淺談行政合同的定義與優益權

摘 要：對于行政合同的性質而言，對于英美法系和大陸法系的學者們來說，是有分歧的，各自有著獨特的見解。在我國，盡管行政合同作為一種新型的管理方式漸為行政法所接受，但它的法律屬性并未被其它的法學學科特別是民法學所認同。由于民事合同是基礎合同，所以，行政合同欲獨立存在于民事合同之外，在行政法上必須清晰地說明，行政合同與民事合同的本質差異以及由這些差異所帶來的法律適用上的不同，即行政合同應當適用行政法的規定。[1]筆者對于行政合同的性質也傾向于行政合同是二者的結合，既有私法上意思自治的合同性質，也有行政法上管理的特征，是民法與行政法的混合體，而行政優益權基于保護公共利益的需要，與行政合同密不可分的一種權利，也值得進一步研究探討。

關鍵詞：行政合同 行政法 優益權

一、行政合同的定義

1、根據外國法律上對行政合同的定義來說，主要是主體標準與實質標準相結合，二者缺一不可，而實質標準又是二選一。主體標準（大陸法系國家）：公法人之間訂立的合同，原則上推定為行政合同，私人之間訂立的合同，原則上推定為民事合同。實質標準主要分為目的標準說和法律關系標準說，其中目的標準說主要來源于法國公務理論，要求合同要與公務有關而且還要超越私法的規則；法律關系標準說，主要來源于德國的行政程序法，德國的《聯邦行政程序法》第54條：“行政合同是一種建立、變更和消滅公法領域關系的合同”。由此可以看出，研究行政合同必須要考慮行政主體一方的特殊性，民事合同之所以強調契約意思自治、地位平等，是源于民事合同是各主體之間為了各自私利而訂立的契約，而行政合同卻與此不同，之所以要不斷強調公法、行政機關的特點，是因為行政方代表的不是私利，而是代表的公共利益，因此導致行政合同明顯區別于民事合同的重要原因就是公共利益，因此公共利益應該是定義行政合同的關鍵所在。

2、根據我國2015年《行政訴訟法》司法解釋第十一條 “行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的人民法院應當依法受理：（一）政府特許經營協議；（二）土地、房屋等征收征用補償協議；（三）其他行政協議。”由此可見最高法院司法解釋對于行政協議的定義主要集中于：1、主體要素必須是一方是行政機關。2、職責要素必須是行政機關依法行政。3、權利義務屬性要素的范圍必須是行政法上規定的，而不是民法上規定的，這體現了行政合同與民事合同的不同，但同時此處用的是“權利”而不是“權力”，這也體現了行政合同應當具有合同的特征。

合同并不是民法所獨有的，合同既不姓“民事”也不姓“行政”，契約意思自治即使在民商法領域也不是絕對的，比如生活中存在像電信合同、保險合同、醫療合同等大量的商事格式合同，如果一味地將契約意思自治作為商事合同的特征，那《消費者權益保護法》就有點不符合這種思想，因此應當從理論上打破民商帝國主義，合同契約自治也應當適用于行政合同領域。

二、行政合同中優益權

法國的行政合同優益權理論首先是與其獨特的行政法指導思想“公共服務”分不開的。“公共服務論”不僅避免了傳統“公共權力論”的暴力傾向，也發展了籠統的“公共利益論”的概括抽象，且成功整合了上述兩者：將“公共權力”作為了“公共服務”的義務和手段，將“公共利益”作為了“公共服務”的動機和目的。經過多年發展，法國形成了一套具體實在的、可以司法技術識別和應用的理論體系，成為當代法國行政法的核心思想。可以認為，當代法國的行政法體

系都是圍繞著公共服務理論而展開的。[2] 對于我國來說，目前我國對于行政合同的優益權也是承認的，也更加傾向于認為優益權的行使和設立初衷都是為了更好地進行公共服務、維護公共利益而設立的。

1、行政機關的優益權的來源是基于行政機關所代表的公共利益，公共資金得到有效利用、市場主體平等競爭、防止腐敗、行政目標得以實現、合同外第三人利益得到維護等，都是公共利益的體現；但是如果行政法上的公共利益呈現這么大的一個范圍，那么必然會擴大行政機關所享有的優益權，而筆者認為優益權的行使并不適用于所有的公共利益，有一些公共利益并不需要給予行政機關特權予以保護，比如政府采購合同就完全應當是屬于民事合同那樣適用于雙方地位平等、契約自由，雖然政府采購合同中締結合同所需要的程序具有特殊規定，這種特殊規定是因為政府采購利用了公共資金，公共資金的合理利用也牽扯到了公共利益，但筆者認為這種并不直接影響公共利益的合同完全可以通過合同法、刑法等法律予以規范，對涉及其中的公共利益也可以據此進行保護，并不需要特別地授予行政機關優益權，筆者認為行政機關的優益權應當是一種彌補的作用，當一般合同中的變更、解除規定不能適用，而又確實需要維護公共利益時作為特別權利時才能賦予行政機關優益權，因此筆者認為應當對公共利益做一個限縮解釋，即當只有直接影響公共利益的時候，行政機關才享有優益權。根據不可預期理論（類似于民法上的情勢變更理論），為維護公共利益，需賦予行政機關優益權，因為如果發生特殊情況就不是民法上簡單的違約金能解決的，為了維護公共利益、社會穩定，需要立即對合同的有關事項或者履行進行變更。

行政締約方享有優益權：（1）要求締約方本人履行義務權。根據合同的相對性來說，這一項優益權的內容基本上與民法上合同的權利義務內容相一致，只是在此處變成行政機關享有的單方強制性權利。（2）對合同履行的指導和監督權。由于行政合同是契約性權利和行政權的混合體，因此里面具有行政指導、監督的特征，這些特征也在賦予行政機關的優益權中得以體現 。（3）強制履約權。根據不可預期理論，當現實情況發生重大變化，基于合同契約性理論，相對人一方有權拒絕履行合同時，行政機關出于維護公共利益的需要有權要求相對人繼續履行，這是行政合同管理性的重要體現。（4）對嚴重違約相對方的制裁權。a、這種制裁權只能基于公共利益的需要，行政機關不能任意行使。b、應當適用司法最終救濟原則（法院運用比例原則），加強司法權對行政權進行監督，切實防止行政權濫用。C、行政機關基于對方嚴重違約而作出的制裁具有行政法上的管理權特點，因此應當是無賠償的。（5）情勢變更時的單方變更與解除權。這時候基于不可預見的的情況變化導致合同履行發生重大變更，筆者認為此處應當是完全意義上的補償，既應當包括直接損失也應當包括間接損失，但是實踐中的一些做法是將此類案子放在行政庭，按照《國家賠償法》中行政侵權的標準進行賠償，導致只賠償相對人的直接損失，這是不恰當的，損害了行政相對人的契約性權利。

三、結語

筆者對行政合同的定義進行了一個簡單的分析和總結，筆者更加傾向于行政合同不僅僅是個合同，基于對保護公共利益的考量，行政合同理應同私法上的合同進行一個區分，應該賦予行政機關優益權。同時，筆者也對行政合同中涉及的優益權進行了一個簡單的分析，筆者認為優益權是行政合同區別于一般合同的一個重要地方，而行政合同中的優益權是基于保護公共利益，基于為公眾提供更好的公共服務的初衷而設立的，因此行使優益權必須嚴格限制，不能任意擴大、扭曲，防止公權力過大損害市場正常秩序，破壞經濟發展。

參考文獻

[1]參見 王克穩 “論行政合同與民事合同分離”《行政法研究》1997年第4期.

[2]參見 李穎軼 “論法國行政合同優益權的成因”《復旦學報（社會科學版）》2015年第6期.

作者簡介

焦增文（1992—），男，山東青島人，就讀于四川省社會科學院，碩士研究生在讀，主要從事民商法研究。