煙草行政處罰與刑事處罰銜接問題研究

摘 要 違反《煙草專賣法》及《煙草專賣法實施條例》規定的法律義務和行為規范的違法主體，一般會受到煙草專賣行政處罰或刑罰處罰（以下簡稱“兩種處罰”），如何將這兩種法律制裁種類有機地銜接起來，以達到預防和懲罰涉煙違法犯罪，維護良好煙草市場秩序的目的。本文就此對“兩種處罰”的相互銜接問題進行探究，解決“兩種處罰”脫節的問題。

關鍵詞 煙草 行政處罰 刑事處罰 銜接

作者簡介：唐生智，云南省澄江縣煙草專賣局，專賣管理師（技師），研究方向：行政法。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.261

我國《行政處罰法》規定：“違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。”2001年7月，《國務院行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（以下簡稱《行政機關移送案件規定》）實施，完善和規范了行政執法與刑事執法相銜接工作，“兩種處罰”只有通過柔性銜接，才能有效預防和懲罰涉煙違法犯罪，維護良好煙草市場秩序的。如果“兩種處罰”銜接不好，可能會降低“兩種處罰”的力度，削弱“兩種處罰”的功能，使涉煙違法犯罪活動難以得到有效遏制。

一、 “兩種處罰”的聯系（銜接的客觀因素）

具有責任能力的公民、法人或組織實施了違反國家行政管理法律、法規的行為往往首先構成行政違法，但如果違法事實涉及的金額、情節、違法行為造成的社會危害后果等根據《中華人民共和國刑法》及最高人民檢察院、公安部頒布的《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（一）》和最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理非法生產、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定，涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，一般行政違法行為就上升為“行政犯罪”（為了區別于一般刑事犯罪，且稱其為行政犯罪）。在執法實踐中，當煙草專賣行政違法行為達到一定危害程度并觸犯刑法時，可能會進入到刑事管轄領域，煙草專賣行政違法行為就轉化為刑事違法行為，相應的在法律制裁方法上，行政處罰就轉化為刑事處罰。例如：《煙草專賣法》規定：無煙草專賣零售許可證經營煙草制品零售業務的，由工商行政主管部門責令停止經營煙草制品零售業務，沒收違法所得，并處罰款。但如果無煙草專賣零售許可證經營卷煙數額在五萬元以上或者違法所得數額在二萬元以上的；或者無煙草專賣零售許可證非法經營卷煙二十萬支以上的；或者曾因非法經營煙草專賣品三年內受過二次以上行政處罰，又非法經營煙草專賣品且數額在三萬元以上的。就要按照《刑法》和最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理非法生產、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定以非法經營罪追究刑事責任，行政處罰就轉化為刑事處罰。

二、“兩種處罰”銜接中的存在問題

各級煙草專賣局在現實的煙草專賣行政執法中查獲涉煙刑事案件時，有案不移、有案難移、以行政處罰代替刑罰的現象仍然時有發生，以致產生了諸多負面現象，其中“以行政處罰代替刑罰、以刑罰代替行政處罰、不刑不罰”尤為突出，其結果使本該處于刑罰的以行政處罰代替，放縱了犯罪；而應該處于行政處罰的，則科于刑罰，既使行為人受到了不應有的刑事制裁，直接損害到公民的合法權益，破壞了社會和諧。

三、“兩種處罰”銜接思路

（一）建立我國“行政刑罰制度”

“行政刑罰制度”是指在行政法律規范中直接規定罪名、罪狀和法定刑，由法院依照刑事訴訟程序，在刑法總則的指導下，直接適用行政法律規范中的刑事罰則，對違反行政法律規范，構成“行政犯罪”的行為人實施刑事處罰的制度。

1.行政刑罰可以填補刑法和行政法之間的法律盲點。行政刑罰消除了刑法典在大量新類型行政犯罪案件面前的適用尷尬。因為單一的行政法律規范的制定和修改具有靈活性和針對性，故隨著大量行政法律規范的不斷完善，行政機關和司法機關適用法律的盲區逐漸減少，從而穩定了刑法典的適用方法的指導作用，并增強了其震懾力。

“行政刑罰”嚴格依照《刑法》，并適應和服務于法律體制現狀。其仍適用刑法總則的關于犯罪與刑罰適用方面的規定，其所含刑罰主刑和附加刑是嚴格依《刑法》確定的；其仍由司法機關實施而非行政機關；其仍適用刑事訴訟程序而非行政處罰程序。它并沒有脫離刑法體系，因而也不會構成對現有刑法體系和制度的沖擊，反而與現行法律共同指導、規范“兩種處罰”。

2.具體制定《行政刑罰法》，可以保障行政機關與司法機關案件移送制度的程序銜接。《行政處罰法》是行政處罰的程序法，《刑事訴訟法》是刑事程序法。行政刑罰是行政法和刑法的銜接和結合 ，而制訂《行政刑罰法》則是保障“行政刑罰”制度實施的程序法。《行政刑罰法》中關于行政機關、司法機關案件移送的原則、移送標準、程序、內容、監督、行政法律責任等具體規定，能促使行政機關、司法機關移送案件制度化、程序化、規范化。

《行政執法機關移送案件規定》、《檢察院辦理移送案件規定》（以下簡稱“兩個規定”）分別是行政機關和檢察院移送案件和辦理移送案件的程序規定，它明確了行政機關和檢察院移送案件和辦理移送案件的原則、移送標準、程序、內容、監督、行政法律責任等內容，《行政刑罰法》立法時，只要參照行政、刑事處罰的程序法，吸收“兩個規定”中行之有效的內容，充實實施主體，科學規定移送、辦理、監督案件及不履行義務的具體標準，使之具有操作性和權威性，從而保障“兩種處罰”的程序銜接。

（二）“兩種處罰”具體銜接的構想

確立行政刑罰制度、制定《行政刑罰法》，并不等于“兩種處罰”就能自然、協調、銜接，還應從“兩種處罰”罰種的銜接和適用程序的銜接等方面協調統一，形成“柔性銜接”。

1.一并適用原則。當同一煙草專賣違法行為既構成了煙草專賣行政違法行為，又構成涉煙刑事犯罪而發生行政處罰與刑罰處罰競合時，司法機關除追究其刑事責任外，煙草專賣局認為需要還可對其實施行政處罰，但要注意：

（1）以刑罰處罰為主。在對涉煙犯罪行為人一并適用行政和刑事處罰時，應堅持刑事處罰優先原則，先由司法機關追究其刑事責任，再由煙草專賣局追究違法行為人的行政法律責任，不可等同，更不能主次顛倒。

（2）煙草專賣局對于涉煙犯罪案件處理時不得以煙草專賣行政處罰代替刑罰處罰，以煙草專賣行政法律責任代替涉煙刑事法律責任。煙草專賣局現場查獲的涉煙案值或案件其他情節明顯構成涉煙犯罪的，要立即移送公安機關查處。煙草專賣局在立案查辦的涉煙案件辦理中如果發現案件已構成涉煙犯罪的，要及時將案件移送公安機關追究其刑事責任。

（3）不能簡單的以刑罰代替行政處罰。煙草專賣局不能為了片面的讓涉煙違法行為人受到刑事處罰而將涉煙案件移交給司法機關就草草了事，而對還應該予以行政處罰的犯罪分子不予以相應的行政處罰，導致不能從根本上制止涉煙違法行為的再次發生。例如：該由煙草專賣局責令涉煙違法行為人關閉或者停止經營煙草專賣業務的沒有關閉和停止煙草專賣品的生產、批發、零售業務；該由煙草專賣局取消違法行為人的煙草專賣業務資格的沒有取消，就會導致不能從根本上消除和防止涉煙違法犯罪行為給社會造成的危害后果，刑法維護社會主義市場經濟秩序的目的也沒有真正實現。

2.先刑事處罰后行政處罰的銜接。如果人民法院對涉煙犯罪行為人追究了其刑事責任，處以了刑罰處罰或免于刑罰處罰的，煙草專賣局再實施行政處罰時，應注意：

（1）類似罰種不能再處罰。人民法院對涉煙違法人已判處罰金的，煙草專賣局不能再處罰款。罰款和罰金雖然在性質和適用范圍上不相同，但其懲處目的是一致的，都是依法強制違法行為人向國家交納一定數額貨幣，使其在經濟上受到損失，并且罰金比罰款的制裁程度更加嚴厲，所以，人民法院已對涉煙違法行為人判處罰金的，煙草專賣局不能再予以罰款處罰。

（2）不同罰種可予再處罰。一是人民法院對涉煙違法行為人已判處主刑和罰金后，煙草專賣局認為需要還可依法對違法行為人處以暫停煙草專賣業務、進行整頓直至取消煙草專賣業務資格等行政處罰。人民法院沒有判處罰金的，煙草專賣局可依法予以罰款的行政處罰，同時違法行為人存在違法所得的，煙草專賣局仍可依法沒收違法所得。二是法人或其他組織實施涉煙違法行為構成犯罪，人民法院只依法追究直接責任人員的刑事責任的，煙草專賣局還可以對該法人或其他組織依法處以沒收違法所得、罰款（財產罰）和責令停止經營、關閉、取消煙草專賣業務資格（能力罰）的行政處罰。

（3）免除刑罰后應予行政處罰。司法機關對涉煙違法行為審查后沒有犯罪事實，或者立案偵查后認為犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任，但依法應當追究行政責任的，應當及時將案件移送同級煙草專賣局，煙草專賣局應當依法作出處理。煙草專賣局對被免刑的涉煙違法行為人應適用與一般涉煙違法行為人相同的行政處罰罰則，不能對其加重處罰。

3.先行政處罰后刑罰的銜接。當涉煙違法行為已構成犯罪，而煙草專賣局已經對違法行為人作出了相應行政處罰的，煙草專賣行政處罰不停止執行，人民法院在適用刑罰時應注意：

（1）類似罰種相折抵 。依照行政處罰法的規定，煙草專賣局向公安機關移送涉嫌犯罪案件前，已經依法給予當事人罰款的，人民法院判處罰金時，罰款折抵相應罰金。罰款和罰金都是科以行為人金錢給付義務，但在金錢數額上是有明顯差別的。罰款的數額一般比罰金少，與犯罪的嚴重程度不相適應，罰款不足以治罪，不能用罰款來代替罰金懲治犯罪，但是人民法院依法對涉煙犯罪人單處或并處罰金時，煙草專賣局已經依法給予當事人的罰款數額應折抵相應數額的罰金。

（2）不同罰種各自適用。煙草專賣局已對涉煙違法行為人作出了取消煙草專賣業務資格、沒收涉案的煙草專賣品等行政處罰，人民法院要對其處以主刑（無期徒刑、有期徒刑、拘役或管制）的，那就各自適用各自的罰種，不同罰種之間的適用互不影響，使行政處罰和刑罰相互補充，共同懲治涉煙違法行為，維護正常的煙草市場秩序。

“兩種處罰”只有通過柔性銜接，才能充分發揮各自的制度價值，解決“兩種處罰”脫節的問題，從而真正達到預防和懲罰涉煙違法犯罪。

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