淺談地方政府性債務限額管理的漏洞及風險控制應對措施

為加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展，在審計署全面開展全國地方政府性債務清理甄別的基礎上，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），明確提出建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。隨后相繼出臺了《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）、財政部《關于印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號）》、財政部《關于印發《地方政府一般債務預算管理辦法》的通知》（財預〔2016〕154號）、財政部《關于印發《地方政府專項債務預算管理辦法》的通知》（財預〔2016〕155號）、《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關于印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》（財預〔2016〕152號）、《財政部 發展改革委 司法部 人民銀行 銀監會 證監會關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）等一系列規范性文件。應當說，經過近三年的改革和規范，勢如荼火的地方政府性債務（以下簡稱：地債）擴張勢態得到了有效遏制。但各地各級政府因項目建設的需要，仍巧立名目、變化花樣、鉆頭覓縫地尋找著舉債空間，試圖規避制度限制、舉債建設項目。究其因，仍是官員對政績的追求欲望超過了對地債風險責任的擔當、債務限額口徑的模糊也為其提供了變通執行的可能。必須全面科學地設定地債口徑，進一步強調地債風險防控的責任，才能有效地化解地債風險，抑制地債舉借沖動。

一、地債限額的口徑

《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》明確，地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。那么，地債限額應該如何確定？實際情況又是如何確定的呢？

1.地債限額的理論口徑

地債限額，理論上，應根據債務率警戒線確認。先說債務率，債務率是衡量地方政府債務風險的關鍵指標。債務率=債務余額/綜合財力。其中，債務余額包含一般債務和專項債務；綜合財力為公共財政收入、轉移支付、政府性基金收入及國有資本經營收入之和。由此類推，一般債務率=一般債務余額/一般公共預算財力；專項任務率=專項債務余額/基金預算（含專項收入）財力。目前，地債債務率警戒線尚未明文確定一個量化的標準，通常以100%為界線。超過100%，則視為預警。地債限額即是在債務率達到100%時的舉債額度。

從全國的政府債務水平看，截至2015年末，我國地方政府債務16萬億元，如果以債務率衡量地方政府債務水平，2015年地方政府債務率為89.2%，低于國際通行的警戒標準。加上納入預算管理的中央政府債務10.66萬億元，按照國家統計局公布的GDP數據計算，全國政府債務的負債率（債務余額/GDP）為38.9%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平。

2.地債限額的實際確認

按照國發〔2014〕43號文的規定，“地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準”。

《地方政府一般債務預算管理辦法》、《地方政府專項債務預算管理辦法》亦對一般債務限額和專項債務限額的確認分別作了詳細規定：財政部在全國人民代表大會或其常務委員會批準的債務限額內，根據債務風險、財力狀況等因素并統籌考慮國家調控政策、各地區公益性項目建設需求等，提出分地區債務限額及當年新增債務限額方案，報國務院批準后下達省級財政部門。省級財政部門應當于每年10月底前，提出本地區下一年度增加舉借債務和安排資本支出項目的建議，經省、自治區、直轄市政府批準后報財政部。省級財政部門在財政部下達的本地區債務限額內，根據債務風險、財力狀況等因素并統籌考慮本地區公益性項目建設需求等，提出省本級及所轄各市縣當年債務限額方案，報省、自治區、直轄市政府批準后下達市縣級財政部門。

可以看出，實際操作過程中，各地的地債限額并非根據債務警戒線倒推出來的，而是通過審批予以確認的。

二、地債限額的口徑漏洞及風險揭示局限

由于債務確認的方法不夠科學和嚴謹，導致地債限額偏離了債務率風險警示線，加上債務率參數的宏觀性、靜態性，導致用此項指標衡量一個地方政府負債額度的合理性，存在誤判和缺陷。

一是初始債務限額采用非數學化模型認定。因首次（2015年）債務限額的確認，綜合考慮了存量債務的合規性，債務限額往往依據存量債務的余額確認，個別地方受存量債務過高的影響，導致下達的地債限額超出了地債風險警戒線。個別地方債務限額對應的債務率甚至高達200%。

二是地債規模統計口徑不夠完整。個別地方以2013年地債審計口徑統計截至2014年末的政府存量債務，對存疑債務未作進一步確認，加上后期新發生的債務未能及時補錄，導致地債統計口徑不完整，債務率不準確，掩蓋了債務風險。根據《地方政府一般債務預算管理辦法》、《地方政府專項債務預算管理辦法》的規定，各級政府對非債券形式的債務，應當由政府、債權人、債務人通過合同方式，約定在國務院規定的期限內置換成債券的時限，轉移償還義務。償還義務轉移給地方政府后，地方財政部門應當根據相關材料登記總預算會計賬（納入債務統計）。但由于主觀或客觀的原因，個別地方仍存在債務統計疏漏的情況。

三是融資平臺公司債務有漸變為政府或有債務的趨勢。個別地方對政府融資平臺的改制工作滯后，未嚴格斬斷政府債務和公司債務的關聯，仍有意或無意地為平臺公司融資出具擔保函、承諾函或安慰函，導致平臺公司的債務仍以顯性或隱性的方式轉化為政府債務。一些地方政府通過簽訂回購協議、明股實債以及承諾固定收益等方式變相增加政府債務的情況時有發生。

四是公益類項目建設的新生模式或許成為隱性地債。由于初始限額接近或超過債務率警戒線，導致地方政府難以通過爭取新增債券方式舉借債務。而公益性項目投資需求的客觀存在，催生地方政府采取變通辦法，在PPP模式不能適用時，或假借政府購買概念、或假借中長期財政預算保障方式，繼續推進公益類項目建設，正在或即將變相增加地方政府債務。此類支出責任是實在的，但在地債統計時是隱性的，導致地債余額失真。

五是存量債務未能隨收入口徑調整及時轉化類型。收入口徑的調整必然對不同類型的債務率產生影響。如：土地計提基金改列公共預算收入、資源費改資源稅、專項收入調整管理方式（從列收列支改為收支分離）等，增加了一般公共預算的財力，導致一般債務率下降、專項債務率上升。由此傳導出的錯誤信息，會抑制專項債務的舉借，卻騰挪出了一般債務的舉借空間，最終導致總體債務增加。若未及時隨收入口徑變化調整債務口徑，將使原本平衡的基金（專項收入）收支預算出現赤字，并在表面上降低一般債務率，掩蓋債務風險。

六是地債限額作為舉債合理與否的評價參數存在局限性。一個地方政府舉債規模的科學性，除舉債總額外，還應考量債務的年度均衡性、與財力增長的匹配性等因素，并據此組織存量債務置換或申請新增債券，合理設置償債期間，熨平債務高峰。若僅以債務率一個數值來判斷債務限額的合理性，是僵化和教條的。

以上列舉的只是針對地債限額確認和應用存在的一些問題，不排除其他因債務統計口徑不完整，導致地債總額超過或低于債務限額的情況。目前，由于稅收收入增速下滑甚至負增長，政府性基金收入也呈現負增長的態勢，地方政府可用于償還債務的財力期望值呈下降趨勢，總體上應遵循審慎性原則，嚴格執行債務限額管理的規定，否則，債務風險將持續增加。

三、強化地債限額管理的風控措施

針對地債限額管理中存在的問題，為加強地債風險控制，建議采取以下措施完善地債限額管理。

一是要設計債務限額確認的數學模型，科學計算并嚴格控制地債限額。除債務率指標外，建議引進年度負債均衡率、債務余額波動率、償債周期率等債務指標，綜合考量一級地債的合理性。在分類債務限額管理的基礎上，實行全口徑債務限額總體控制。對于初始限額超越債務率警戒線的地方，限期整改，通過還本付息、做大收入蛋糕、嚴控新增債券額度等時間換空間的方式，持續穩定降低存量債務額度，壓減債務率。并通過逐年壓減債務限額的方式，最終將債務限額控制在債務率預警對應債務額度內。另一方面，要借助存量債務（債券）二次置換的機會，優化債務結構和償債期間，熨平償債高峰，防范地債風險。

二是要規范債務統計口徑。在強化存量債務（債券）統計的前提下，對新增和存疑的非債券類債務實行全口徑統計。對政府購買類支出實行總額控制，將政府購買服務計劃、財政中長期支出計劃、PPP項目項下的年度支付計劃全口徑統計后，納入地債限額管理，逐年制定年度政府購買支出預算，并足額保障。

三是要嚴防嚴控平臺公司債務轉化為政府債務。必須嚴格執行《財政部 發展改革委 司法部 人民銀行 銀監會 證監會關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》的規定，要求融資平臺公司在境內外舉債融資時，向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確其新增債務依法不屬于地方政府債務。對于2014年后平臺公司承接并墊資建設的政府委托的公益類項目，要通過爭取新增債券方式消化，或以PPP方式轉化。

四是要建立健全債務口徑隨收入口徑即時調整的機制。根據財政部有關收入口徑調整的通知，在調整收入口徑時，要依據存量債務還款來源的設定，對存量債務、置換債券及時相應地進行債務類型變更，防止債務率的失真和地債風險虛警。

五是要強化地債信息公開管理。各級財政部門必須嚴格執行財政部有關信息公開的規定，定期向社會公開各類政府債務限額、余額、期限結構、使用、償還等情況，主動接受社會監督，防止瞞報、漏報地債情況的發生。

六是要建立健全責任追究機制。審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究政府主要責任人的責任。將地債限額管理納入政府主要負責人的經濟責任審計事項，加強經濟責任問責管理，對違法違規舉借地債和違規使用地債資金的，追究相關人員責任。敦促政府主要負責人履行地債風險防范第一責任，牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防范和化解地債風險。

作者簡介：

王荔，女，昆明市財政局陽宗海風景名勝區分局，郵編：650106。