從高雄智慧城市發展論民眾參與之重要性與發展策略

宋威穎 張其祿 洪嘉聰

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從高雄智慧城市發展論民眾參與之重要性與發展策略

宋威穎1張其祿2洪嘉聰3*

1.臺灣中山大學公共事務管理研究所 2.臺灣中山大學政治經濟學系 3.臺灣中山大學高屏澎區域發展研究中心

智慧城市是未來城市發展的趨勢，可以協助城市轉型并解決資源有限的問題，高雄市是一座以工業發展起家的城市，是臺灣著名的工業都市，高雄市近年將智慧城市發展列為未來城市轉型重點方向。然而，高雄市在智慧城市發展方面是否符合國際智慧城市發展方向則未可知，此外，過去研究也發現市民對于高雄智慧城市發展的參與程度與認同感不高。為此，本研究將探究高雄市智慧城市發展之現況，以及民眾參與之可能途徑，并嘗試提出可能的對策與政策建議，以為相關單位未來發展智能城市參考。高雄將智慧城市發展重點放在智能交通層面，并通過智能社區的營造逐步整合智能交通、健康照護、能源管理、社區管理與觀光商圈發展等，整體來說，高雄已具備智慧城市所需之科學技術與智慧效能環境，但較缺乏民眾參與的部分，較為可惜。為此建議，城市管理者未來在進行智慧城市規劃上可改變傳統由上而下之政策思維模式，轉為以民眾思維為導向之由下而上方式，共同來參與規劃所需要的智慧城市愿景與行動方案，以提高市民的參與率及認同感，一同為高雄邁向智慧城市而努力。

智慧城市 高雄市 民眾參與 發展策略

1 概述

從2010年開始到2050年，全世界的都市人口將呈倍數增長，會從原本的26億人口增長到52億人口（United Nations , 2011），其中，有近70%的人口居住在城市內（OECD, 2012），由此可知，全球大城市都將面對人口生計、競爭力與資源有限之問題，亦即在此一趨勢下，城市必然會遭遇資源不足、能源匱乏、醫療保健、垃圾管理、空氣污染、交通擁擠及基礎建設老化等問題。也就是說，在人口增長且資源有限趨勢中，地方政府如何運用有限資源達成民眾需求，落實政策目的是政策制定者不可忽視的重要課題。

Lee Hancock等人認為，政府可將面臨氣候變遷與永續環境存續較為急迫之城市改造成為具備智慧化之城市，亦即可將城市轉型成為智慧城市（Smart City），以解決城市承載力不足之挑戰。各城市為解決都市化所衍生出的各種問題與瓶頸，亦紛紛提出智能城市打造計劃，期盼能推動符合各城市屬性之智能城市計劃，以進一步改善都市化所造成的經濟和環境沖擊。

高雄市是一座以工業發展起家的城市，人口約277萬人，面積約2947.6km2，由于鄰近高雄港，原物料進口便利，早期因應區域發展規劃，成立了諸多工業區，如林園石化工業區、大發工業區、仁武工業區及大社石化工業區等都是高雄市內著名的工業區，也讓高雄成為臺灣人眼中著名的工業都市。為轉變高雄百年工業城市印象，高雄有關部門積極推動城市轉型，在高雄多項建設及產業園區中引進創新科技服務，以促進城市經濟、社會與環境間的資源有效利用，從而達成持續發展之效果。

高雄市將智慧城市發展列為未來城市轉型重點方向，然而研究者回顧過去有關智慧城市相關城市案例卻發現，海外發展智慧城市較完備城市所規劃的智慧城市環境、策略及模式雖有所不同，但通常會具備科學技術與智能完善的環境以及成熟的民眾參與。

目前高雄在智慧城市發展上雖有一定基礎，但民眾似乎認同程度不高，如何鼓勵民眾未來愿意使用智能服務，以提高其參與程度與認同感，從而改變其行為，是高雄市未來發展智慧城市之挑戰與考驗。因此本文欲探究高雄市智慧城市發展現狀，以及民眾參與之可能途徑，并嘗試提出可能的對策與政策建議，以供未來發展智能城市參考。

2 智慧城市的定義與內涵

智慧城市是一個涵蓋多個層面廣泛的議題，不同國家、領域對于此議題皆有不同定義及看法，目前并無一致共識。雖然智慧城市定義有所不同，有的學者以功能性角度切入，認為智慧城市系指透過傳感器達到資源使用效率及城市服務有效性即可稱之；但Greenfield則認為，城市所謂功能性不應僅從工程角度思考智能與科技應用相關性，也應思考城市長期的發展與功能。

智慧城市概念最早是由IBM于2008年在《智慧地球：下一代領導人議程》主題報告中提出，其內涵是將新信息技術充分運用生活中，在信息技術、知識創新下建構新的都市形態，強調城市不僅是只有因特網、云端計算等信息技術應用，更需通過知識創新的方法論應用，以參與式管理方式管理，構建以人為本、可持續創新作為永續生態的特征。IBM所提出的智慧城市概念中涵蓋三大領域，分別是基礎建設、規劃管理和市民，在基礎建設方面，主要包含能源、交通運輸和整體環境三大要素，主要目的是為市民提供一個更舒適的生活環境條件；二是規劃管理，包含政府與管理機構、警政安保、建筑(園區)、環境等四大要素，主要目的是指智慧城市領導者必須完整地掌握各個面向，做好政府機構與各部門間溝通與協調，以提升城市運作的執行效率；最后是市民，其涵蓋教育、零售、社福健康與警政安保等要素，目的是在滿足個人需求之余，支持社會服務，以作為社會發展的基礎。從IBM所提出的智慧城市概念與要素可知，要打造智慧城市，除了外部的基礎設施環境建設外，還需要內部有效的管理和調控，此外，更需要市民的支持與協助，才能讓智慧城市效能發揮出來。

由上可知，智慧城市是指政府通過科學技術結合大量信息及數據，提供民眾和政府間更透明、更便利的城市運作型態，但過程中必須從市民角度出發，思考市民的真正需求，供其所需，民眾才會積極使用與協助，也才能提高智慧城市智能運作的效率，真正落實智慧城市發展之意涵。

3 高雄智慧城市的發展現狀

根據智慧城市論壇(Intelligent Community Forum, ICF )2016年國際評比，高雄市在全世界智慧城市發展中獲選Smart 21的殊榮，而在臺北市計算機商業同業公會舉辦的2017年智能城市創新應用獎競賽中，高雄市所提出的“高屏區域交控整合計劃”和“4G智能交通好行服務合作計劃”同時獲得2017年智慧城市創新應用獎項，代表高雄市在智慧城市發展上已有一定基礎。在智慧城市發展上，高雄市主要以無線城市為智慧城市發展主軸，并以智慧運輸為主要應用方向，通過智慧運輸的推動，落實智慧城市的發展目標，高雄自2010年縣市合并后，有關部門通過ICT技術積極整并信息系統，強化智能交通系統、加速4G寬帶服務之發展，并通過部分社區為示范場域，從智慧社區發展逐步擴展到全市智慧城市之發展。以下簡要介紹現行高雄之智慧交通與智慧社區發展狀況。

3.1 智能交通

為因應智慧城市之發展，高雄市從2012年開始設置智慧交通中心，運用智能型運輸系統(Intelligent Transport Systems, ITS)，通過信息、通訊、感測和控制等整合方式來管理車流以及實時路況信息，以有效提升行車安全和效率。此外，為提升運輸效率，促進產業發展競爭力，針對大高雄地區產業發展聚落，高雄市交通部門提出結合智能型運輸系統，推動四大智能運輸走廊等方式來促進高雄城鄉間的智慧運輸發展，首先，通過智能型運輸系統整合、擴充與應用，建設智能運輸之基礎整合系統，再結合大高雄地區高快速公路與都會區平面道路信息（巨量數據與數據），最后是建設高雄市“旗美文化觀光智慧運輸走廊”、“臺88號大發工業區智慧運輸走廊”、“高雄科學園區智慧運輸走廊”以及“臺17林園工業區智慧運輸走廊”等4大智慧運輸走廊，以節省行人穿梭于大高雄產業聚落旅行時間，有效縮短大高雄城鄉差距、促進觀光產業發展、紓解產業園區交通瓶頸，進而提升整體運輸效率。

3.2 智慧社區

目前高雄市在智慧社區發展上涵蓋智慧交通、健康照護、能源管理、社區管理與觀光商圈發展等領域。在智能交通部分，滿足社區接駁需求并提供低碳運輸服務；在健康照護部分，則著重建立社區照護中心與遠距醫療系統；在能源管理部分，則著重建立綠能供電系統并提供節能方案補助措施；在社區管理部分，則著重社區云端服務、物流管理服務與災害防護管理；在觀光商圈部分，則將商圈應用服務結合觀光信息服務，以提供更便捷的服務。目前高雄已選定哈瑪星地區為示范場域，希望通過定點社區的運作，逐步將智能城市規模從社區擴展到全高雄市。

由此可見，高雄在城市之智慧運輸與智慧社區發展上已有明確的愿景與發展策略，也具備了智慧城市所需之智慧效能環境與科學技術，但在其未來的愿景規劃方向部分，卻甚少提及民眾參與的角色與可能途徑，較為可惜。

4 高雄智慧城市發展與公民參與角色

4.1 智慧城市發展中公民參與的重要性

一般而言，智慧城市通常包含智慧經濟(smart economy)、智慧移動(smart mobility)、智慧公民(smart people)、智慧生活 (smart living)與智慧治理(smart governance)等六大領域。回顧過去全球各城市推動智慧城市過程中，多數的具體目標是應用創新技術建構永續宜居環境，其內涵涵蓋智慧交通、智慧醫療、智慧教育、智慧維安、智慧災防與維安、智慧建筑與生活空間、智慧電網、智慧水資源管理、智能政府效能等層面，從經濟、教育、環境與交通等方面打造創新且富有競爭力的智慧城市。

智慧城市的探討通常分為兩大領域，一是探討科技在智慧城市的應用，二是以改善公民生活為探討重點，但歸納過去相關文獻可知（如表1所示），影響智慧城市發展的關鍵因素有很多，但智慧城市中的公民參與往往被認為是重要但又容易被忽略的領域，智能城市多數探討科技在智能城市的應用層面，缺乏從民眾生活需求的互動層面，因此，如何增加民眾參與層面的互動是有關部門可進一步思考的方向。

表1 智慧城市重要元素匯總表

注:“+”代表具備該智能元素

4.2 高雄智慧城市公民參與之可能角色與途徑

Angelidou (2015)認為智慧城市發展有四種驅動力，分別是：（1）改善城市噪音與污染問題；（2）創新與知識經濟發展；（3）科技發展促進與推動；（4）民眾需求。雖然學者認為政府是智慧城市的重要推動者，但僅有政府推動而無公民參與，往往事倍功半；尤其開放數據的取得與應用是世界趨勢，要市民愿意供給信息或是使用科技取得電子政務服務，政府必須先取得人民信任，甚至市民的主動關心與協助，才能事半功倍。

雖然智慧城市目前尚未有一致共識，但成熟智慧城市的治理經驗或許可作為其他城市治理者之參考。以位于丹麥的Aarhus市為例，城市治理者不采用傳統政策由上而下之政策途徑，而是采用所謂由下而上的人本導向(actor oriented)，和民眾共同構思城市所需的智慧環境與運作方式，政府從三大主軸推動城市治理，分別是開放資料、將數據可視化、以及與民眾討論城市社會問題，并共同找出解決方案。由于采用一個開放與廣納民眾意見的方式，故市民間的自我參與與城市認同程度很高，也間接帶動政府推動的效率與問題解決的有效性。

從上述內容可知，要增加民眾對智慧城市的認同感，進而提高其使用效率，可參考海外城市方式，改變傳統政策從上而下的運作思維，轉換成由下而上的民眾導向，搜集民眾意見與政策建議，讓民眾可在一開始就參與討論，并共同提出可行的智慧城市規劃方案，以增加智慧城市之認同感及運作效率。

5 結語

智慧城市發展是未來城市的趨勢，成熟的智慧城市運作可提高資源的有效性并達成民眾需求，回顧過去海內外智慧城市發展脈絡，要成為成熟的智慧城市，僅有完善先進的科學技術與環境是不夠的，必須從民眾角度出發，了解民眾需求，改變傳統城市治理習慣從上而下的思維模式，改為由下而上的民眾意見導向，結合民眾一同來討論規劃所需的智慧城市發展方案，才是邁向成熟智慧城市的有效途徑。

高雄市近年來在智慧城市發展上重點發展智慧交通，并通過智慧社區的營造逐步整合智能交通、健康照護、能源管理、社區管理與觀光商圈發展，整體來說，已經具備智慧城市所需的智慧效能環境與科技技術，但較缺乏民眾參與部分，從國外成熟智慧城市案例可知，城市管理者未來在進行智慧城市規劃可改變傳統由上而下的政策模式，轉為以民眾思維為出發之由下而上方式，共同來參與規劃所需要的智慧城市愿景與行動方案，相信定能提高市民的參與率及認同感，共同為高雄邁向成熟智慧城市而努力。

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洪嘉聰，E-mail：enlitechaos@gmail.com