我國實行環境保護垂直管理的現狀研究

田文晴

（黑龍江大學 法學院，哈爾濱 150080）

摘 要：中共中央于十八屆五中全會上，宣布即將實行“最嚴格的環境保護制度”，提出多種環境保護方案，其中“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”是一項重大舉措，對推進建設生態文明有重大意義。主流學者對環境保護部門實行垂直管理態度不同，關注的問題集中在現行環保管理體制中明確主體職能和責任分工的問題。垂直管理體制有利于破除地方保護主義、化解地方政府對環保工作的干預、協調各層級下環保部門的不同分工，通過完善法律法規、調整相應政策等手段，使我國的環境管理體制更加合理化、法律化。

關鍵詞：政府；環境保護；垂直管理

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）07-0148-02

主流學者對環境保護部門實行垂直管理的態度可以分為贊成、反對和中立觀點。在研究垂直管理模式是否能改善我國當前環保問題時，需要關注現行環保管理體制，明確主體職能和責任分工的問題，并且研討多種備選的可行性措施。

一、國內學者對環境保護實行垂直管理體制的態度

近年來，學者和群眾對環保部門實行垂直管理的呼聲越來越強烈。當前，環保部門行政管理體制的改革已初具成效，但垂直管理體制是否能給我國環保帶來實質性的幫助目前尚不得而知。學者和相關部門相繼進行了對環境保護垂直管理的研討與論證。

（一）持贊成觀點

贊成垂直管理體制實施的學者占大多數。由于中央和地方制定政策出發點不同，常導致環境保護政策無法因地制宜，無法最優化使用，垂直管理有利于地方政府依托區位優勢和信息資源，最大限度制定最有利于地方發展的具體政策，避免中央和地方在政策布置傳達的信息失衡以及難以落實等問題，更好地解決環境問題，規避損失[1]。

難以有效管理也是現有的問題之一：在現有的以行政區劃執行的管理模塊下，環境治理的相關業務機構和部門不能擺脫地方保護的干擾，從而有效落實自上而下統一治理監督的方針政策，又停滯于中央各部門間的矛盾問題導致的與其他職能部門的權力紛爭[2]。

此外，有觀點贊同實施垂直管理能夠有效增加環境管理的發展水平，為政府做出正確決策提供抓手，更能優化資源配置，有利于公平，也有利于加強國家的宏觀調控能力[3]。垂直化管理可以增進環境管理的能力，尤其是在國內欠發達地區，垂直管理有效優化了基層環保部門人力資源不足、業務水平不高、素質參差不齊等實際問題[4]。

（二）持反對觀點

持反對意見的學者大多從垂直管理體制本身出發，結合政府自身功能，反對垂直管理體制。

垂直管理自身的劣勢在于難以實施有效監督[5]。在垂直管理政策下，環保部門權利自成系統，各省地方政府難以有效監管，現有管理體制難以對其有效監督，容易發生貪污腐敗現象，出現一家獨大的錢權交易，反而不利于環境問題的解決。

少部分學者甚至認為，實施環境保護部門垂直管理政策不但不利于解決現有的環境問題，更容易出現更為嚴重的新問題：第一，環保部門在各個環節都與地方政府關系緊密，即使實施垂直管理，環境保護部門落戶于地方，依托于地方，根本無法實現真正獨立。第二，環境保護工作體系龐雜，部門眾多，環境保護職能和權責分散化現象嚴重，實行垂直管理的可行性太低，而且耗資巨大，實施難度太大。第三，由于信息資源的不對稱，即使實施垂直管理也不能保障政策制定的全面有效性。

實施垂直管理政策的核心目的在于杜絕地方保護，環境保護政策難以落實的問題。反對垂直管理的學者并不認同垂直管理政策能實現此目的。由于地方政府致力于功利建設和經濟發展，即使實施垂直管理政策也難于抵御地方政府的施壓；同時，由于各地經濟發展水平的差異以及具體環境問題的不同，單一實施垂直管理反而不利于環境保護政策的制定，難以實現政策制定之初的根本目的[6]。

實施環境保護垂直管理是環保體制改革的重要一環，有些持反對觀點的學者認為垂直管理無法達到改革的根本目標。由于環境保護工作體系龐雜，部門眾多，如果無法制定合理有效的監管體制，極易出現各部門各自為政，自掃門前雪，只注重本部門的既得利益，難以聯系地方實際環境保護狀況，實施垂直管理政策只能解決表面問題，無法根本解決行政體系的自身問題。

（三）持中立觀點

對于環境保護垂直管理體制持中立意見的學者只占少數，大多運用建模方法進行理論分析，從行政制度與政府權衡的角度，得出了垂直管理和現有管理體制各有其自身優勢的結論。行政管理有其自身優勢，但是當監管任務的績效難以評估時，垂直管理很容易損害地方政府追求經濟發展的熱情，這是垂直管理的問題所在。在審批不合格企業的處理方式上，垂直管理比行政管理的優勢，更能有效直接地進行評估和解決環境問題；但在合格企業的管理方面，現有的行政管轄優于垂直管理[7]。

有的學者通過模型對比，展示了當存在道德危機考驗是經濟增長和社會發展的指標以及這兩種矛盾的取舍情況時，中央政府承擔地方政府承諾的任務激勵，地方政府和第三方（獨立于地方政府，并由垂直管理機構的中央政府負責）承擔承諾機構激勵影響的兩項任務。最終結果表明，承擔社會發展任務的機構的縱向管理，只允許地方政府進行經濟增長，將降低代理人努力的激勵成本。但是，垂直管理機構本身有道德風險。如果評估機制沒有權衡，這些機構只會考慮自己的利益，違反政府的原意。然而，模型有一定的局限性。模型設計并未考慮整合垂直管理結構與當地政府的因素。

分析以上中立意見后，筆者認為，中立意見只是基于研究的縱向管理效果，對比之后保持中立態度，沒有明確立場，表示支持或反對環境意見的垂直管理，這一立場將是在不同條件下適當改變。中立觀點在本質上，仍然對垂直管理模式上有一定程度的認可。

二、國內環境保護垂直管理試點

近十年來，環保部分別建立了華南、西北、西南、東北等環境保護督查中心。這些環境保護督查中心受環境保護部委托，負責轄區內各地的環境執法督查工作，主要職責是監督地方對國家環境保護政策、規劃、法規、標準執行情況。承辦重大環境污染與生態破壞案件的查辦工作以及跨省區域、流域、海域重大環境糾紛的協調處理工作。

2016年9月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式向社會公開印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，實施省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革的路線圖。

現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環境監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象大量存在。綜合起來存在“四個突出問題”：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任；二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預；三是難以適應統籌解決跨區域跨流域環境問題的新要求，四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。

根據分工，省級環保部門對全省（自治區、直轄市）環境保護工作實施統一監督管理，統一規劃建設環境監測網絡，對省級環境保護許可事項等進行執法，對市縣兩級環境執法機構給予指導，對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理。市級環保部門對全市區域范圍內環境保護工作實施統一監督管理，負責屬地環境執法，強化綜合統籌協調。縣級環保部門強化現場環境執法，現有環境保護許可等職能上交市級環保部門，在市級環保部門授權范圍內承擔部分環境保護許可具體工作。

體制上，省級環保部門直接管理市級環境監測機構，確保生態環境質量監測數據真實有效；市級統一管理行政區域內的環境執法力量，依法獨立行使環境執法權。保障上，駐市級環境監測機構的人財物管理在省級，縣級環保部門的人財物管理在市級。領導干部管理上，縣級環保分局由市級環保局直接管理，市級環保局領導班子由省級環保廳（局）主管。

河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個省（市）提出改革試點申請，開展了改革實施方案起草等前期準備工作。以上垂直管理的試點在實踐中體現出諸多優勢，有效克服了地方保護政策難以執行等問題，收效顯著。

三、實踐中環保垂直管理存在的問題

實踐中，垂直管理雖然優勢明顯，但仍存在諸多問題。第一，由于各地地理環境不同、生態環境不同、環境保護發展狀況不同，難以實行統一對策[8]。第二，基于第一點原因，各地現實環境問題各有不同，部分地區的問題在于環境污染嚴重甚至面臨居住環境的問題，部分地區的環境問題在于生態保護區的建設和維護，難以制定統一標準。第三，不同區域治理環境問題的能力不同。由于經濟發展水平不同，面對環境問題，資金投入與人員配置都將與發達地區相去甚遠。同時，在農村地區，環境保護意識十分薄弱，環境保護工作很難開展，為追求經濟效益勢必會犧牲環境資源。由此幾方面的差異，將大大提高垂直管理的難度與可行性。

環境保護問題歸根結底是由經濟發展水平的沖突造成的，單靠監管體制的改革是遠遠不夠的。除環境監管體制改革外，更需要政府規劃部門、土地資源部門、林農業部門的支持與配合，協調發展。同時，即使實行垂直管理，環保政策的落實也需要各級政府配合實施，如果將政策實施的工作全落在環境保護部門一家，將大大提高工作難度與投入成本，甚至造成一家獨大，權力虛設。

四、我國環境保護垂直管理的立法建議

垂直管理的優勢毋庸置疑，但并不是所有環境保護部門都適宜采用垂直管理制度，筆者認為，環境污染的防護、治理、環境保護應急工作、生態環境的整體建設等領域，需要政府部門的整體規劃，合理開展工作，所以繼續實行現有的環境保護體制較為適宜；與之相比較，環境監察、環境監管等部門更需要專業知識、專業人才，也適于獨立于政府部門，獨立開展工作。

由此，在立法上，環境保護垂直管理可以實行半垂直化的模式，同時處理好環境保護與經濟發展之間的矛盾平衡關系，加強環境保護部門與其他政府工作部門的有效配合，明確責任負責機制，細化各部門職能。同時，可以大力開展公眾監管，提高公眾參與度和監管熱情，使全民參與到環境保護工作中來，以此確保環保監管工作的高效透明。

參考文獻：

[1]鄧志強，羅新星.環境管理中地方政府和中央政府的博弈分析[J].管理現代化，2007，153（5）：19-21.

[2]游霞.環境管理體制若干問題探討[J].科技管理研究，2007，27（10）：58-59.

[3]張朝華.垂直管理擴大化下的地方政府變革[J].云南行政學院學報，2009，11（1）：107-109.

[4]鞠昌華.環境保護垂直管理的探討[J].環境保護，2013，41（8）：56-57.

[5]孫學斌.省以下“五位一體”監察執法垂直管理改革模型研究[J].中國環境監察，2016（Z1）.

[6]常紀文.省以下環保監測監察執法垂直管理改革試點要義評析[J].環境保護，2016，44（19）：9-13.

[7]劉洋，萬玉秋，繆旭波，等.關于我國環境保護垂直管理問題的探討[J].環境科學與技術，2010，33（11）：207-210.

[8]李杏果.我國環境執法垂直管理的模式分析[J].工業安全與環保，2011，37（3）：19-20.