論舉報制度的完善

摘 要 舉報權是我國公民行使民主政治權利的一個重要體現。本文通過分析舉報制度的現狀及存在的問題，并據此分別從舉報概念的明確、舉報人的保護、舉報信息反饋機制完善及舉報獎勵制度的完善幾個方面提出了舉報制度改進的建議。

關鍵詞 舉報制度 舉報人 舉報權

基金項目：本文系2013年度廣西高等學校人文社會科學研究立項項目“舉報制度研究”（合同編號：SK13LX040）研究成果。

作者簡介：蘇爽，廣西師范大學法學院講師。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.019

舉報是公民監督權的實現形式，是揭露違規、違法、犯罪行為的一種重要方式，在懲罰犯罪、維護社會公平中的作用越來越明顯。但我國現行舉報制度的局限性日益凸顯，在實踐中出現的新問題，也要求不斷健全和完善舉報制度以保證其作用的發揮。

一、舉報制度的作用

（一）舉報是實現公民監督權的重要方式

舉報實質上是公民在具體行使憲法賦予的檢查監督權，它是實現公民民主監督的一種重要方式。舉報制度的建立，是保障公民民主權利，實現政治法制化、民主化的必然要求。同時，舉報制度中的信息反饋機制還可以保證舉報人有效監督和促進案件的查處，從而真正使得公民的監督落到實處。

（二）舉報是獲取案件信息和線索的重要途徑

舉報是獲取案件信息和線索的重要渠道，是發現犯罪、打擊犯罪的有力武器。舉報人來自于社會的各行各業、各個領域，舉報信息涉及面廣，內容豐富。單位和個人通過舉報，揭露各種犯罪的行為和線索，為相關機關提供了大量罪案線索。

（三）通過動態監督有效預防犯罪

舉報案件線索是反映犯罪發案情況的“晴雨表”，通過分析一些地方罪案線索的多少和發案數量，可以發現該地犯罪狀況和發展趨勢，有利于采取針對性的預防措施。通過研究考察一定時期舉報案件線索的升降，還可以判斷打擊和預防犯罪的效果，有利于及時調整的工作對策。同時，一個覆蓋面廣、有效發揮作用的舉報網絡，可以形成一個社會監控體系，將人們處于聯合監督之下。因此，舉報就能遏制、預防和減少犯罪的發生。欲實施犯罪行為的人，就會感覺到無數雙“眼睛”的注視，這樣，就會迫使一部分人望而卻步，不敢以身試法。

二、舉報制度的現狀分析

當前我國有關舉報制度的法律規定是比較零散的。《中華人民共和國憲法》第 41 條、《中華人民共和國刑事訴訟法》第 108 條對舉報進行了規定，但規定比較籠統、簡略。除此以外，最高人民檢察院針對保護公民舉報權利以及規范人民檢察院舉報工作進行了規定。中紀委、監察部也制定了保護舉報人的有關規定。其他行政機關或者地方政府也就所管轄的領域或者范圍，諸如價格、食品藥品安全、反暴恐等方面，制定了有關舉報的規定。僅從規定的數量來看并不少，但是有的規定是上世紀九十年代制定的，有的僅僅是針對某一領域的舉報而規定的，而且對舉報的程序、方式、處理等等各規定也不完備和統一。由于規定的零散不統一，也造成了舉報制度運行中存在一些問題。

（一）對舉報概念界定模糊

現有規定中對舉報的概念界定不清楚、含糊。舉報是直接向有關單位或者部門作出還是通過各種公開渠道將信息公開就可以了呢？對此沒有明確。一般認為舉報是向有關機關或者部門作出。但是隨著網絡的日益發達，舉報的方式日益豐富，有的機關、部門設置了舉報網站，有的機關、部門還開通了舉報微信公眾號，以方便群眾的舉報。但什么是網絡舉報，缺少統一的認識。如果僅僅認為通過網絡將有關犯罪信息或者線索公布出來就屬于網絡舉報，則是對舉報的曲解。

（二）對舉報人的保護的規定有待進一步細化

舉報人害怕被打擊報復是影響知情人舉報的重要因素。做好對舉報內容和舉報人的保密和保護是打消舉報人顧慮，促使其積極舉報的關鍵。目前，刑事訴訟法對證人的保護已經作了相應的規定，《人民檢察院舉報工作規定》、《最高人民檢察院、公安部、財政部關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》中從舉報線索的管理和保密以及保護舉報人的具體措施進行了規定，且明確了打擊報復的類型。但是這些規定仍存在操作性不夠強，保護的手段、方式簡單，保護期限未作規定等問題。

（三）重復舉報、多頭舉報較多

根據最高人民檢察院的規定受理舉報線索后要進行審查，七日內作出處理決定。對于實名舉報要及時答復。但由于有的舉報人匿名舉報，無法進行答復，舉報人也不了解情況，就繼續舉報；或者舉報人在尚未收到答復前又進行舉報，造成重復舉報的出現。由于目前接受舉報的機關和部門較多，并不是全部的舉報人都能了解具體的舉報線索應當向哪一個機關或部門反映，由此可能造成舉報人向他所知道的部門都進行了舉報。由于對舉報線索有保密規定，各單位之間不能相互了解是否接收到同樣的舉報案件。這樣一來，增加了接收案件單位的工作量，延緩了案件處理的速度，工作效率大大降低，造成司法行政資源極大的浪費。同時，接觸案件的人員多了，也增大了舉報信息及舉報人信息泄露的可能性。

（四）對舉報的獎勵規定不統一

對舉報人進行獎勵既是對舉報人舉報行為的肯定和鼓勵，也可以激發和調動廣大社會公眾同違法犯罪行為作斗爭的積極性。最高人民檢察院規定對舉報的獎勵既有物質性的獎勵也有精神獎勵。在其他的法規中，也有對舉報獎勵的規定。但這些規定不統一。首先，獎勵的方式不一致，有的有精神獎勵的規定，有的沒有。其次，物質獎勵的數額有差別，最高人民檢察院的規定與一些部門規章、地方法規中的規定不一致。最后，確定獎勵數額的標準不統一。是按照涉案的金額還是行為的社會危害性來衡量獎勵的標準不一致。

三、改進舉報制度的建議

舉報制度既是公民監督權的重要實現方式，也是有關機關獲取案件線索的重要方式。改進和完善舉報制度的有關規定是更加充分地發揮舉報制度作用的保障。

（一）明確界定舉報的概念

現有的規定中并沒有明確舉報的概念，導致實踐中舉報的濫用。一般認為舉報，就是檢舉、報告。所以應當明確舉報行為中必須存在的三個要素，即舉報人、舉報內容、接受舉報的機關或者部門。明確舉報指的是相關知情人向有關機關或部門檢舉、控告違法犯罪活動的行為。所以，完整的舉報行為要求舉報人以一定的方式向特定的接受舉報的機關檢舉、控告。如果是向不特定的社會公眾發布的消息一般應不認定為舉報。但如果以公開的方式既向社會公眾發布，也表達了向有關機關舉報的意思，如通過網絡或其他公開媒體公開舉報，也可以認定為舉報。總之，只要具備舉報行為的三個要素，都可以認定為舉報。

（二）加強對舉報人的保護

對舉報人的保護應當從對舉報內容的保密、對舉報人的保護措施及舉報人權利保障幾個方面入手。

首先，對舉報內容的保密，是保護舉報人的首要舉措。除了舉報人公開舉報的，都應當嚴格做好保密工作。第一，嚴格工作人員責任要求，無論以何種方式進行的舉報，舉報信息都必須由專人處理，做好保密工作。《人民檢察院舉報工作規定》中有對此的規定可以借鑒。第二，處理舉報內容要有專門的辦公場所和設備，不得挪作他用，或者與其他部門共用。第三，對泄密的責任人員必須依法追責。第四，推動建設舉報網站，推廣“網上密碼舉報”，積極利用新技術。

其次，對舉報人的保護的規定應更加具體化。第一，制定對舉報人進行保護的預案。分別不同的情形制定多種預案，以備出現緊急情況時所需。第二，面臨舉報人向接受舉報的機關求助時，改變先審查再采取措施的做法，應當先采取緊急措施再進行審查確認是否存在危險或者威脅，最大限度的解除舉報人的心理憂慮。第三，對舉報人保護的具體措施應更加豐富。雖然目前對于舉報人須出庭作證的保護措施與刑事訴訟法的規定一致，但是刑事訴訟法中對證人保護的規定也不夠具體和豐富。有學者指出，對舉報人的保護要高于證人的保護。所以，應在刑事訴訟法的基礎上創新、豐富和完善。第四，明確保護的機關或者部門的職責。依據最高人民檢察院的規定，可以看出對舉報人的保護由公安機關承擔。保護機關進行保護時的責任要求必須明確，應當制定相應的規定。規定的內容應當包含辦案單位或部門與保護單位或部門之間的無縫對接，確保舉報人的信息保密；對保護單位或者部門提出具體的保護職責的要求；緊急情況下的處置方式；未能盡到保護職責的要求的問責等等。第五，明確保護的期間。特別是案件終結之后是否有必要繼續保護應當進行規定，可以考慮特殊情況下延長保護的期限。

（三）優化舉報信息的反饋機制

很多的多頭舉報和重復舉報是由于信息反饋不及時造成的。解決這一難題可以考慮從這樣幾方面入手。第一，對于實名舉報，在接到舉報材料后，第一時間向舉報人通報“材料收悉”，同時告知舉報人其所舉報的案件線索或信息由哪個部門或者機關辦理，對其舉報的內容答復的時間周期是多久。第二，在案件調查階段，可以告知舉報人目前正處于調查階段，使舉報人了解對其舉報的內容正在進行處理。第三，調查結束之后，告知舉報人處理的結果，是否繼續訴訟程序還是其他方式。

及時有效的反饋既能使舉報人了解對舉報的處理進程，也能使舉報人了解機關或者部門的案件管轄范圍。同時，更能使舉報人意識到自己的舉報被關注，在心理上獲得安慰，增強舉報人的積極性。

（四）完善舉報的獎勵規定

對舉報進行獎勵既是對舉報人對舉報行為的肯定和獎勵，也是對舉報人所承受的風險的補償，可以調動和增強知情人舉報的積極性。對舉報獎勵規定的完善可以考慮從以下幾個方面入手。第一，統一用獎金獎勵的方式，不主張采用精神獎勵的方式。通過獎狀、稱號等精神獎勵的方式不利于保密的需要。第二，對獎勵的標準的設定應綜合考慮犯罪性質、涉案金額、社會危害性等因素。第三，獎金數額可以根據具體的案件情況分檔設置。如可依據情節是否嚴重、性質是否惡劣、數額是否巨大分別設置幾檔獎勵金額。

舉報制度的重要性毋庸置疑，但對舉報制度的研究和探索還相對落后，相信隨著舉報工作的不斷深入和實踐，我國舉報制度將會逐步健全和完善，發揮更大的作用。

參考文獻：

[1]趙慶斌.試論反腐敗舉報制度的缺陷與完善.齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版）.2016（10）.

[2]尹志雄.我國舉報制度的缺陷及其完善.行政與法.2002（7）.

[3]徐盈雁.舉報制度：在法治軌道上完善與發展——二〇一〇年檢察舉報工作論壇發言摘要.檢察日報.2010-07-03（004）.

[4]李想.全國檢察機關加大保護獎勵舉報人力度 今年試行舉報保護等級劃分. 法制日報.2016-02-20（003）.

[5]馬傳松、朱撟.“警 惕” 舉 報———基于其社會功能視角.經濟研究導刊.2016（6）.