農村中小學“撤點并校”：美、日兩國經驗比較與啟示

郭麗君+蔣貴友

摘 要：“撤點并校”是新型城鎮化下農村學校布局調整的必然選擇，美國與日本分別在19世紀末和20世紀中葉都啟動了學校合并運動，積累了頗豐的改革經驗。美、日兩國撤點并校改革，在教育公平與效益、教育發展規律、實施程序與保障體系等方面都存在共性。兩國的改革經驗能為我國農村地區學校撤點并校提供借鑒，有助于我國農村教育事業的發展。

關鍵詞：美、日兩國經驗比較；農村學校；撤點并校

中圖分類號：G629.1 文獻標識碼：A 文章編號：1671-6124（2017）02-0024-05

“撤點并校”是通過撤銷與合并手段對農村地區中小學進行合理的布局調整，以求取農村教育資源的公平分配和高效利用。隨著城鎮化速度不斷加快，我國自21世紀初實施農村學校合并運動，由于盲目追求速度，形成諸多隱患和亟待解決的問題。縱觀國外并校運動，尤以美國和日本最為典型，前者學校合并運動歷經了“興起—加速—高潮—停滯”四個階段，時間跨度百余年，累積了頗豐的經驗；后者自20世紀50年代起也有三次比較大規模的并校運動。從國情來看，即使美國、日本的合校運動與我國不盡相同，但通過探尋美國與日本的共同經驗，對中國的撤點并校仍具有重要啟示。

一、公平與效益：農村撤點并校的根本宗旨

城鄉教育差距日益加大，教育資源配置不均等的問題出現，使農村中小學“撤點并校”應運而生。追求“公平與效益”的教育改革之路，都試圖通過農村學校合并以解決教育資源配置的效益問題，但合校過程中卻引發了大眾對于教育公平的不滿，如路途遠、安全隱患大等問題。教育資源配置中關于公平與效益的矛盾是不可調和的，基于美、日兩國經驗，唯有在合校運動中堅持“因地制宜、動態平衡”原則，推動農村中小學撤點并校的公平與效益，才是解決問題的根本之道。

第一，制定補償性法律法規。在美、日兩國推動撤點并校進程中，都出臺了補償性法律法規，針對教育間存在的差別與差距作出修補。為了縮小城鄉間教育差距和對處境不利的學生進行資助，美國相繼頒發了《初等和中等教育法案》（Elementary and Secondary Education Act），《教育鞏固和促進法》（Education Consolidation and Promotion Act）與《不讓一個孩子掉隊》（No Child Left Behind）等法案 [1 ]，針對少數民族學生以及貧困學生進行撥款支持。而《町村合并促進法》《新市町村建設促進法》《公立中小學撤并方案》則成為日本戰后撤點并校演進中的三部曲。由于并校運動未過多考慮學生與家長利益，也產生了諸多問題和摩擦。日本文部科學省對此作出反應，1973年出臺了《關于公立中小學撤并的通知》，在新一輪撤點并校中將學生身心健康、上學路程、交通安全等因素納入考慮范圍 [2 ]，并在接下來的撤并運動中不斷制定對少數困難學生的補償性政策。

第二，堅持“以人為本”的并校原則。不論是美國還是日本，為了加快現代化進程和提高資源配置效益，政府強制推動農村學校合并運動，但忽視了學生、教員與家長等人群或組織的合理需要。運動發展過程中，美、日兩國逐步意識到問題的嚴重性，合并運動開始從“規模效益”型轉向“以人為本”的路線。例如，美國采取了豐富的課程活動、校車計劃、社區會議、教師解聘金制度和提供各類工作等措施，滿足來自學生、家長、社區與教員的切實需要。其中，為了滿足學生課程多樣性，合并之后的學校中課程多達20余門，多數課程能夠由專門教員教授，豐富了學生的課程選擇 [3 ]。為了解決并校中的不同聲音，日本基層教委甚至設置組建專門審議會聽取來自不同群體的意見 [4 ]，仔細研究，制定符合各方利益的措施。

第三，明確小規模學校的補充功能。撤點并校是公平與效益相互沖突和矛盾的過程與結果，但小規模學校的出現有效地緩解了教育公平問題，保障了少數學生的教育權益。首先，明確了小規模學校不是否定撤點并校的趨勢，而是作為一種補充，完善現行學校布局制度。從美、日兩國撤點并校發展路徑來看，合校態度都是從積極轉向理性，特別以克林頓總統于2000年簽署的農村教育成就項目（Rural Education Achievement Program，簡稱REAP）為代表 [5 ]，意識到并校產生的衍生問題，開始逐漸扶持農村小規模學校的發展。同時，譬如校中校（School-within-School）也是各地采取的普遍措施之一，即小規模學校以大規模學校為寄主，位于大規模學校中，由一套班子統一領導 [6 ]。日本各地考慮到教育質量、各地實情等因素同樣采取了小規模學校措施，給予偏遠地區教師工資補貼、住房優惠等政策，解決師資困難問題；一些偏遠地區的小規模學校還將相連階段學制打通整體辦學，如以“幼小一貫制”、“小中一貫制”等方式擴大學生數量 [4 ]。

二、教育規律：農村撤點并校的客觀依據

政府主導是早期撤點并校的顯著特征，社會經濟效益由此成為合校運動的第一因素。然而，合校運動中的教育公平問題甚囂塵上，政府逐漸反思自身行為的合理性，反觀制度治理問題的有效性，進而尋求教育方面的答案。回歸教育本質和規律，是解決教育問題和指導教育實踐的必由之路，也是各界人士反思教育問題的根本主線。唯有遵循教育規律，從以下方面入手，撤點并校才能在效益和公平之間取得平衡，才能更好保障少數學生的教育公平。

第一，提升教育自為意識與教育話語權。發達國家教育自主意識較強，在撤點并校中教育研究者就發揮了巨大作用。在合校運動伊始，美國全國教育協會（National Education Association）發布了《農村學校12人委員會報告》（Report of the Committee of Twelve on Rural Schools），率先發聲支持合校運動，提高學校資源使用率，這成為美國撤點并校開展的基礎。此后，以柯南特的“規模效益理論”和科爾曼的《教育機會均等報告》（Equality of Educational Opportunity）為代表 [7 ]，相繼闡釋了學校合并的效益管理問題和教育公平問題，分別促進了撤點并校和小規模學校的發展。相較于美國，日本教育界則被動許多，主要由政府主導，頒布了多部法律法規保障合校運動的進行，在一點上與中國實際情況很相似。因為是行政指令強推的撤點并校，所以容易忽視以人為本，未考慮全方位的利益關系，產生了許多沖突和摩擦，反對聲音頻現。在此之后，日本政府主導下的撤點并校充分聽取教育界意見，建立相應的委員會或者審議會，提升其教育決策的話語權，通過參與政府決策來傳達教育界聲音，儼然走的是與美國教育自為并不相同的道路。

第二，樹立因地制宜的合并思路。由于美國聯邦制的獨特屬性，使得地方州政府制定政策標準時有較大空間和權力；盡管各州標準不一，但基本都是圍繞學校規模、課程設置、校區間布局間隔與相應地理位置等方面為依據制定相應的標準。不僅如此，農村學校也與社區信托基金會聯合制定學校撤并標準，為各州農村學校撤點并校提供指導性意見 [1 ]。在日本，為了避免強制撤點并校現象的出現，文部省要求各地教育委員會在制訂計劃時考慮學校在社會中的功能和意義，充分調研并取得當地社區和家長的理解和支持。同時，對待小規模學校的態度，采取了較為彈性的方針，充分考慮各方因素和利益，保留有必要的小規模學校并提高其教育質量 [8 ]。此外，根據《義務教育經費國庫負擔法》，教育經費劃撥同樣要求因地制宜，根據各地實際情況制定專項計劃，力求使各地均衡發展 [9 ]。

三、公正程序：農村撤點并校的應有之義

撤點并校過程中涉及學生、學校、鄉鎮等各方利益，當利益一方無法得到滿足時，會出現相應的負面現象，如偏遠地區教育公平問題、校車安全隱患問題、地方財政負擔問題、家庭教育經費支出問題等。顯然，避免諸種問題發生必須要經過理性、科學、綜合的決策過程，通過周密的資料收集、合理的可行性論證與充分的調研，構建公平合理的決策程序。

第一，堅持合并程序的系統與公開原則。農村撤點并校涉及各方利益，是一個極其敏感的話題。只有堅持合并程序的系統性和公正性，才有可能消除相關利益群體的沖突，破除合并過程中的難題。首先，堅持系統與公開原則，使利益各方監督和約束該運動的進行，實現運動過程的民主化。在合并程序上，日本和美國做法相似，通過設置撤點并校委員會、審議會等加強合并程序的系統性和公開性。在美國，形成了“合校可行性研究—政策公開化—具體實施”的整體路徑，有利于群眾、專家和政府共同發聲。其次，堅持合并程序的公開性原則，即將撤點并校的決策依據、決策過程和決策結果進行公開，聽取不同意見方的建議，在一定程度上規范執行委員會的決策行為，強化過程的透明度，讓有疑慮的群體信服、支持和擁護撤點并校的舉措。

第二，加強基層群眾的參與權與決定權。撤點并校過程中，處理得宜，最大的受益者是群眾；否則，基層群眾利益則會嚴重受損。科學決策不應是一家之言，所有當事人都有話語權，肩負責任與義務。因此，將基層群眾的參與權與決定權納入到撤點并校的科學決策中來，是保障民眾基本利益的重要舉措。日本各地撤點并校委員會與審議會，就撤點并校方針、目標、程序、具體方案、各項保障措施等積極與當地民眾洽談，甚至是邀請民眾加入到該決策中來，與政府要員、專家學者等進行討論與磋商 [8 ]。而美國則采取投票制，在形成一項科學決策之前同樣需要召開聽證會或者說明會，向群眾公開所有細節和流程，使當地民眾作出客觀、合理與有效的判斷，然后由居民投票決定是否通過。由于總結了早期強制性撤點并校的經驗教訓，美、日兩國后期明顯側重以人為本，考量各方利益，通過將社會群眾的力量納入到決策當中，強化了政策制定流程的科學性和民主性，更加彰顯了政策內容的實踐性、實際性。

四、制度體系：農村撤點并校的重要保障

農村教育辦學條件落后、基礎設施匱乏與師資問題突出，成為撤點并校之后必須面對的現實問題。問題解決有賴于制度建設。構建有效的制度體系，是農村撤點并校順利進行的有力保障。制度保障不是只對一方面進行保障，而是從以下方面涵蓋農村撤點并校各個層面的制度體系，如資金保障、教師保障、校車管理、合校立法等；此外，制度保障涉及多個層面的問題解決，需要相關部門通力合作以保障制度執行。

第一，建立和完善校車管理制度。校車管理制度是實施農村撤點并校的重要保障，關系到學生的安全問題。從經費來源來看，日本政府相繼制定了《偏僻地區教育振興法》及《施行令》解決校車購置問題，大致給予1/2的購置費用資助；運營管理費用主要通過《地方交付稅法》獲得政府資助和返還 [10 ]，而交付稅基本來源于國家按照一定配額返還給地方政府的國家稅收。在運營管理方面，日本校車主要分為政府直接運營、政府委托企業運營、家委會等組織接受政府資助運營與不接受政府管理的獨立核算運營，形式比較豐富 [11 ]。在司機選拔、校車外形、費用管理等方面，日本有極其嚴苛的標準，以保證校車使用和管理規范。相較于日本，美國在運營管理方面主要有學區直接管理，與學區簽訂合同的私有制，學區與外界協作的合作制以及家長自己接送等形式；經費方面，與日本有較大差別，主要來自政府債券收入與政府直接資助；在校車立法、司機選拔標準與費用管理等方面與日本一樣都有較為嚴苛的標準，但在校車路權方面，取得了與警車、消防車與救護車一樣的待遇，甚至更為嚴苛，形成了一套獨立、復雜和嚴格的校車避讓規則。

第二，提供給合并學校各類專項財政支持。在美、日兩國，各類專項財政支持是并校運動中必不可少的部分。由于美國教育分權制，各州都制定了符合各州實際情況的財政政策，譬如俄克拉荷馬州立法支持學校合并，并為校舍建設提供校舍建設經費一半的資助，威斯康星州出臺的《建筑援助法》（School Building Aid Act）針對農村大規模學校提供資金支持改善辦學條件 [12 ]，同時還針對交通、師資等方面提供專門的財政支持。日本同樣建立了財政補貼制度來保障撤點并校的順利進行。以日本長崎縣為例，對校內新建的教學設施建筑，國家均補貼費用的1/2，對于交通設施的采購同樣補貼1/2 [13 ]。總之，美、日兩國各地方政府政策，都極力保障學校合并，改善校園建設、配備校車等，促進了撤點并校的順利實施。

第三，建設提升農村教師素質與能力的工程。教師是農村撤點并校后學校正常運轉的關鍵性因素，將師資建設納入到整體制度建設有利于保障教師專業成長，提升學校辦學質量。由于考慮安全、教育公平等因素，不得不實施小規模學校，如一師一校等模式，因此教師成長和各項保障成為學校能否持續發展的關鍵問題。針對這一情況，美國要求偏遠農村的多科目教師在專業考核過程中，相關部門必須要給予教師專業發展幫助并關注其成長動態 [14 ]。同時，通過減免學費吸引大學生到村任教，并給予物質獎勵，如經濟補貼、免費住房、住房貸款等，解決教師的生存問題。日本在師資問題上與美國大相徑庭，通過發放教師津貼、健全福利體系等措施解決教師生活保障問題。在專業發展方面，經常召開復式教學研究會、分校經營研究會、偏僻地區教育研究會與全國偏僻地區教育研究會，鼓勵學校派遣教師參會；國家補貼1/2的培訓費用，同時建設臨時教師培訓機構完善教師培訓體系 [15 ]。

五、美、日兩國農村撤點并校運動對我國的啟示

我國為了保障適齡兒童的教育公平，在21世紀初開始農村中小學撤點并校改革，與美、日兩國具有相同的歷史背景和起因。美、日兩國撤點并校改革的經驗對我國開展撤點并校具有以下幾點啟示。

首先，切實加強撤點并校的全方位保障。從發達國家的經驗來看，撤點并校是一個長期探索并逐步完善的過程，做好保障性工作有利于促進撤點并校的持續進行。當前我國城鎮化進程中，城鄉教育差距逐漸加大，撤點并校可以說進入了“轉彎區”，以下三個方面都亟待審思、解決和完善。一是完善農村教育專項財政制度，為合校運動提供物質基礎和可靠保障。在綜合撥款的基礎上，增加專項財政，以滿足各地撤點并校中的現實需要，合理保障校車、師資等學校需求。此外，還需專款專用，設立專項財政支持，加強對資金費用的規范化管理，防止挪用公款、浪費流失等現象的發生。二是改革校車管理體制。小規模學校大范圍被撤導致偏遠地區學生上學成為難題，校車接送成為必然。但是，由于我國校車管理制度、運營以及服務制度尚未完善導致交通事故頻發，以致撤點并校的合理性與規范性都被民眾質疑。因此，改革和完善校車管理體制是當前最為迫切的工作。三是保障教師生活和專業成長。當前，偏遠地區留不住年輕優秀教師以及教師生存、成長問題依然突出。基于此，可通過建立教師巡回交流制度、創新學校發展模式采取共享優秀教師與課程資源、加強教師的交流和經驗分享以及健全生活保障體系等方式，保障教師生活、促進教師成長，以確保撤點并校順利進行。

第二，合理整合農村學校的有效資源。撤點并校后，不論是原有學校還是新合并學校都有大量人力資源和固定資源亟須規整，根據國外有效辦法和思路，我國應從以下方面著手：一是因地制宜合理并校。國務院于2001年對此出臺《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，要求各部門各級地方政府“因地制宜有效合理規劃農村義務教育學校整體布局”。二是合理利用閑置校舍。農村學校長期以來被視為鄉村的教育、文化與活動中心。當其教育文化功能一旦消失，應迅速轉型或突出其他功能以滿足當地人民的物質文化需要。譬如，閑置場所可以被用作社會文化與體育場所、老人福利院以及當地特產加工廠等；充分利用原有的體育設施、校舍樓房與超編教員，開展社會主義新農村文化建設、民生建設和生產建設。三是合理安置超編教員。這部分人群不能成為撤點并校的犧牲品，要合理有效、精準到位地幫助每一位教師找到適宜的崗位，如校舍閑置再利用后的管理崗、企事業單位的專業技術崗等，政府要優先考慮這部分人的去向問題。

第三，始終秉持以人為本理念進行改革。當前的撤點并校改革，漠視教育規律，以規模效益為合校準則，不同程度地忽視了不同群體的切身利益。為了撤點并校的持續發展，堅持以人為本是保障各方權益的必然要求，也是加快實現我國農村現代化的內在要求。一是堅持發展小規模學校和寄宿制學校，合理規避上學路途遠導致的時間問題、教育公平問題與安全隱患問題。二是堅持遵循教育規律。從宏觀或經濟學視角考慮教育改革問題，確實能打開教育改革的視野和思路，但無論從多少個角度切入改革都不能回避從教育自身來認識改革中的問題。REAP中國項目（斯坦福大學主導的農村教育行動計劃）的政策對路徑的影響，值得我們學習和借鑒。“項目設計實施評估階段—政策研究簡報發表—相關議題提交中央政府—主管部門審議和落實行動—鄉村學校兒童從研究中受益”等階段，給教育研究者指出了一條遵循教育規律的現實路徑。三是滿足不同群體的切實利益，針對家長、教師以及兒童等群體制定切實可行的方案，讓他們參與到撤點并校的決策中來，聽取他們不同意見和建議，充分擴大當事人的參與權和決定權，辦人民滿意的教育。

參考文獻：

[1]王娟涓.當代美國農村中小學合并研究[D].重慶：西南大學，2013：137-139.

[2]文部科學省.公立小·中學校統合について[EB/OL].[1973 -09-27].http：//www.mext.go.jp/a_menu/shotou/shugaku/detail/1313500.htm.

[3]Mitzel，Harold E. Encyclopedia of Educational Research，Fifth Edition[M].New York：The Macmillan Publishing Co.，Inc.，1982.

[4]葉養正明.教育條件整備に関する総合的研究（學校配置研究分野·2010年報告書）[EB/OL].[2013-07-20].http：//www.nier.go.jp/04_kenkyu_annai/pdf/seisaku_14.pdf.

[5]賈建國.美國農村小規模學校運動及其對我國的啟示[J].外國教育研究，2010（4）：74-78.

[6]Mary Anne Raywid. The Policy Environments of Small Schools and Schools-Within-Schools[J]. Education Leadership，2002（2）：47-60.

[7]National Rural Education Association. Rural School Consolidation Report[EB/OL].[2007-03-10].http：//www.nr ea.net/2005-4-1/2007-3-10.

[8]李文英.日本農村中小學“撤點并校”及其啟示[J].外國中小學教育，2013（11）：34-38.

[9]文部科學省.義務教育諸學校施設費國庫負擔法及び同法施行令等につ いて[EB/OL].[1958-07-29].http：//www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/nc/t19580729001/t1958072900 1.html，1958-7-29.

[10]牛志奎，高曉宇.日本義務教育校車制度及其運營管理方式[J].比較教育研究，2013（2）：74-77.

[11]李春生.日本的校車管理及其啟示[J].世界教育信息，2012（4）：39-41.

[12]王 強.20世紀美國農村學校合并運動述評[J].外國中小學教育，2007（8）：1-4.

[13]長崎縣教育委員會.公立小中學校の適正規模について[EB/OL].[2013-07-20].http：//www.pref.nagasaki.jp/zaimu/ shigoto/tekiseikibo.pdf.

[14]婁立志，吳欣娟.農村小規模學校“撤點并校”的代價與補償[J].教育實驗與研究，2016（2）：47-51.

[15]吳曉蓉.日本偏僻地區教育優先發展經驗研究——以《偏僻地區教育振興法》為鑒[J].當代教育與文化，2009（4）：100-104.

The Distribution Adjustment of Rural Schools：the Experience Comparison and Enlightenment between America and Japan

GUO Lijun，JIANG Guiyou

（College of Education，Hunan Agricultural University，Changsha，Hunan 410128，China）

Abstract：Under the new urbanization，dismantling teaching points and merging schools have been the inevitable choice of the distribution adjustment of rural schools. In the late 19th century and the mid-20th century，the United States and Japan had respectively launched a school merger movement and accumulated considerable reform experience. By comparing the experience of the United States and Japan，we found that there is commonality between the two countries in educational equity and efficiency，the development law of education，the implementation of procedures and security system，which can provide a reference for the reform of rural schools and promote the development of rural education in China.

Key words：the comparison between America and Japan；rural schools；dismantling teaching points and merging schools