精準扶貧的困境及對策

董雯霞

（湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

摘 要：精準扶貧是新時期我國扶貧開發戰略的重要發展方向。本文以湖南省龍山縣補洲村為例，總結了精準扶貧工作所面臨的困境，即精準識別缺乏多維標準、精準扶持難以達到貧困戶受益最大化、精準管理和精準考核機制不健全。對此，應從改進精準識別標準，完善建檔立卡機制；健全精準管理和目標考核機制；創新精準扶貧工作機制，探索貧困地區的受益機制三個方面加以完善，以保證精準扶貧工作的成效。

關鍵詞：精準扶貧；困境；創新機制

中圖分類號：F323.8 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）07-0005-02

近年來，黨和政府的各項扶貧政策相繼出臺，我國農村的貧困狀況大為緩解，貧困地區生產生活條件明顯改善，以水利、交通和電力為重點的基礎設施項目不斷增多，基層衛生計生服務體系進一步健全，教育扶貧工作也得到廣泛支持等等。然而，隨著扶貧力度的增加和精準度的提高，我國的扶貧工作卻正在面臨嚴峻的挑戰，不少地區扶貧工作尚未完全有效實施，扶貧政策實施過程中也存在很多問題，影響精準扶貧工作的實施效果。

一、精準扶貧的內涵及意義

2013年11月，習近平總書記來湘西考察時首次提出“精準扶貧”的概念，他強調“要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”[1]。2015年，習近平總書記在聽取對“十三五”時期扶貧開發工作和經濟社會發展的意見和建議時就加大力度推進扶貧開發工作提出“四個切實”的具體要求：“切實落實領導責任、切實做到精準扶貧、切實強化社會合力、切實加強基層組織。”[2]

“精準扶貧最基本的定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目標。”[3]習近平指出，目前我國的扶貧開發工作已進入攻堅階段，各級政府和黨組織應明確責任，科學規劃，增強力度，采用可持續發展的方式，看真貧，扶真貧，真扶貧，堅定信心，找對路子，改變過去粗放式的扶貧模式，真正幫助貧困地區的人民早日脫貧致富。“精準扶貧理念的實質是在扶貧工作中實現扶貧主體的精準定位、扶貧對象精準識別與扶貧路徑的精準選擇，以高效開展扶貧并取得減貧脫貧成果。”[4]

精準扶貧的內容包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四部分。精準識別就是通過國家制定的貧困標準和規范，把貧困戶和貧困人口識別出來，“以申請評議、入戶調查、公示公告、抽查檢驗和信息錄入等方式和過程”[5]290，開展到村到戶的貧困狀況調查和建檔立卡工作，摸清導致貧困的根本原因。精準幫扶是精準扶貧的核心內容，是指在精確識別貧困戶和貧困人口的基礎上，因地制宜地制定幫扶措施，精準到村到戶到人，消除導致貧困的因素，確保幫扶效果。精準管理是保障精準扶貧政策順利實施的重要條件，是為精準識別出的貧困戶建檔立卡，為精準幫扶提供貧困戶的基本家庭情況、導致貧困的根本原因和消除貧困的具體政策等方面的信息，保證精準幫扶在確切可靠信息的基礎上實施。精準考核就是對精準扶貧的效果進行考核，“是針對貧困戶和貧困村脫貧成效，建立貧困人口退出和返貧再入機制，完善貧困縣考核與退出機制，加強對貧困縣扶貧工作情況的量化考核，強化精準扶貧政策實施的效果。”[5]290

精準扶貧是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的“中國夢”的重要保障，體現了社會主義的本質要求。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視扶貧工作，全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。精準扶貧體現了深刻的民生內涵，習近平總書記強調，對于困難群眾，要格外關注、格外關愛、格外關心，黨員干部要真正投入到精準扶貧的工作中來，讓貧困地區的群眾真正感受到社會主義的優越性。

二、精準扶貧工作在實施過程中的困境

自習近平總書記提出精準扶貧以來，各級地方政府積極貫徹落實各項扶貧政策，取得了顯著的成績，但是在政策的實際實施過程中，仍然存在以下方面的困境和挑戰。

（一）精準識別缺乏多維標準

精準識別是精準扶貧過程中的一個重要組成部分，精準識別準確才能保證其他各項工作的順利實施。從目前的實際情況來看，貧困戶的識別標準存在單一性的問題，導致在貧困戶的識別過程中出現漏選和難選的問題。準確并及時地獲悉村民的真實收入情況存在難度，原因是農村經濟發展水平落后，資產信息等方面受限，基層政府不可能獲得村民真實可靠的收入數據，這就導致基層政府在精準識別貧困戶的過程中難免出現偏差，這說明以單一的收入標準作為識別貧困戶的標準存在一定的弊端。在接受采訪的補洲村村民中，有近五成的村民表示并沒有在現行的扶貧政策中受到實惠。

另一個問題是在貧困戶識別過程中，多采用村民代表開會評選的方式，這種方式具有較強的主觀性，在評選的過程中，各村民代表都難以做到真正的公平公正，很容易受到各種利益和權勢的影響。在補洲村走訪的過程中，我們了解到一部分貧困戶認為真正需要幫助的困難家庭并沒有全部被列為貧困戶，這就導致了精準時別難以達到較高的精準度，進而影響精準扶貧的實施效果。

（二）精準扶持難以達到貧困戶受益最大化

在精準扶持方面，由于在精準識別過程中，有些困難戶沒有被識別，所以在精準扶持和以后的工作中，這些困難戶并不能享受國家的各項扶貧政策帶來的實惠，導致貧困戶無法達到受益最大化。原因是扶貧項目和投資無法到達貧困戶，受家庭經濟水平、思想觀念、技術水平等方面的限制，一些扶貧到戶項目貧困戶并不能平等地參與，政府正在開展的扶貧項目沒有針對當地的現實情況和需求，很多到戶項目超出了農戶所能負擔的能力范圍，因此對于貧困家庭來說，這些扶貧項目作用不大。

精準扶持過程中的另一個重要的問題是目前扶貧項目和投資資金的管理體制不健全。精準扶貧應具有相對較高的針對性，因地制宜地對貧困人口和貧困家庭實施各項扶貧政策，做到真扶貧、扶真貧，真正滿足貧困戶的需求。扶貧資金和扶貧項目的捆綁，導致精準扶持的過程缺乏足夠的靈活性。扶貧項目中的一些到戶項目多由上級部門制定，但是其對貧困戶的現實情況和需求并不了解，導致扶貧項目與貧困戶實際需求脫節，資金與需求的不配套，在很大程度上會造成扶貧資金的浪費，從而使扶貧的效果大打折扣。

（三）精準管理和精準考核機制不健全

在現階段的精準扶貧過程中，當貧困人口發生變化時，政府不能機動有效地重新識別貧困人口，并把脫離貧困的人口識別出去。貧困人口的指標會采取自上而下和自下而上相結合的方法，分到各鄉鎮及重點村。在這個過程當中，一方面，一些貧困戶和貧困家庭并不是真正脫貧或者自愿脫貧出去，而在貧困戶退出的過程中，很多已經脫貧的農戶想要繼續享受國家的各項扶貧政策帶來的優惠，因此并不愿意簽字。另一方面，很多已經脫貧的農戶因為天災人禍或疾病等方面的原因又重新返貧。在這個過程之中，政府缺乏對于這種貧困戶的跟蹤統計和管理工作，沒有建立完善的貧困人口退出與返貧機制。

精準考核的目的是督促貧困地區的地方政府做好精準扶貧的工作，但是目前貧困地區的地方政府對于精準考核的工作機制做得還不夠完善，精準扶貧工作的成效不能得到更好的提升，例如，在精準扶持之后，地方政府并沒有十分重視對于貧困縣扶貧工作的量化考核，因此不能強化精準扶貧的效果。

三、精準扶貧困境的應對策略

針對精準扶貧工作面臨的困境，需要創新精準扶貧工作機制，以確保精準扶貧工作的成效。

（一）改進精準識別標準，完善建檔立卡機制

以收入標準作為貧困戶識別的唯一標準，是不可行的，原因是目前基層政府受成本和技術的限制，難以得到農戶可靠的收入數據。政府應該放棄這種單一的識別標準，采用多維的識別標準。從單一的收入標準，改進為醫療、教育、消費、資產等多個維度相結合的標準，這將更符合實際情況，從而提高貧困戶識別的精準度。

基層政府應該下派專人管理和監督村級貧困戶的評選過程，村民代表評選貧困戶的方式應該得到進一步的改善，貧困戶的評選，應該按照多維標準進行，將符合標準的農戶評選出來并建檔立卡，在評選的過程中，建議讓村民監督貧困戶評選的過程，對于在評選過程中出現的任何不符合規定的行為，都要反映給基層政府的下派專人，以此監督貧困戶的識別過程。

（二）健全精準管理和目標考核機制

針對目前貧困戶“有進無出”的問題，政府應該在建檔立卡的基礎上，加強精準扶貧的動態監管，對于因病或其他原因返貧的貧困戶，要及時識別；對于已經脫貧的貧困戶，應該適時地調整出去，貧困戶只有“有進有出”才能提高扶貧的精準度。在明確當地農村生活條件的基礎上，因地制宜地改進貧困戶的退出標準，形成完整的貧困戶退出機制。及時監測脫貧戶的生存狀態，在現有的貧困戶識別標準基礎上，完善返貧戶的再入機制，保障精準扶貧和精準脫貧工作順利進行。

（三）創新精準扶貧工作機制，探索貧困地區的受益機制

貧困地區的致貧因素多種多樣，要采取綜合性措施治理，同時，地方政府應該積極探索有助于當地經濟發展的方式，用可持續的眼光看待發展，明確致貧因素并加以約束。

在精準扶貧工作進程中，不少貧困戶更關心的是創收活動，因此當地政府應該高度重視當地產業的創收和發展，使貧困戶從中受益。例如，湘潭大學在對湖南省龍山縣補洲村對口扶貧的活動中，于補洲村建立湘潭大學蔬菜基地，這將明顯增加村民的收入，有效帶動補洲村脫貧致富。另外，珍稀苗木基地建設項目、休閑水產業養殖項目、沿河觀光帶項目等，都將成為當地的創收項目，解決當地的技術和市場問題，爭取早日脫貧致富。

精準扶貧政策是我國扶貧開發工作的制度創新，是解決目前我國的貧困問題的最有效的途徑。精準扶貧貴在精準，要確保準確瞄準貧困戶，但是由于貧困戶識別標準和識別方式的單一性，再加上貧困人口過于分散，存在很多不確定的因素，導致精準識別、精準幫扶和動態管理存在一定困難，無法保證精準扶貧的效果最優。另外，權力下放到一線后，并沒有最大程度地惠及貧困家庭和人口，這就要求當地政府做好精準扶貧的動態監管工作。因此，政府要創新和完善工作機制，探索有助于當地貧困戶創收的產業，讓精準扶貧真正落到實處。

參考文獻：

[1]習近平談扶貧工作：扶貧開發貴在精準要因地制宜[EB/OL].

中國共產黨網，（2015-10-17）[2017-02-18].http：//news.12371.cn/2015/10/17/ARTI1445023877313480.shtml.

[2]習近平強調“四個切實”再為扶貧點睛[EB/OL].人民網—中國共產黨新聞網，（2015-06-23）[2017-02-18].http：//cpc.people.com.cn/pinglun/n/2015/0623/c241220-27194740.html.

[3]汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學，2015（5）：147.

[4]鄭瑞強，王英.精準扶貧政策初探[J].財政研究，2016（2）：18.

[5]王介勇，陳玉福，嚴茂超.我國精準扶貧政策及其創新路徑研究[J].中國科學院院刊，2016（3）：290.