山西旅游資源保護的現狀及法律規制

樊敏

本文以山西大同云岡石窟和山西介休綿山兩個景區為例，研究了山西省近年來對旅游資源保護的立法現狀和實踐情況，并以《中華人民共和國旅游法》為依據，從法律的角度，提出了切實可行的意見。

引言

隨著每年黃金假期及旅游日的普及，人們對旅游的熱情居高不下，各省對于景區的開發與利用也愈加重視。山西省作為國內的旅游大省，具有豐富的人文和自然景觀，每年都吸引著大量游客駐足。但是隨著旅游人員的增多，景區的負擔與旅客的安全都成為重大的問題，逐漸引起人們的重視。尤其是在生態文明被提出之后，旅游資源的保護更是成為各省份改革的重要方向。就山西省而言，由于之前對旅游資源的保護意識不強，忽視了對自然資源和人文資源的保護，過于重視經濟發展，忽略資源保護，給很多景觀造成了及其嚴重的損失。

一、旅游資源保護的現狀

（一）旅游資源立法現狀

旅游資源是指具有較高歷史價值、文化價值、科學價值的自然人文資源，在我國目前的發展過程中，旅游資源保護被包含于生態文明建設中。生態文明以人與自然、人與人、人與社會之間和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨，貫穿于經濟建設、社會建設和文化建設的全過程。在我國2013年《中華人民共和國旅游法》頒布時，生態文明作為基本原則貫穿其中。該法第四條要求，我國未來旅游業的發展，應當遵循社會效益、經濟效益和生態效益三者統一的原則，在實現經濟效益的同時，依法合理利用旅游資源。

山西省人民政府于2015年6月發布了《關于促進旅游業改革發展的意見》，提出了提出了推動全省旅游業轉型升級的措施。山西省旅游發展委員會以此為指導，于2016年5月30日頒布了《山西省鄉村旅游景區標準（試行）》，為我省鄉村旅游景區建設的管理工作提供了依據和條件。

（二）旅游資源保護現狀

隨著國家對旅游資源保護的重視，山西省也逐漸擴大了對旅游資源的保護力度。以山西大同云岡石窟和介休綿山為例：在建國初期，為提高經濟實力，充分利用我省的煤炭資源，因此，在大同開設了大大小小的煤礦。隨著煤炭的開采與運輸，山西的經濟得到穩步提升，但是，露天的云岡石窟鄰近煤礦及運輸公路，每天揚起地煤灰覆蓋了美麗的雕塑，更加速了佛像的損毀。而介休綿山作為人文景觀和自然景觀的結合，多年來一直允許人們自駕游，每天來往的車輛行駛于盤山公路與景區之間，不僅存在危及旅客人身安全的隱患，而且也污染了環境。

近些年來，人文資源和自然資源的保護被提上日程。云岡石窟通過縝密的設計，做出了詳細的保護方案，開設了防水試驗、維修加固和洞窟除塵等工程。根據云岡石窟研究院的數據顯示，自工程開始后，已經修建了窯檐的石窟風化速度比修繕前降低了七成，為云岡石窟的保護提供了希望。而綿山在面對旅游資源遭到破壞的問題下，采用了多數景區在山腰設置入口的做法，由景區統一運送旅客，有效遏制了汽車尾氣對綿山環境的污染。

二、保護旅游資源的建議

針對山西旅游資源保護仍然存在的問題，筆者建議如下。

第一，細化旅游法律規范。旅游景點的開發涉及到地區經濟的發展、人文和自然資源的保護以及旅游人員的人身和財產安全等多方面的問題，而且每個景區由于所處的地理位置及不同的旅游特色，所要求的保護條件也是不同的，因此，每個景區都應當有自己的獨立的規章制度，來防范可能出現的多數問題。筆者建議首先應由山西旅游主管部門制定與旅游相關的規范性文件，各景區并以此為基礎，進行旅游資源保護。對未開發的景區，應當由相關主管部門共同派員進行考察，制定開發方案和規章。對于已經開放的景區，由各景區負責部門考察景區，制定景區的規章制度，具體應當包括景區的管理制度、提供的服務、不同主體（旅行社、景區、旅游者）的責任等內容，并提交當地旅游主管部門進行審核。

第二，加強主體監管。一直以來，我國旅游管理部門對旅游景區施行分級管理，將各旅游景點根據歷史背景、影響、范圍等標準，區分為國家級、省級和縣級景區，具體由國家行政主管部門和各景區所在地地方政府予以管理。我省采取國家所有、企業化經營的旅游資源管理模式。該模式的優點在于激勵企業加強資源的開發和利用，完善對景區的管理，帶動經濟發展；缺點是容易引發企業的過度開發問題，引發資源的損耗，難以保護景區。因此，筆者建議，應當由當地主管部門負責，加強對旅游景點的監管，每年集中對旅游景點的開發與利用進行審核。對違反規范性文件和規章的景區主管部門及時作出相適應的懲罰，以保障旅游資源保護的順利進行。此外，應當做好各部門之間的溝通、協調工作，在保護人文資源的過程中，與文物保護單位進行合作；在保護自然資源的過程中，加強國土、林業等部門的協調作用，共同推進山西省旅游資源保護進程。

第三，提高資源保護意識。山西省之前一直作為資源型省份，以向外輸出煤炭資源作為經濟發展的主要動力，但是煤炭資源的消耗殆盡與對環境的污染，表明其不是山西省發展的唯一出路，我們應當利用充分的人文和自然資源，發展旅游業。在發展過程中，應當糾正之前的以經濟發展為導向的意識，而應當以長遠的目光，看到旅游資源的保護問題，為實現旅游資源的可持續問題，而提高政府機關、主管部門與旅游人員的資源保護意識。

綜上，筆者認為，旅游資源的保護應當在現有的基礎上，以相關立法為指導，采用細化實施規范、加強主體監管和提高保護意識的方法，實現山西省旅游資源的可持續發展。

（作者單位：山西大學法學院）