亮出“執法利劍” 護航“綠水青山”

■丨辛 明

亮出“執法利劍” 護航“綠水青山”

■丨辛 明

遵義河道保潔在清理河面z飄浮的垃圾。(潘義軍/攝)

自2015年1月1日實施新環保法以來，這部被稱為“史上最嚴”“長出牙齒”的法律實施兩年來，“鋼牙”是否咬到人，利劍是否出鞘，效果如何？

2017年4月20日，中國政法大學環境資源法研究所發布了新環境保護法實施效果評估報告。報告顯示：新環保法在我國的生態文明建設中確實發揮了很重要的作用，各地對環保工作重視程度有所提升，環境監管執法力度明顯加大，社會各界關注環保、征服參與環保的氛圍明顯提升。但在落實政府責任和提升企業守法意識、推進環境信息公開等方面仍顯不足。

報告課題組組長、中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發直言，兩年時間，“喜憂參半”。王燦發認為，得益于新環保法的出臺，賦予了環保部門按日連續處罰、查封扣押、限產停產、移送行政拘留和移送涉嫌環境污染犯罪等5個新手段，但現在看來，在制定良好的法律與綠水青山之間，似乎還隔著優良而有效的執法這道“鴻溝”。

“欽差”難辦環保事

自2015年新修訂的“史上最嚴環保法”施行后，首次以中央名義設立了最高規格的中央環保督察，被視為“環保欽差”。在生態文明上升至國家戰略高度的大背景下，如此高規格的環保督察對于“環境形勢依然嚴峻”的中國來說意義非同尋常。據國家環保督察辦公室介紹，對23省（區、市）實施環保督察的組長不僅全部由正部級領導擔任，而且23省（區、市）的省（區、市）委書記、省（區、市）長全部出席啟動會，省（區、市）委書記親自做動員；已經結束督察的16省（區、市）黨政一把手全部出席督察意見反饋會。

不僅如此，為了扭轉環保執法的疲軟狀態，環保部于今年4月5日宣布，從全國抽調5600名環境執法人員，對京津冀及周邊城市開展為期一年的大氣污染防治強化督查。

原本想著這一系列最高環保執法部門的督查“動作”能夠帶動全國各地政府部門積極有為，在履行環保職責、強化環保執法力度上有大的改觀；不料想，來自最高執法層級的督查，竟然在某些地域遭遇到強勁的抵制。

前不久，環保部相繼公布6起阻撓督查組正常執法事件，涉及山東、河北、河南、山西等地多個企業。在督查組執法檢查過程中，有的執法證被搶奪，有的中央組督察組甚至被扣留長達一小時。在當下改革與法治的背景下，代表中央權威的環保執法督查尚且面臨如此大的抵制，背后折射出的環保執法困境令人震驚。

其實，抵制、抗拒督查遠不是今年才發生的事件。2014年，環保部在督察河南鄭州大氣污染治理行動中，督查組在出示證件后要求對在新鄭市恒益瓷業和新鄭福華鋼鐵集團兩家企業進行檢查，企業門衛均以“主要負責人不在”為由拒絕檢查，將督查組拒之門外。在登封市鋁莊碳素廠，相關負責人則是阻撓執法人員拍攝取證。

2015年10月，環保部督查組在督查湖南省湘潭市湘潭電化科技股份有限公司時，被廠方阻撓50分鐘后仍拒絕督查人員進廠檢查。

2016年11月，環保部派出3個督查組對河北省石家莊、定州、滄州、衡水等開展專項督查，在定州市華茂水泥制磚廠時，遇企業負責人阻撓，該人已經被刑事拘留。

今年1月，環保部督查組發現，石家莊藁城區南營鎮馬莊村米業加工集聚區有90余家米業加工企業，絕大多數企業存在粉塵污染問題，無組織排放嚴重。督查組還通過篩查用電記錄發現，石家莊兩家本應停產的企業，疑似“假停產”。一家名為博力威糖業有限公司，在停產期間，用電量竟然有二十多萬度。

不久，2月24日，環保部部長陳吉寧赴河北省石家莊市開展2017年第一季度空氣質量專項督查，一到達石家莊后，陳吉寧便直奔當地重點污染企業。在華北制藥有限公司發酵車間前的道路上，陳吉寧表示，“幾十米的距離內就能聞到不同的氣味。”。

2017年4月17日晚， 就在山東綠杰公司事件發生后，環保部在官網上公布了強化督查的最新情況。通報稱，第九督查組有關人員在河北省邢臺市現場檢查時執法證被搶奪。

大量污染企業遍布，環保部長偶爾下來暗訪都能發現一堆問題，當地政府以及環保部門為何看不到？這還是表明，一些地方政府的“環保神經”可能還是有些麻木。

我們還必須追問:一些企業對執法督查“根本不怕”的底氣從何而來?有評論認為，敢跟環保部督查組叫板，如此“膽識”估計是被地方政府部門“慣”出來的。此言雖說估計，但并非虛妄論斷。長期以來，地方政府部門囿于地方利益和官員政績，對于污染企業網開一面的現象，早已不是什么秘密。地方官追求GDP政績，污染企業追求高額利益，執法中間甚至暗藏交易，于這樣的環保執法生態里，來自上層的執法督查遇到抵制也就合乎邏輯了。

時事漫畫。(新環保法/圖)

強制力缺失

“他們不怕我們，這是我們的困境。”談到環保執法受阻的種種情況，一位不愿具名的省級環保執法人員說道。

中國政法大學污染受害者法律幫助中心訴訟部部長劉湘分析指出，抵制環保執法折射出企業的某種錯誤認知，即自認為采取這種方式不會造成很嚴重的后果，因此才能夠如此“猖狂”。這同時也說明，在過去，環保部門對于企業拒絕檢查的行為處罰力度不夠，沒有形成威懾。“企業可能認為，相較安裝環保設施或者停產，拒絕執法的成本小多了。”

在2015年的全國兩會上，中國政法大學環境資源法學教授王燦發指出，“過去我國環境違法成本低，建設項目違法最高罰款20萬元，與水電等大型工程幾百億元的投資相比，罰款尚不及一天的設備租金。”

另外，針對企業排放的問題，首先，一些企業不愿意花費時間和金錢改造或修建環保設施，認為環保檢查就是找茬，就是向企業要錢。而不少大型企業在當地都是稅收保障，解決了不少當地人員就業問題，自認為在當地經濟發展中做出了“巨大貢獻”，排放一點污水廢氣，不足以影響環境，甚至認為這點排污權利是自己應得的。

其次，這與環保隊伍的執法能力也大有關系。要知道，不同于其他執法部門，環保對專業知識的要求很高，小到化學物質，大到機器設備，都需要專業知識作支撐，環保部門人員的執法能力和水平能否跟得上也是問題之一。

更令人擔憂的是，與涉事企業明目張膽地阻撓相比，是地方政府部門的執法不作為或難作為。常常可以聽到諸如“發展有壓力，環保如何填動力”“綠色GDP，還是GDP一片綠”的兩難。這主要受制于兩種思維。一是“以罰代法”，用罰款取代環保執法，甚至有些地方把重污染企業視為“金主”，動用財政資金代繳罰款；二是“以拖代法”，對待環保督察認認真真、接受環保監督誠誠懇懇，整改落實則馬馬虎虎甚至推三阻四。如果不能在法律執行上、執行監督上給政府部門戴上“緊箍”，環境治理的法治化也容易淪為擺設。

例如，曝光的督查組在山東濟南歷城區執法受阻事件中，涉事企業的燃煤鍋爐就沒有環保手續，但“以前的檢查中沒有發現”。媒體披露的河北、天津滲坑污染事件，超大污水滲坑“爛尾”究竟誰之過?地方政府部門的治理不到位、不徹底難辭其咎，輿論甚至認為“當地的環保執法部門完敗”。而今年第一季度空氣質量專項督查結果也顯示:不少地方政府環保不作為、亂作為情況嚴重。這些慘痛的現實告訴我們，在落實良法的環保執法監管中，喚醒沉睡或裝睡的地方政府部門職責才是關鍵。

眾所周知環保部門只是政府的下屬職能部門，必須服從上級領導。而不少企業都是當地政府招攬進來的，出于經濟發展、社會穩定、增加就業等各方面的考慮，政府會給予一定的支持和幫助。同時基于人情、政府財政收入等因素，對于企業的排污行為，政府或許會睜只眼閉只眼，這也讓環保執法難于進行。就在今年3月15日，有新聞報道，湖北武漢新洲區兩名環保執法人員因對未批先建的企業進行調查處理，被當地以“損害投資環境”為由免職處理。后來環保部華南督查中心展開調查后，兩人才得以恢復原職，涉事企業也被處罰。

那么面對這些難題，環保部門只能聽之任之嗎?

“垂管”制度為良法開路

其實不然，2015年實施的新環保法被稱為“史上最嚴”，對污染“零容忍”，懲治措施非常嚴格，從執行和處罰角度都給出了對策。相比“無齒”的舊環保法，新環保法從執行措施上予以豐富:規定了環保部門對違法排污設備可以掌控，可以查收；對拒不治污的企業還有行政代執行權;對于那些環境違法的企業，還可以聯合多部門采取綜合性調控手段，比如不給審批土地、不給上市，斷水、斷電等。而從處罰力度上，新環保法借助行政和刑事處罰，對監管方、排污企業、第三方實行連帶責任。

“按日連續處罰”“限制生產、停產整治”“查封、扣押”“移送公安機關行政拘留”等配套執法手段，被比喻為新環保法的“鋼牙”。“我們在制定新法的時候，很期待它能長出牙齒，特別是這4個配套辦法所規定的措施，就是4顆鋼牙。”全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅說。

新《環保法》生效以來，按日計罰等規定，使違法成本有所增加。王燦發以實施按日計罰的重慶市為例，據統計，企業違法行為改正率從過去的4.8%增長到實施按日計罰后的84%。

為了減少地方保護對環境執法的掣肘，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》規定，開始在省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點，部分省作為試點地區已啟動垂管改革。全國環保機構管理體制面臨“大調”，“省以下垂直管理”機制將被引入其中。22日環保部公布中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。《意見》提出對省級以下環保機構監測監察執法實施“垂直管理”。據了解，這是十八大以來，我國第五個引入“省以下垂直管理”的領域。

即將落地的環保“垂直管理”，將基層環保部門的管理權全面上收到市一級，市級環保部門的人事權上收到省一級，這在一定程度上隔離了環保管理權力與地方利益，有利于打破地方保護，讓地方環保部門不再瞻前顧后，從此挺直腰板。

“垂直管理”的意義還不只在于此。環境管理權本來就屬于一種國家權利，因為環境污染往往不是地域性的，污染具有流動性和擴散性，倘若畫地為牢，分而治之，只會導致整個國家環境治理的碎片化，也不利于樹立統一的環保法治權威。正因如此，許多國家的環境管理都摒棄了屬地化管理模式，例如美國環境保護局直屬總統辦公廳，是美國聯邦政府的獨立行政機構。

從這個意義上說，環保“垂直管理”不單是一次機構權力的重新劃分和組合，也是我們國家完善治理體系和治理能力現代化的一個重大舉措。

當然，環保“垂直管理”并不意味著削弱地方政府環境管理的屬地責任。市級環保局今后依然是市級政府工作部門，地方政府依然是環境保護責任主體。這樣的組織架構，既保障了環保管理和執法的獨立性，也避免了地方政府借“垂管”之名，怠于履行環境質量改善的主體責任。

然而，我們也要看到，“垂直管理”并不是萬靈丹。在目前不少地方唯GDP的思維之下，一些地方干預環保執法，為污染企業保駕護航的沖動依然存在。而環保管理名義上垂直了，人財物不再受制于地方政府，但實際上，基層環保部門不可能隔絕于地方政治環境，其在諸多方面依然仰仗于地方政府。如此一來，各種隱性的干預和干擾恐怕難以杜絕。

所以，僅靠“垂直管理”不足以徹底根除地方保護，“垂管”之外，改變地方重GDP政績、輕環境的考核模式，同時嚴抓責任追究，對地方官員干預環境執法“零容忍”，是更需要下十足十的工夫。

“一個好的法律不能成為‘紙老虎’，要讓它成為一個有鋼牙利齒的利器，關鍵在于執行和落實。”王燦發建議，繼續加強配套立法；建立環境信息共享機制，加強不同部門協同與配合；進一步加快環境監察體制改革，提高基層執法人員待遇和專業能力等。

高懸執法利劍

從根本上來說，執法不是紙上談兵，更在于行動。煥發行動的力量，必須亮出法律執行的利劍，讓環保法治理念變成生態保護的地方作為，而這才是看得見的治理。

也正因此,關注環保執法,成為了環保部工作的重點。此前環保部部長陳吉寧就針對環保督查表態,要加強對地方政府及其環保部門履行環境保護職責情況進行監督檢查,認真查辦或督辦大案要案,實現由“以查企業為主”轉變為“查督并舉、以督政府為主”。

“生態興則文明興，生態衰則文明衰。”習近平總書記深刻地指出，生態環境沒有替代品。前車之鑒，后車之師，曾何幾時,遵義還是全國污染較為嚴重的酸雨城市之一,正是深刻感受了破壞環境、犧牲環境的巨大代價,遵義痛定思痛,吸取教訓,以打造“天藍、地綠、水清、氣凈”城市為目標,大手筆、高投入、強力度,著力改善人居環境質量,積極推進源頭整治、綜合整治,打出環境保護的“組合拳”。

貴州遵義赤水竹海空氣清新,萬畝茶海美景如畫,國酒之都,生態美酒茅臺醇香,紅與綠在這里交相輝映,經濟發展與環境保護在這里相得益彰,百姓富、生態美在這里有機統一……在綠色發展共識的科學指引下,遵義像保護眼睛一樣保護生態環境,像對待生命一樣對待生態環境,牢固樹立“生態興則文明興、生態衰則文明衰”的理念,以全景域理念讓游客體驗人與自然的和諧、文化與生態的對話,以實際成效守住了發展和生態兩條底線,努力不因小失大、急功近利,讓人民群眾望得見山,看得見水,記得住鄉愁。

“既要金山銀山，又要綠水青山，綠水青山就是金山銀山”，這是民生的幸福指向、經濟發展的用力方向。以天藍、地綠、水清，承載人民群眾最樸素的幸福期冀，要讓百姓真真切切感受到“綠色福利”，才能為可持續發展打下堅實根基。