我國建設用地集約利用評價反思

張立輝

【摘要】開展土地集約利用評價是推進節約集約用地制度建設的重要舉措，也是科學用地管地、制定用地政策的有效依據。自1999年在“國土資源大調查”中設置“城市土地集約利用潛力評價”課題以來，對用地集約利用評價進行了大量的研究。隨著建設用地利用矛盾焦點的變化，研究重點從城市建設用地集約利用評價逐步轉向開發區、農村的評價，根據不同區域、尺度特點，學者們研究了建設用地集約利用評價指標體系、評價方法等的差異化設置，為規范建設用地集約利用評價工作奠定了理論基礎。但是從目前的研究來看，建設用地集約利用評價如何更好地與集約內涵的深化、評價區域自然稟賦以及發展動態變化等結合，加強評價成果在具體實踐工作中的應用，還需要進一步的研究和完善。本文分析了我國建設用地集約利用評價反思。

【關鍵詞】建設用地；集約評價；反思

1、建設用地集約利用評價反思

1.1農村建設用地評價反思

農村建設用地是農民居住和從事生產的承載空間，目前較多研究主要是對農村居民點的集約利用，對于農村非居住用地的關注還不夠。農村建設用地包括居住用地、公共服務設施用地、基礎設施用地、工業倉儲用地等用地，對其評價應該考慮不同用地類型對其生產、生活、生態效益的影響。對農村建設用地的地域文化特征重視不夠。農村建設用地受自然環境、文化、風俗習慣、經濟發展條件的影響更為強烈，生產方式、生活習俗的差異，農村建設用地標準、用地形態也大不相同。當前的研究主要是從普適性的角度選取指標，缺乏對農村建設用地的地域分異的關注，不同地區的農村建設用地的集約評價還缺乏可比性的、科學的評判標準。需要進一步確定城鄉建設用地集約利用的差異性。由于沒有進行合理的規劃，農村建設用地具有結構布局無序、分散的特征。現有的研究是在城市集約利用評價的基礎上進行了改進，選取的指標在農村基礎數據可獲性的情況下，也集中于投入、規模、產出等比較宏觀的指標，對農村建設用地的空間結構集約的關注需要不斷加強。部分研究選取的建筑密度、容積率等指標在農村建設用地評價中的適用性還需要進一步的進行論證。

1.2城市建設用地評價反思

通過調查得出，現有的評價主要集中在經濟學層面上的土地資源投入、產出水平，對人地關系和區域關聯屬性的“包融”比較缺乏，所選取的評價指標體系無法全面表達與揭示新型城鎮化之“新”的內涵。缺乏對城市集約利用水平的空間分異的研究。我國城市土地集約利用水平空間具有的差異，集約利用水平與其資源稟賦、區位、城市規模等有關，相關條件越好，對集約利用水平的促進作用就越強，在指標體系的選取、標準值等方面需要體現出差異性，并且對于不同區域、不同類型城市集約利用評價研究的歸納、比較與提煉還不夠。需要加強對城市土地功能結構的關注。城市土地利用的表現形式為規模一密度一形態的組合，當前評價關注的重點為規模、密度及效益，對土地利用結構形態的合理性和功能的完善還是缺乏表達。

1.3開發區建設用地評價反思

開發區的生命周期可分為初始階段、擴張階段、成熟階段和調整階段4個階段，在不同的階段，開發區的土地集約利用的內涵和管理重點也大不相同，當前的評價注重的是現狀水平的橫向比較，評價結果的客觀性存在較大的爭議。對開發區類型關注、發展方向有待提升。開發區的用地構成相比城市較為簡單，然而評價指標體系主要針對的是工業用地，對開發區的實際用地類型考慮的并不足。最新的評價規程將開發區劃分為“工業主導型”和“產城融合型”2種評價類型，建立了差異化的評價體系。

2、研究展望

2.1農村建設用地評價展望

根據經濟發展水平、地形地貌、生產方式、風俗習慣等因素，在全國選取典型區域進行農村建設用地集約評價試點，分析不同因素對集約利用的影響，研究適合不同區域類型的指標體系設計、權重和理想值設置，在此基礎上匯總分析其規律，建立針對性和普適性相結合的可推廣的指標體系，為建立農村建設用地相關政策提供依據。加強對農村傳統文化的關注。農村建設用地是經過發展逐漸形成的一種反映農戶生產、生活習慣的載體，其布局、內部結構、建筑形態都與村落傳統文化密切相關。農村建設用地評價的目的是挖掘可利用空間，促進土地合理高效利用，同時也要注重與村落文化傳承緊密結合，在評價時考慮地域特色、民族特點、歷史記憶對建設用地的規模、布局的影響，倡導在加強古村落保護、傳承農村自然景觀的視角下實現土地的集約使用。

2.2城市建設用地評價展望

城市建設用地集約利用評價的目的是促進城市土地的合理利用，完善城市用地的功能和效益。新型城鎮化戰略的核心思想是人地關系、區域關系的和諧，以及生產要素的集約、低碳、高效，這對現有城市土地節約集約利用研究提出了新要求。評價應該體現以人為本，而非單純的經濟產出，體現“人”的主體性以及生態環境承載的“容量性”特征，包容、開放、創新、空間的塑造以及獨特價值與公共價值的創造，并且也要重視保護和傳承地域文化、歷史文化。加強對城市結構形態集約度的詮釋。在注重城市人文特征的基礎上，探討城市用地類型結構、拓展模式、布局結構在集約評價中的表達方式和在城市土地集約利用中的影響，通過評價實現城市“規模一密度一形態”的規劃調控。

2.3開發區建設用地評價展望

受“互聯網+”等思維的影響，開發區進入了產城融合的4.0時代，功能的呈現由單一的工業化經濟功能向多功能的新區域轉變，集約評價也應該體現轉型升級的要求。茌評價時加強對高新產城融合的環境適宜性、產業用地的比重等的關注，使開發區的發展向著產業發展、生態宜居邁進。加強對產業發展規律的掌握。重視開發區發展階段的特征，根據發展階段的不同的設置、理想值和權重，加強對評價結果動態的比較，重視對開發區的動態評價。加強開發區用地布局和結構的研究，進一步細分開發區的發展類型，研究探討不同類型、不同級別開發區集約用地水平的差異和致因，客觀的反映開發區集約利用的水平。