《不動產(chǎn)登記法》立法的必要性和可行性

蔡衛(wèi)華

2017年4月5日，國土資源部辦公廳印發(fā)的《國土資源部2017年立法工作計劃》，正式將《不動產(chǎn)登記法》列入了調(diào)研類的立法項目。筆者認為，開展《不動產(chǎn)登記法》立法非常有必要，目前也具有可行性。

一、關于必要性

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是黨中央、國務院的重大決策，是利國利民的重要舉措。目前，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的直接依據(jù)只有《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）這樣一個暫行的國務院行政法規(guī)，法律位階較低。不動產(chǎn)基本上是每個民事主體最重要的財產(chǎn)，不動產(chǎn)登記涉及每個自然人、法人、非法人組織的權益。這樣一項涉及千家萬戶重大民事權利的工作，由《條例》這樣一個暫行的國務院法規(guī)進行調(diào)整和規(guī)范，顯然是難以擔負重任的，更何況目前《條例》與眾多法律中有關登記的表述不一致。

一是《條例》與相關法律中有些條文規(guī)定不一致。雖然《物權法》明確規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”，但是《擔保法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《農(nóng)村土地承包法》《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《海域使用管理法》等八部法律中有關分散登記的規(guī)定卻沒有修改。當實踐中遇到問題時，《條例》的很多規(guī)定與上述八部法律規(guī)定不一致，到底適用《條例》還是相應的法律？從法律位階上來說，《條例》肯定是低于這八部法律的，因此，要化解目前《條例》與眾多上位法規(guī)定不一致的尷尬局面，要么盡快修改這八部法律中有關登記的條文，要么抓緊起草出臺《不動產(chǎn)登記法》。

二是《條例》中某些條文與《物權法》的規(guī)定也不一致。比如關于登記的主體，《條例》第六條第二款規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構，負責不動產(chǎn)登記工作……”。第七條第一款規(guī)定，“不動產(chǎn)登記由不動產(chǎn)所在地的縣級人民政府不動產(chǎn)登記機構辦理；直轄市、設區(qū)的市人民政府可以確定本級不動產(chǎn)登記機構統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動產(chǎn)登記”。可見，登記主體是登記機構，是地方人民政府的一個部門，不再是地方人民政府。但是依據(jù)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《農(nóng)村土地承包法》《森林法》《草原法》等相關法律，除房屋權利直接由部門登記發(fā)證外，其他不動產(chǎn)權利基本上都是由地方人民政府直接登記發(fā)證，登記主體是地方人民政府。《物權法》雖然規(guī)定了統(tǒng)一登記制度，但是對登記的主體卻沒有作統(tǒng)一的規(guī)定，如按照《物權法》第一百二十七條、第一百二十九條的規(guī)定，承包經(jīng)營權登記發(fā)證的主體是縣級以上地方人民政府，但是其第一百三十九條、第一百四十五條、第一百五十八條又將建設用地使用權、地役權登記發(fā)證的主體表述為“登記機構”。

三是不動產(chǎn)登記實踐也需要出臺《不動產(chǎn)登記法》。比如不動產(chǎn)權利證書，目前《國土資源部關于啟用不動產(chǎn)登記簿證樣式（試行）的通知》將證書統(tǒng)一為不動產(chǎn)權證書和不動產(chǎn)登記證明，但是《物權法》卻沒有規(guī)定統(tǒng)一的證書。因為《物權法》第一百二十七條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當向土地承包經(jīng)營權人發(fā)放土地承包經(jīng)營權證、林權證、草原使用權證，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權”，而且第一百三十九條還規(guī)定了建設用地使用權證書。另外，在實踐中，登記人員地位職責、登記錯誤風險化解機制等也都需要出臺《不動產(chǎn)登記法》予以解決。

二、關于可行性

一是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度順利推進，為《不動產(chǎn)登記法》立法提供了實踐基礎。2016年底，我國全面實現(xiàn)了“發(fā)新停舊”。335個地市州盟、2808個縣市區(qū)旗已經(jīng)開始實施統(tǒng)一登記制度，分別占全國總數(shù)的100%和98%，除西藏部分縣不具備條件外，累計頒發(fā)不動產(chǎn)權證書1400萬本，不動產(chǎn)登記證明1300萬份。與此同時，不動產(chǎn)登記制度體系基本健全，基本形成了以《物權法》為統(tǒng)領，《不動產(chǎn)登記暫行條例》為核心，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》等規(guī)章規(guī)范為配套支撐的體系。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作基礎也不斷夯實，全國318個地市州盟、2714個縣市區(qū)旗完成登記人員劃轉(zhuǎn)，均占全國總數(shù)的95%；285個地市州盟、2339個縣市區(qū)旗完成登記資料移交，分別占85%和82%；162個地市州盟、1265個縣市區(qū)旗完成不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)整合；完成覆蓋全國所有市縣的地籍區(qū)（子區(qū)）劃分及成果的國家級匯交。全國1700多個縣（市、區(qū)）順利接入國家級不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，4個直轄市及河北、江蘇、浙江、廣西等省（區(qū)）率先實現(xiàn)市縣接入范圍全覆蓋。

二是自然資源生態(tài)空間統(tǒng)一確權登記對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提出了更高要求。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求：“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。”2016年11月1日，中央全面深化改革領導小組第二十九次會議審議通過了《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》。2016年12月20日，國土資源部、中央編辦、財政部、環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》的通知（國土資發(fā)〔2016〕192號）。該辦法明確規(guī)定“國家建立自然資源統(tǒng)一確權登記制度”、“自然資源確權登記以不動產(chǎn)登記為基礎”，并且自然資源的登記做法很多是參照不動產(chǎn)登記的做法，自然資源登記簿也是參照不動產(chǎn)登記簿設置。因此，做好不動產(chǎn)登記是做好自然資源登記的前提和基礎，起草《不動產(chǎn)登記法》也有助于推進自然資源確權登記工作。

三是《不動產(chǎn)登記法》已經(jīng)被納入相關的立法計劃。全國人大常委會已經(jīng)將制定《不動產(chǎn)登記法》列入貫徹十八屆四中全會決定要制定的立法項目，要求2020年完成。國土資源部為健全完善不動產(chǎn)登記法律體系，保障不動產(chǎn)權利人的合法權益， 在2017年立法計劃也將研究制定《不動產(chǎn)登記法》列入了調(diào)研類的立法項目。

總之，起草出臺《不動產(chǎn)登記法》非常有必要，不僅立法的各項基礎工作條件已經(jīng)具備，而且立法時機成熟。建議國家立法機關抓緊啟動立法工作，早日出臺《不動產(chǎn)登記法》，使不動產(chǎn)登記為保護人民群眾的財產(chǎn)權利、促進經(jīng)濟社會發(fā)展做出更大貢獻。