涵建設，必須解決教育評價問題。如果以教育評價改革為突破口和牛鼻子，那么涉及教學、科研、管理等諸方面的學校內涵建設將從正確的立足點開始走上正確的道路。

促進高校內涵建設，必須深化教育教學改革，但一系列教學建設與改革工作的前提是，首先要鞏固本科教學地位，本科教學的基礎地位不牢，教學改革的其他努力均將成為無本之木。鞏固本科教學地位，最關鍵的舉措，是要用正確有力的教育評價路線和教學考核導向與標準，來引導學校、引導院系、引導廣大教職員工尤其是教師自覺地以教學為中心，心向教學，奉獻教學。在此方面，核心是要做好教師教學工作考評和高校內部二級院系教學工作考評的制度改革。特別是對于教師的考評改革，要堅決摒棄將教學考評軟化和簡化為教學課時量核算的粗劣方式，高度重視教書育人過程當中的軟實力因素，確保教師不能簡單量化而有效付出的育人之努力得到全面而可比較的反映。對于二級院系的教學工作考評，改革的思路也基本一樣，核心是要重視那些難以量化但不可忽視的工作內容與績效。在有效鞏固和強化本科教學地位的基礎上，基于創新人才培養模式的教育教學改革將自然得到基層院系和廣大教師的積極支持與自覺參與。新時期我國高等學校基于人才培養模式創新的教育教學改革，既要借鑒世界發達地區和國家經驗，更要結合我國高等教育實際，尤其是結合經濟社會發展對于高等教育人才培養的需求與影響，結合新生代學子的深刻變化和教育特點，以服務和促進人的全面發展和社會全面發展為指引，重視強化人才培養過程當中的人格塑造與價值培育。

促進高校內涵建設，必須深化高校科研改革。高校科研工作存在的上述問題，使得高校科研改革也須將科研考核標準與導向的改革置于首要地位。要堅持教育與社會相結合的思想路線，大力提倡“文章合為時而著，歌詩合為事而作”（白居易《與元九書》）的精神，堅持高校科學研究面向國際科技前沿，面向國家重大需求，面向國民經濟主戰場。在考評體系與考評機制的改革當中，摒棄簡單的外延式的量化考評做法，回歸科學評價的本位，尊重科學研究的周期性，重視科學研究服務社會的成效考評，建立健全以科研成果創造性、實用性以及科研對人才培養和社會發展貢獻為導向的評價激勵機制。在扭轉科研考評導向的基礎上，深化高校科研體制機制改革，關鍵還是要將高校科研力量推向社會、推向市場，大力推進基于產學研協同創新的各級各類“2011計劃”建設。

促進高校內涵建設，還要高度重視高校管理隊伍建設問題。關于高校管理隊伍的地位與作用問題，現在似乎存在著一種偏見，認為這支隊伍可大可小甚至可有可無。客觀地說，這種認識形成的原因，與這支隊伍的專業化建設存在密切聯系，由于隊伍的專業化不夠，使得管理隊伍的工作看起來任人皆可做。其實，這種認識和這種現實問題的形成，在一定程度上是管理科學的特點在人們思想和實踐當中的一種反映。作為一種接近于軟科學的社會科學，管理科學在實踐當中的表現常常不是非此即彼的邏輯過程，而是一種彈性和靈活性很大的運轉過程。但這恰恰反映的是管理科學的難能可貴之處。管理在高校辦學過程當中的地位與作用，恰如管理科學在人類科學文化當中的地位一樣是不可替代的。從辦學規律的角度講，一個運轉良好的高等學校，必然具有一支優化高效的內部管理隊伍的支撐。在此方面，管理隊伍的重要性一點也不亞于師資隊伍的重要性，甚至從某種意義上講，往往是管理隊伍的建設水平制約與影響著師資隊伍的建設水平而不是相反。因為，一個學校，有一名優秀的書記或者校長，他會帶領他的管理團隊，推動師資隊伍建設從弱到強；相反，一個不稱職的書記或者校長，則有可能使學校的人才流失，使一個原本優良的師資隊伍由盛變衰。

在充分認識管理隊伍在高校辦學過程中的地位與作用的基礎上，加強高校管理隊伍建設，核心是要加強隊伍的專業化和職業化建設。所謂“專業化”，是要確保這支隊伍的工作以管理科學為指導，以教育規律和辦學規律為遵循的科學化；所謂“職業化”，是在上述專業化的基礎上，確保這支隊伍的社會職業性和不可替代性。要促進實現這支隊伍的專業化職業化建設，關鍵還是要建立健全服務于專業化和職業化建設要求的干部考評體系，比如，要確保高校管理隊伍特別是教學管理隊伍的專業化水平，那么教學管理干部的選拔和考評標準就必須以懂教育、懂管理為核心指引，否則，這支隊伍的專業化建設將無從徹底落實。