從“土地新政”看大城市如何突破“供地瓶頸”

柳東

近期，住建部和國(guó)土部聯(lián)合發(fā)文，要求在2017年6月底前，各大城市要編制宅地供應(yīng)中期（2017-2021年）規(guī)劃和三年（2017-2019年）滾動(dòng)計(jì)劃，并向社會(huì)公布；按照“五類(lèi)”（顯著增加、增加、持平、適當(dāng)減少、減少直至?xí)和＃┱{(diào)控目標(biāo)，督導(dǎo)供地計(jì)劃編制和實(shí)施；商品住房在售庫(kù)存12-6個(gè)月的，要增加供地，6個(gè)月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節(jié)奏。同時(shí)，房?jī)r(jià)上漲壓力大的城市，建立項(xiàng)目行政審批快速通道，對(duì)拖延上市，捂盤(pán)惜售的要嚴(yán)處。

此次兩部門(mén)祭出的“土地新政”，意圖有兩個(gè)：一是徹底改變過(guò)去住宅供地計(jì)劃過(guò)于“彈性”，導(dǎo)致完不成計(jì)劃已經(jīng)成為常態(tài)的局面；二是改變過(guò)去大城市“小打小鬧”“擠牙膏”式的供地，實(shí)現(xiàn)供地“放量”，徹底改變市場(chǎng)對(duì)于中長(zhǎng)期內(nèi)樓市供求的預(yù)期。這是土地領(lǐng)域供給側(cè)改革的核心內(nèi)容，也是樓市長(zhǎng)效機(jī)制的重點(diǎn)。

一、大城市土地出讓亟待“放量”

近期，廣州集中投放9宗土地，在大城市中算是大規(guī)模供地了，但也無(wú)法避免創(chuàng)造全市和區(qū)域“單價(jià)地王”的結(jié)局，近日北京大興供地也觸及到了地價(jià)“高限”。問(wèn)題是，逼仄的空間內(nèi)，北京等大城市供地彈性很低，即便多投放幾宗住宅用地，也解決不了根本問(wèn)題，不啻為杯水車(chē)薪。而且，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)金融框架下，供地還會(huì)引發(fā)眾多開(kāi)發(fā)商“搶食”，誕生“地王”或高價(jià)地后，還面臨著被上層問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何做到 “放量”才是供地政策亟待突破的地方。

對(duì)此，一方面，兩部委文件明確要求，各大城市要編制宅地供應(yīng)中期規(guī)劃和三年滾動(dòng)計(jì)劃，讓短期和中期供地銜接起來(lái)，引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期。另一方面，文件提出，“鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與工業(yè)廠房改造，完善配套設(shè)施后改造成租賃住房”，也就是所謂的“工改?。ㄗ猓?。此前，國(guó)家僅允許“商改?。ㄗ猓?，但“工改?。ㄗ猓钡目谧臃浅?yán)實(shí)。現(xiàn)在，這個(gè)口子打開(kāi)了。北京等熱點(diǎn)城市，就業(yè)吸附強(qiáng)的第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)早已超過(guò)了70%，低效的工業(yè)用地有必要轉(zhuǎn)做住宅。

另一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)住宅供地“放量”的口子，就是集體建設(shè)用地。2016年6月底，國(guó)土部發(fā)布《土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）調(diào)整方案》，明確調(diào)低了2020年前京津滬的耕地保有量，京津滬保有量分別從21.47萬(wàn)公頃、43.73萬(wàn)公頃和24.93萬(wàn)公頃，調(diào)低至11.07萬(wàn)公頃、33.40萬(wàn)公頃和18.80萬(wàn)公頃，平均調(diào)減23.3%，北京調(diào)減幅度近50%。因此，未來(lái)將有大量的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，為商品住房用地預(yù)投放的蓄水池提前蓄滿了水，就待開(kāi)閘放水了。

二、未來(lái)大城市土地供應(yīng)政策的幾個(gè)變化

兩部門(mén)“土地新政”及北京市土地供應(yīng)“放量”，折射出未來(lái)大城市供地制度的幾個(gè)變化，一是通過(guò)制定短期及中長(zhǎng)期宅地供應(yīng)計(jì)劃，并將短期和中長(zhǎng)期供地銜接起來(lái)，讓供地信息清晰透明，扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期以來(lái)形成的堅(jiān)不可破的預(yù)期，即樓市調(diào)控僅僅在短期有效果。二是熱點(diǎn)城市的住宅供地計(jì)劃，將從原來(lái)的純粹彈性指標(biāo)，甚至是可完成也可完不成的“規(guī)劃指標(biāo)”“數(shù)字游戲”變成了“剛性指標(biāo)”。三是短期和中長(zhǎng)期宅地供應(yīng)計(jì)劃要向社會(huì)披露，接受全社會(huì)監(jiān)督。避免過(guò)去經(jīng)常出現(xiàn)的“說(shuō)而不批、批而不供”，導(dǎo)致土地供應(yīng)規(guī)劃的公信力不足，助長(zhǎng)后期恐慌性購(gòu)房。四是探索適時(shí)集體建設(shè)用地入市、“工改住（租）等”，實(shí)現(xiàn)供地“放量”。

三、加快推進(jìn)廣義庫(kù)存向住宅供應(yīng)轉(zhuǎn)化

目前，根據(jù)廣發(fā)證券的監(jiān)測(cè)，全國(guó)已開(kāi)工未預(yù)售的庫(kù)存面積為31.6億平方米，庫(kù)存消化周期近30個(gè)月，屬于高庫(kù)存階段。供求關(guān)系最緊張的京滬深，假設(shè)施工面積的20%經(jīng)批準(zhǔn)預(yù)售銷(xiāo)售出去，剩余施工面積就是累積的已開(kāi)工未售部分，目前這部分達(dá)到京滬深年度商品住房銷(xiāo)售面積的3-5倍。2012年以來(lái)，盡管土地購(gòu)置、新開(kāi)工面積整體負(fù)增長(zhǎng)，特別是新開(kāi)工在2014-2015年連續(xù)2年負(fù)增長(zhǎng)（這在過(guò)去從未發(fā)生），但施工面積卻一直呈現(xiàn)正增長(zhǎng)，銷(xiāo)售面積增長(zhǎng)更快，意味著開(kāi)發(fā)商手上的土地儲(chǔ)備在消耗。開(kāi)發(fā)商儲(chǔ)備土地約為其年度銷(xiāo)售的3-6倍，這也證明了這一點(diǎn)。因此，即便源頭上的土地供給不足，傷及開(kāi)工和供應(yīng)，但可以通過(guò)加快預(yù)售審批，平衡短期供求，甚至調(diào)整預(yù)售門(mén)檻。另外，已批未建庫(kù)存也是潛在供應(yīng)。

此外，土地購(gòu)置僅僅是供地的一個(gè)口徑，政府以土地?fù)Q配套、土地作價(jià)出資或入股、舊城改造、企業(yè)利用自有土地建設(shè)等，雖然很多未納入土地購(gòu)置，但也是供地的范疇。直接增加土地，從編制計(jì)劃到儲(chǔ)備土地，再到土地平整和出讓?zhuān)俚介_(kāi)發(fā)和配套，周期很長(zhǎng)。而且，越是熱點(diǎn)的城市，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和生態(tài)限制越大，新地供應(yīng)彈性越低。存量騰地，則面臨調(diào)整區(qū)域規(guī)劃，土地轉(zhuǎn)功能（如“商改住”“工改住”），增加公共配套等障礙，教育和醫(yī)療配套還要單獨(dú)落地。這就是近年來(lái)一線城市供地計(jì)劃完成率不足50%，各大城市土地“批而未供”屢見(jiàn)不鮮的原因。

四、從土地供給到房屋供給的瓶頸亟待疏通

筆者認(rèn)為，中短期內(nèi)，疏通從土地供給到房屋供給的瓶頸，乃緩解供求緊張預(yù)期的關(guān)鍵。開(kāi)發(fā)商和企業(yè)“捂地捂盤(pán)”“坐地升值”已成常態(tài)：樓市繁榮時(shí)則“少量多批”，故意制造緊張預(yù)期；樓市回落時(shí)則“囤地囤房冬眠”，一則房地產(chǎn)存貨成本很低，二則未來(lái)回暖時(shí)收益可觀。這是當(dāng)前用地投放后，亟待解決的“最后一公里”問(wèn)題。近年來(lái)，閑置土地收回效果不佳、捂盤(pán)惜售一直未得到治理，惡化了供應(yīng)效率低下的局面。

另外，近期“類(lèi)住宅”火爆說(shuō)明，土地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)要調(diào)整，效率要改善：一方面，大城市第三產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增加值的貢獻(xiàn)早已超過(guò)了60%，低效閑置的工商業(yè)用地投放要減少，住宅類(lèi)用地投放要增加；另一方面，“類(lèi)住宅”盡管也是供應(yīng)，但其沒(méi)有公共配套，與工商業(yè)規(guī)劃混沌，住房供應(yīng)效率很低，浪費(fèi)土地資源?？傊?，相比新增土地為潛在住房供應(yīng)的池子中“蓄水”，將池子中既有的水釋放出去，更有必要，效率也更高，特別是大城市新增供地彈性很小的情況下。當(dāng)然，由于2014-2016年土地購(gòu)置下降，為了防止?jié)撛谧》抗?yīng)池子中的水“干涸”，緩解中長(zhǎng)期內(nèi)供求緊張預(yù)期，熱點(diǎn)城市也需要增加新地供應(yīng)，但要加強(qiáng)督導(dǎo)，讓供地計(jì)劃變成剛性指標(biāo)。