“過去是不出事，現(xiàn)在要做出彩”

一開始應(yīng)者并不多，大部分省份申報態(tài)度不明朗，學(xué)者們對這樣的評比也有些疑慮，甚至有專家在討論階段投了反對票。

一位暗訪成員發(fā)現(xiàn)，城市越大，滿意度越低，越到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，大家對食品安全的滿意度越高。

有專家認(rèn)為，從長遠(yuǎn)看，必須建立科學(xué)嚴(yán)格的動態(tài)退出機制，倒逼地方政府保持食品安全工作機制化、常態(tài)化。

南方周末記者 袁端端

南方周末實習(xí)生 潘秋杏

“小伙伴們！這個電話你一定要接，一定要接，不是推銷不是賣保險，也不是詐騙，而是食品安全示范城市創(chuàng)建工作的調(diào)查電話！”

如果你家在浙江溫嶺，可能會接到這樣“賣萌”的電話調(diào)查，這是食藥監(jiān)部門工作人員在想方設(shè)法，讓多一些市民來參與城市食品安全的群眾滿意度調(diào)查。

這是一場已行動3年之久的城市創(chuàng)建活動。2014年4月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《2014年食品安全重點工作安排》，其中即提到：開展食品安全城市、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范縣創(chuàng)建工作。之后，這項工作改名為“創(chuàng)建食品安全示范城市”，簡稱“創(chuàng)食安城”。

2017年6月，創(chuàng)建工作進入到一個重要節(jié)點，首批試點的15個城市已于2016年底試點期滿，并通過了省級初評和國家層面公示評議，將于6月29日開幕的全國食品安全宣傳周“雙創(chuàng)雙安”成果展示上進行授牌。這場關(guān)于由“硬性執(zhí)法”到“軟性鼓勵”的政府措施試點效果亦將接受全國人民的檢驗。

“過去都是守底線、不出事，現(xiàn)在是要做出彩、出成績。”國家行政學(xué)院副教授胡穎廉對南方周末記者說，食品安全示范城市的根本作用，是轉(zhuǎn)變地方政府對食品安全工作的理念和認(rèn)知，不僅僅是單純的監(jiān)管，還應(yīng)該聯(lián)系本地經(jīng)濟、社會發(fā)展，從而激發(fā)其內(nèi)生動力。

食安城是什么

“誰了解食藥監(jiān)局牽頭的食品安全示范城市是什么嗎？”在創(chuàng)食安城之前，地方食藥監(jiān)部門工作人員丁學(xué)文（化名）在一個食品相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)論壇里發(fā)問。

當(dāng)時，國內(nèi)已經(jīng)有各種類別的城市創(chuàng)建活動，如國家衛(wèi)生城市、環(huán)保模范城市等。甚至有一些業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑這是一場“運動”。

2014年7月，為了借鑒、推廣好的經(jīng)驗，國務(wù)院食安辦下發(fā)了《關(guān)于開展食品安全城市創(chuàng)建試點工作的通知》，決定選取河北、山東、湖北、陜西等4個省份中的15個城市先行開展試點，探索以城市創(chuàng)建為抓手，推進食品安全工作。

食品安全一直是各地監(jiān)管部門如履薄冰的重點工作，“十二五”末，全國食品生產(chǎn)企業(yè)有13.5萬家、流通企業(yè)819萬家、餐飲服務(wù)企業(yè)348萬家。盡管有關(guān)部門在不斷提高監(jiān)管力度，但近年來，不時有各類食品安全事件爆發(fā)，引發(fā)全國性關(guān)注和媒體追問。

因而，在食藥領(lǐng)域?qū)嵤╊l繁飛行檢查、抽檢信息公開等一系列自上而下的剛性措施之外，國家食藥監(jiān)總局希望借助“創(chuàng)食安城”這類柔性手段，激發(fā)地方政府的主動性，將監(jiān)管的“手”深入基層。

一開始應(yīng)者并不多。參與創(chuàng)食安城評選的業(yè)內(nèi)專家告訴南方周末記者，最初大部分省份不了解這項工作，申報態(tài)度不明朗。學(xué)者們對這樣看似匆忙的評比也有些疑慮。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品與營養(yǎng)工程學(xué)院教授羅云波說，他在討論階段投了反對票。他認(rèn)為，更重要的是把基礎(chǔ)打牢。

還有一些人問，“創(chuàng)城”成功，就能保障食品永遠(yuǎn)安全了嗎？萬一再出一次突發(fā)事件，別人會怎么說？

對此，國家食藥監(jiān)總局規(guī)劃司稽查專員李福榮認(rèn)為，授予某些城市“國家食品安全示范城市”的意義，是國家高度肯定創(chuàng)建城市的創(chuàng)新精神、務(wù)實做法和群眾認(rèn)可的實際成效，但這并不代表這些城市的所有食品絕對安全。

實際上，這次“創(chuàng)城”力度可謂之大，和其他創(chuàng)建不同，這次從一開始就是國務(wù)院級別的。

2014年底，國務(wù)院食品安全委員會在福建廈門召開治理“餐桌污染”現(xiàn)場會，國務(wù)院副總理汪洋出席會議。他在會上強調(diào)，要啟動食品安全城市創(chuàng)建和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣活動，帶動更多的地區(qū)以至全國提高食品安全保障水平。之后，汪洋連續(xù)3年出席“雙安雙創(chuàng)”現(xiàn)場會并講話。

次年，躍躍欲試的城市在逐漸增多。2015年，又有11個省份共15個城市參與試點。最新的數(shù)據(jù)是，“已經(jīng)覆蓋了全國所有省會城市、計劃單列市及部分基礎(chǔ)較好的地級市，共67個。”據(jù)悉，在國家“十三五”期間，試點城市將擴大到100個。

2016年9月出臺的食品安全示范城市評價與管理辦法（暫行）和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，原則上省會城市、計劃單列市必須參加食品安全城市創(chuàng)建，如不參加，需向社會公開說明理由。

“第一批提名的城市還是很有作為的，顯示了地方政府的擔(dān)當(dāng)。”胡穎廉對一些城市表示肯定，他調(diào)研了第一批15個城市中的一大半，有一次他出差到山東青島，從機場出來，就被濃濃的“創(chuàng)城”氛圍吸引了：公路邊、墻壁上、車站里，一路上都是和食品安全有關(guān)的張貼畫、小彩旗、標(biāo)語。

前不久，青島開通了“食安號”地鐵3號線，利用地鐵車廂打造食品藥品科普互動平臺，這在全國尚屬首例。其中，乘客掃碼登錄“食安笑臉地圖”，就能搜索到全市4251家“大笑”飯店和1005家經(jīng)過備案的學(xué)生“小飯桌”。而廣州食藥監(jiān)局則聯(lián)合新媒體公司發(fā)布“舌尖上的廣州”指數(shù)，通過大數(shù)據(jù)分析廣州用戶特點、廣州美食、食品安全問題等公眾話題。

“社會輿論氛圍很濃厚，對社會共治有推動作用的。”胡穎廉感嘆道。

一把手工程、“有錢派”和窮辦法

2016年初，作為評選組專家之一，胡穎廉拿到15個城市的匯總亮點材料時，感到不可思議——全部材料壘起來，有他半個人那么高，涵蓋了數(shù)年來各個城市的工作做法和總結(jié)。

“百花齊放。”翻完半人高的材料，他這才發(fā)現(xiàn)，以往沒注意過食品安全城市創(chuàng)建能有這么多手段：有的是投入大，有的是機制靈活，有的是全民參與，有的是能力建設(shè)……在各自的特點之余，有一個共同點：食品安全從部門事務(wù)躍升到“城市戰(zhàn)略”“首抓任務(wù)”。

南方周末記者隨機采訪了幾個入選城市，這些受訪城市均稱，“創(chuàng)城”工作都是一把手牽頭的“主官工程”和“重大黨政同責(zé)工程”。

“‘雙安雙創(chuàng)最大的意義就在于，讓地方政府把食品安全單純從一個花錢出力監(jiān)管的活，變成了整個社會的綜合事務(wù)，真正落實‘食品藥品屬地管理總則。”胡穎廉這樣理解，地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)重視后，很多基礎(chǔ)工作甚至跨部門合作就容易得多。

這是這場被質(zhì)疑為“運動式”活動的巧妙之處：通過“創(chuàng)城”，提升食品安全監(jiān)管的地位和公共管理層級。

“我們的分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)食藥和公安兩個部門，調(diào)動起來就特別容易。”青島食藥監(jiān)局工作人員告訴南方周末記者。有了公安協(xié)助，2016年，青島的食品安全問題發(fā)現(xiàn)率直線上升，達到了7.24%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全省平均水平2.66%。

廣州的食藥監(jiān)部門和公安部門也成立了食品藥品偵查犯罪支隊，有將近130個人，每天專辦食品藥品刑事案件，日均破案1.7宗。

更重要的是，食品安全在政府績效考核中的比例“飆升”，青島在兩年間將食品安全的考核比重從1.4%提高到3.5%，“這是各單項占比最大的”。

青島還是胡穎廉口中的“有錢派”。作為首次專章寫入市級“十三五”綜合規(guī)劃的城市，青島一開始就定下了一個投入10億元的宏大規(guī)劃。僅僅近兩年，全市投入就約8億元。食品安全治理也由部門治理轉(zhuǎn)為市政府“六項治理”重點內(nèi)容。

“目前中國的城市發(fā)展依然是以經(jīng)濟為中心的，這就決定了社會管理部門依然是弱勢的。無論是從資金分配還是人員分配上看都是這樣。”曾在廣東鄉(xiāng)村做過食品安全調(diào)研工作的華南理工大學(xué)新聞系教授陳娟說，在這樣的背景下，以運動為主要形式開展的“食品安全城市”建設(shè)有其合理之處。

不過，“窮城市”也有“窮辦法”。在陜西楊凌，兩級黨政干部實現(xiàn)點對點、一對一、全面包抓，消除包抓監(jiān)管盲區(qū)和頑疾。有北京下去暗訪的干部都吃了一驚：“他們連房管局都參與監(jiān)管，以街道為單位，包干到戶，一個死角不留”。

在制度設(shè)計上，亦包含了社會共治的想法。按照國務(wù)院食安辦《關(guān)于開展食品安全城市創(chuàng)建試點工作的通知》規(guī)定，“創(chuàng)城”的群眾滿意度必須達到70%。“社會認(rèn)可、群眾滿意”是判定食品安全示范城市的根本標(biāo)準(zhǔn)。

在重慶，采用的是實地調(diào)查的方式，直接入?yún)^(qū)、入戶調(diào)查。在青島，用上了全媒體、全方位、立體化的民意調(diào)查，不僅在報紙、微信、廣播電視等多種媒體上征集，還同步推出免費檢測蔬菜等各種活動，吸引市民參與。不到1個月，線上線下就收集到了二十多萬份問卷調(diào)查。

地方越小滿意度越高

在地方看來，這次“創(chuàng)城”工作的審核檢查比以往的創(chuàng)建“嚴(yán)格多了”，采用的是第三方評價機構(gòu)，對首批試點城市開展評議工作。在公示期和復(fù)核階段，第三方機構(gòu)的檢查方法分“明查”和“暗訪”，他們希望不給地方太多準(zhǔn)備，從制度上杜絕“跑步創(chuàng)城”的可能。為力求結(jié)果準(zhǔn)確，暗訪部分的人員從各地食藥監(jiān)系統(tǒng)抽調(diào)，組成小分隊下去。

各地監(jiān)管部門亦在自我加壓。楊凌食藥監(jiān)局取消了全部白天的會議，一律改到晚上開，把白天時間都用在執(zhí)法檢查上，每周還有三個晚上突擊檢查。“我們一年都沒有休息日了。”該局一名工作人員說。而廣州創(chuàng)建辦工作人員也告訴南方周末記者：“在大年三十，也可以在餐館后廚看到我們執(zhí)法人員的身影。”

一位從北京下去的暗訪成員發(fā)現(xiàn)，城市越大，滿意度越低，越到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，大家對食品安全的滿意度越高。她在楊凌隨機問了不少居民，滿意度高達100%。一路上，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直到單列市看上去，“越到上面，滿意度越低”。

他們琢磨可能有這幾個原因：一是基層多元化需求較少，吃飽吃好就可以；二是小地方消息比較閉塞，相關(guān)謠言也很少；三是很少網(wǎng)購，采購源頭固定；四是地方小更容易重視，不僅力度很大而且工作到位。

這就更加凸顯了創(chuàng)建食品安全示范城市的意義。“當(dāng)前食品安全在全國范圍內(nèi)一路向好，尤其在大城市。但消費者的感知卻恰恰相反，運動式的集中糾偏，有助于社會良性和可持續(xù)發(fā)展。”陳娟說。

其次，目前的食品安全示范城市建設(shè)大多依托新媒體平臺，這正契合了當(dāng)前食品安全謠言主要見于社交網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)狀，針對性較強。2017年初開始，一系列以“塑料”為名的網(wǎng)絡(luò)謠言接連出現(xiàn)，包括塑料紫菜、塑料大米、塑料粉絲等。而且組織化的辟謠方式，更容易讓各個階層的人都接受這一信息。

在陳娟看來，大規(guī)模的“創(chuàng)城”對市民的影響還是很大。她舉例道，城市小區(qū)旁，經(jīng)常有一些老人坐在路邊賣小籃蔬菜，說是“自家種的，不施農(nóng)藥化肥”，不少人會光顧。但這些蔬菜，其實很多都是在廢棄工業(yè)用地或者臭水溝旁邊種出來的，難有安全保障。“現(xiàn)在連我媽媽都不買了，知道不能買。”

陳娟將之歸功于“創(chuàng)城”的一項重要目的：“提高人們對食品安全問題的辨識度。”

作為新聞傳播專業(yè)的教授，陳娟認(rèn)為，這樣的創(chuàng)建活動，并不是希望人人都能達到100分，更重要的是，讓原本對食品安全相關(guān)信息辨識度只有30分的人提高到60分或更高，“譬如我媽。”她打趣道。

建立退出機制

“‘創(chuàng)城工作難點，實際上和國內(nèi)城市在食品安全管理上面臨著共性的問題和困難，即制約食品安全水平的深層次矛盾和問題依然存在。”廈門市場管理局一名工作人員告訴南方周末記者，他們希望以此撬動這些問題的解決。

他羅列了以下幾點，一是因環(huán)境污染導(dǎo)致食品安全風(fēng)險，從源頭上影響食用農(nóng)產(chǎn)品和食品安全；二是農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)問題短期內(nèi)難以解決，仍存在違法使用禁限用農(nóng)藥獸藥行為；三是非法添加以及不按標(biāo)準(zhǔn)濫用食品添加劑問題需進一步整治；四是食品生產(chǎn)經(jīng)營新業(yè)態(tài)帶來的監(jiān)管問題，微商、微店、網(wǎng)上訂餐等各種新業(yè)態(tài)層出不窮；五是食源性疾病所引發(fā)的食品安全事件時有發(fā)生。

“破解這些問題，將成為創(chuàng)城工作今后努力的方向和著力點。”該監(jiān)管人員說。

第一批創(chuàng)城的15個地方將形成一定示范帶動效應(yīng)。不過，在未來，這項工作還將經(jīng)過多重考驗并逐漸完善。

“有的地方確實提升了不少，有的是突擊，結(jié)束了之后是不是會出現(xiàn)反復(fù)？”考核組的一位成員說，通過“創(chuàng)食安城”，城市的很多硬指標(biāo)包括設(shè)備、人員、財政支持上都能借機提升，但問題在于，必須要形成長效的機制。

因此，接下來下一步便是，優(yōu)化“創(chuàng)城”評比的指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)。在這之前，各地調(diào)研都是自己設(shè)計問卷，不僅標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，而且調(diào)查方法也不一樣，導(dǎo)致各城市的結(jié)果無法類比。科信食品與營養(yǎng)信息交流中心副主任鐘凱最近就接到了一項任務(wù)，幫國家設(shè)計一份標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一更加有效的消費者滿意度調(diào)查問卷，讓各城市使用。

而胡穎廉認(rèn)為，從長遠(yuǎn)看，這項工作值得在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上推廣，但必須建立科學(xué)嚴(yán)格的動態(tài)退出機制，倒逼地方政府保持食品安全工作機制化、常態(tài)化。