關(guān)于完善網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管法律制度的思考

摘要： [HT5”SS〗網(wǎng)絡(luò)募捐是新型的慈善募捐方式之一，主要借助于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)完成，是對(duì)我國(guó)社會(huì)保障和社會(huì)救助機(jī)制的完善和補(bǔ)充，有許多明顯的優(yōu)勢(shì)。但受制于網(wǎng)絡(luò)虛擬性的特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)募捐在具體操作過程中存在諸多問題，尤其是公信力欠缺、社會(huì)監(jiān)督力量薄弱 、救助效果難以評(píng)估、對(duì)善款及余額的支配和管理不到位等，這些問題被公眾普遍關(guān)注。必須加強(qiáng)監(jiān)管，完善網(wǎng)絡(luò)募捐信息披露制度，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)募捐公信力，完善社會(huì)監(jiān)督；建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)；完善網(wǎng)絡(luò)募捐剩余款物監(jiān)督管理等法律制度。這不僅是治理網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管存在問題的內(nèi)在要求，也是保障網(wǎng)絡(luò)慈善事業(yè)健康發(fā)展的重要力量。

關(guān)鍵詞： 網(wǎng)絡(luò)募捐；募捐監(jiān)管，法律制度

中圖分類號(hào)： H15 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2017）03-0026-11

doi：1019366/jcnki1009-055X201703010

網(wǎng)絡(luò)募捐是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起而出現(xiàn)的一個(gè)新生事物。由“廣西少年蔣佳事件”“汶川地震網(wǎng)絡(luò)募捐”“貴州午餐計(jì)劃”“賣身救母”事件，到去年發(fā)生的“羅爾網(wǎng)絡(luò)募捐救女”等事件，可以看出更多遇到困難的人通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布信息的方式急尋幫助。一些公民十分具有愛心和同情心，他們組成民間慈善團(tuán)體，同樣以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為基礎(chǔ)向這些求助的人進(jìn)行捐助，這樣的捐助方式被稱為網(wǎng)絡(luò)募捐。但網(wǎng)絡(luò)募捐作為一個(gè)新生事物，在實(shí)際操作過程中難免會(huì)出現(xiàn)一些問題，如公信力欠缺，社會(huì)監(jiān)督力量薄弱 ，對(duì)善款及余額的支配和管理不到位等，在一定程度上阻礙了網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)健康有序地發(fā)展。為了有效地解決這些問題，必須完善網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管法律制度。

一、網(wǎng)絡(luò)募捐、網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管涵義簡(jiǎn)析

網(wǎng)絡(luò)募捐是借助于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)而產(chǎn)生的一種新的募捐方法，它引起了網(wǎng)民甚至整個(gè)社會(huì)的關(guān)注。對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐及網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管涵義的探討意義十分重大，它關(guān)系到社會(huì)公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的全面認(rèn)識(shí)和公正評(píng)價(jià)，更關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管法律制度的構(gòu)建和完善。

（一）網(wǎng)絡(luò)募捐的涵義

“募捐”這個(gè)詞，在我們?nèi)粘Ｉ钪惺褂玫念l率很高，人們對(duì)其涵義較為熟悉。在《現(xiàn)代漢語詞典》中，“募捐”被解釋為“籌集資金”或“籌集商品”。但在實(shí)踐中，“募捐”不同于普通的捐贈(zèng)行為，即某人把某物或金錢贈(zèng)予另外的人、團(tuán)體、社會(huì)組織或國(guó)家。按照我們慣有的做法，一項(xiàng)募捐活動(dòng)有效地進(jìn)行，涉及募捐發(fā)起人、捐贈(zèng)者、受贈(zèng)者三方。[1]網(wǎng)絡(luò)募捐也有別于一般的社會(huì)募捐，它主要依靠網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來募集資金，不借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，就實(shí)現(xiàn)不了募集資金的目的。網(wǎng)絡(luò)募捐應(yīng)該包括三個(gè)基本要素：第一，誰，即網(wǎng)絡(luò)募捐的發(fā)起人、捐贈(zèng)者、受益者。第二，干什么，即網(wǎng)絡(luò)募捐的目的。第三，怎么樣（如何完成），即網(wǎng)絡(luò)募捐必須在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上進(jìn)行。[2]

通過上面的分析，我們可以得出網(wǎng)絡(luò)募捐是指?jìng)€(gè)人、社會(huì)組織等，在遇到困難的情形下，自身不能解決或出于公益的目的，由自己或募捐發(fā)起人通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布求助或其他信息，依靠網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行宣傳，尋求他人幫助的非營(yíng)利性行為。網(wǎng)絡(luò)募捐具有以下特點(diǎn)：

1.網(wǎng)絡(luò)募捐的虛擬性

眾所周知，網(wǎng)絡(luò)具有虛擬性，同樣網(wǎng)絡(luò)募捐也具有虛擬性。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管力度還不夠，許多信息的真實(shí)程度值得考證，表現(xiàn)為不確定性和隱蔽性，網(wǎng)絡(luò)募捐也存在相似的情況。網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起者出于何種目的很難考證，有的確實(shí)存在困難，希望獲得幫助[3]，有的發(fā)起者可能表現(xiàn)為另外的目的，故意隱瞞實(shí)情或故意夸大其弱勢(shì)程度，以期望獲得更多的幫助，使自己的財(cái)物或金錢不受損失。例如最近發(fā)生的羅爾事件，羅爾的女兒身患白血病，自己本身有經(jīng)濟(jì)實(shí)力為女兒治療，但還是通過網(wǎng)絡(luò)募捐，募捐了數(shù)目不小的一筆錢。捐贈(zèng)者不可能親自去考證羅爾的經(jīng)濟(jì)狀況，只能根據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布的信息選擇是否募捐，由此可以說明網(wǎng)絡(luò)募捐具有虛擬性。

2.網(wǎng)絡(luò)募捐的低成本高收效

華 南 理 工 大 學(xué) 學(xué) 報(bào)（社 會(huì) 科 學(xué) 版）

第3期向鵬：關(guān)于完善網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管法律制度的思考

募捐者只需在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布消息，不需要其他的成本，捐贈(zèng)者了解信息后，可能會(huì)給予金錢或財(cái)物幫助，這些捐贈(zèng)者不僅來自全國(guó)，甚至可能來自于全世界。與傳統(tǒng)的捐贈(zèng)模式相比，網(wǎng)絡(luò)募捐的影響更為廣泛及時(shí)。從募捐手段上來看，網(wǎng)絡(luò)募捐的成本更低，無論募捐者身處何地都可以在網(wǎng)上為任何一位求助者發(fā)起募捐，相應(yīng)捐贈(zèng)者在任何地方都可以以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的形式進(jìn)行捐贈(zèng)。募捐者還可以通過發(fā)布視頻資料或銀行賬號(hào)完成勸募，募捐的成本很低，近乎零成本。還有一種方式是“扇因營(yíng)銷”的網(wǎng)絡(luò)募捐方式[4]11-12，該種方式被一些企業(yè)所采用，突破以金錢和物質(zhì)的傳統(tǒng)募捐模式，形式靈活，把網(wǎng)民上網(wǎng)時(shí)間、智力等轉(zhuǎn)化為物質(zhì)、金錢，使網(wǎng)絡(luò)募捐的形式和手段多樣化，通過網(wǎng)絡(luò)的低成本化來實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

3.網(wǎng)絡(luò)募捐基礎(chǔ)的脆弱性

募捐者通過在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上為求助者發(fā)布求助信息，捐贈(zèng)者所持的態(tài)度主要依靠于對(duì)該信息和募捐者的可信度判斷，做出決定到底是捐還是不捐。這種信任來自于網(wǎng)絡(luò)，同樣具有虛擬性和間接性，屬于熟人社會(huì)中最低端的信任。這種信任關(guān)系并不穩(wěn)定，一旦受到?jīng)_擊馬上就會(huì)消失，可見網(wǎng)絡(luò)募捐的基礎(chǔ)相當(dāng)脆弱。這種脆弱也來源于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性，捐贈(zèng)者或者網(wǎng)民如果發(fā)現(xiàn)募捐者發(fā)布的信息或者捐贈(zèng)的善款使用等存在瑕疵，會(huì)導(dǎo)致其愛心行動(dòng)大打折扣，最直接的結(jié)果就是因?qū)W(wǎng)絡(luò)募捐的不信任而放棄或撤銷捐贈(zèng)。

（二）網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管的涵義

“監(jiān)管”是外來詞，來源于英語單詞“regulation”，將“regulation”翻譯成中文意思為監(jiān)管。監(jiān)管是指相關(guān)主體不以自己的意志來左右事物的發(fā)展，而是以事物本身運(yùn)行的規(guī)則來控制、調(diào)整該事物，使其不偏離軌道，正常地進(jìn)行工作或運(yùn)轉(zhuǎn)。此處所談及的相關(guān)主體指監(jiān)管主體。監(jiān)管可以從狹義和廣義兩個(gè)方面來理解。狹義監(jiān)管通常是指政府的監(jiān)督與管理，即指政府根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，通過一定的行政手段監(jiān)督或直接管理，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。除了政府進(jìn)行監(jiān)督外，我們的監(jiān)管主體還應(yīng)包括個(gè)人、其他非政府社會(huì)組織，這就是我們所說的廣義監(jiān)管。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管而言，政府應(yīng)該發(fā)揮其主導(dǎo)作用，社會(huì)媒體、行業(yè)協(xié)、其他非政府組織、個(gè)人的監(jiān)督作用也應(yīng)該體現(xiàn)出來。在網(wǎng)絡(luò)募捐所有的監(jiān)管主體中，政府的監(jiān)管行為比其他監(jiān)管主體更具權(quán)威性和執(zhí)行力，所以網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管的主要力量應(yīng)該是政府。[5]

綜上所述，網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管是指政府行政機(jī)關(guān)等官方組織和個(gè)人、社會(huì)媒體和行業(yè)協(xié)會(huì)等非官方組織為了凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，保障網(wǎng)絡(luò)募捐順利進(jìn)行，根據(jù)相關(guān)法律對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的全過程進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督，使網(wǎng)絡(luò)募捐行為正常進(jìn)行所做的行為的總稱。為了更準(zhǔn)確地了解網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管的涵義，我們必須把握以下幾點(diǎn)：

第一，網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管的目的是凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，保障網(wǎng)絡(luò)募捐順利進(jìn)行。由于網(wǎng)絡(luò)募捐本身有缺陷和相關(guān)法律不健全，只有加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管，才能保障網(wǎng)絡(luò)募捐順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)募捐的價(jià)值。第二，網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管主體包括政府、個(gè)人、社會(huì)媒體和行業(yè)協(xié)會(huì)等，政府應(yīng)該是主要監(jiān)管力量。第三，網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是一種法律監(jiān)管制度，必須具合法性和正當(dāng)性。

二、網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管法律制度存在的必要性

構(gòu)建和完善網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管法律制度，不僅是網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)健康發(fā)展的重要保障，同時(shí)也關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)慈善事業(yè)的良性發(fā)展，因此加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管法制建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)本身的需要

網(wǎng)絡(luò)募捐作為一件新事物，還存在一些缺陷和不足。為了保護(hù)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)有序進(jìn)行，有必要在法律制度方面對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐加強(qiáng)監(jiān)管。

一方面，網(wǎng)絡(luò)募捐是傳統(tǒng)慈善事業(yè)的有益補(bǔ)充。網(wǎng)絡(luò)為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了一個(gè)新的平臺(tái)。傳統(tǒng)的慈善募捐活動(dòng)傳播信息的方式較為簡(jiǎn)單，主要依靠政府部門發(fā)布的行政命令，媒體報(bào)道這兩種方式進(jìn)行。傳統(tǒng)的慈善募捐活動(dòng)在傳播速度、傳遞方式和范圍上都有一定局限，易使公眾對(duì)慈善募捐產(chǎn)生抵觸情緒，很難實(shí)現(xiàn)慈善募捐活動(dòng)的目的。網(wǎng)絡(luò)募捐是一種新型的慈善募捐形式，它的出現(xiàn)彌補(bǔ)了傳統(tǒng)慈善募捐的不足，它不受地理，空間和個(gè)人因素的影響，拓寬了慈善募捐渠道，借助網(wǎng)絡(luò)傳播速度快的特點(diǎn)，方便公眾獲得信息，使網(wǎng)絡(luò)籌資活動(dòng)的參與者不斷擴(kuò)大，這不僅增加了慈善資源的來源，而且有效地促進(jìn)了籌款目的實(shí)現(xiàn)。再者，我國(guó)目前的社會(huì)保障制度、社會(huì)救助機(jī)制尚不成熟，網(wǎng)絡(luò)募捐表現(xiàn)出自己的優(yōu)勢(shì)，以更加靈活的方式彌補(bǔ)了政府、慈善機(jī)構(gòu)募捐體制僵化的局面，在一定程度上使我國(guó)慈善事業(yè)得到了發(fā)展。[6]66-67

另一方面，網(wǎng)絡(luò)募捐也存在一些不足。網(wǎng)絡(luò)募捐最明顯的特點(diǎn)是利用網(wǎng)絡(luò)媒體來進(jìn)行募捐。網(wǎng)絡(luò)作為一個(gè)新的慈善平臺(tái)，有著電視，報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體無法比擬的優(yōu)勢(shì)，為網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)提供了極大的便利。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)具有虛擬性和隱蔽性的特點(diǎn)，這也導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)募捐存在一些弊端，給一些非法分子可乘之機(jī)，“網(wǎng)絡(luò)詐捐”“網(wǎng)絡(luò)騙捐”等違法事件屢屢發(fā)生。網(wǎng)絡(luò)募捐的這一特點(diǎn)對(duì)其信譽(yù)產(chǎn)生了極大的影響。求助者將救助信息發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上是出于什么目的，是否真實(shí)可靠，公眾無從知道。一些公眾參與網(wǎng)絡(luò)募捐，在幫助別人之后，都發(fā)現(xiàn)上當(dāng)受騙，從而對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐產(chǎn)生懷疑，甚至在此之后拒絕再次參與其他募捐。

總而言之，網(wǎng)絡(luò)募捐給人們提供了方便的同時(shí)，其弊端也顯現(xiàn)出來。為了使網(wǎng)絡(luò)募捐朝健康、良性的方向發(fā)展，有必要根據(jù)法律采取科學(xué)合理的措施，監(jiān)督和約束網(wǎng)絡(luò)募捐的全過程，減少網(wǎng)絡(luò)募捐弊端造成的損害，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)應(yīng)有的價(jià)值，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

（二）政府職能的體現(xiàn)

在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家權(quán)力要充分體現(xiàn)出來，必須要通過各種形式滲透到民間社會(huì)或公民個(gè)人中間，若不能參與到民間社會(huì)和公民個(gè)人中去，只停留在兩者的邊緣，這樣的國(guó)家權(quán)力只能被普通公眾所仰望，顯然是不適應(yīng)時(shí)代的要求。網(wǎng)絡(luò)募捐作為一種方便快捷的公共援助方式，是我國(guó)慈善事業(yè)的重要組成部分，是我國(guó)尚不成熟的社會(huì)保障制度、社會(huì)救助機(jī)制的有益補(bǔ)充。政府作為公共秩序維護(hù)者，對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐進(jìn)行監(jiān)管是其職能的充分體現(xiàn)。根據(jù)民間社會(huì)的理論，國(guó)家有權(quán)對(duì)民間社會(huì)組織和個(gè)人活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，以保護(hù)社會(huì)公共利益，因?yàn)槊耖g社會(huì)組織和個(gè)人本身有不可避免的缺陷和問題。在民間社會(huì)組織、個(gè)人遇到自身不能解決的困難，需要國(guó)家的幫助時(shí)，此時(shí)國(guó)家對(duì)民間社會(huì)組織、個(gè)人的國(guó)家干預(yù)很具有理性，相應(yīng)增加了民間社會(huì)組織、個(gè)人的活力。與此同時(shí)，由于國(guó)家干預(yù)的擴(kuò)大，民間社會(huì)組織和個(gè)人也將把自身活動(dòng)從追求自主權(quán)、自治權(quán)轉(zhuǎn)移到積極參與政治中去，以便根據(jù)自己的利益和需要滿足這種干預(yù)。具體到網(wǎng)絡(luò)募捐方面，政府和相關(guān)部門需要對(duì)發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上求助信息的真實(shí)性進(jìn)行驗(yàn)證，對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)全過程的透明度及剩余款物的流向進(jìn)行監(jiān)督與管理，保護(hù)網(wǎng)絡(luò)募捐乃至整個(gè)慈善事業(yè)正常化運(yùn)作。

（三）我國(guó)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)貧富差距逐漸在拉大，完善的社會(huì)保障制度尚未形成，在某種意義上將影響到我國(guó)小康社會(huì)的全面建成。在我國(guó)目前的社會(huì)保障制度、社會(huì)救助機(jī)制尚不成熟的情況下，網(wǎng)絡(luò)募捐可以有效地整合，利用和配置隱藏在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的閑置資源。網(wǎng)絡(luò)募捐具有效率高，成本低，不受地域和空間等因素的限制的特點(diǎn)，對(duì)救助社會(huì)弱勢(shì)群體，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義具有重要意義。從實(shí)施網(wǎng)絡(luò)募捐的價(jià)值來看，它彰顯了公眾助人為樂的傳統(tǒng)美德，使需要幫助的人得到了真正意義上的幫助，增強(qiáng)了社會(huì)凝聚力，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)人與人和諧相處。要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)募捐的價(jià)值，必須讓網(wǎng)絡(luò)募捐朝健康、良性方向發(fā)展，因此，通過完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的監(jiān)管，堅(jiān)決制止“網(wǎng)絡(luò)詐捐”“網(wǎng)絡(luò)騙捐”等違法事件的發(fā)生。在此意義上講，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要條件，也是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。

三、網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管法律制度存在的問題

網(wǎng)絡(luò)募捐是新型的慈善募捐方式之一，有許多無可比擬的優(yōu)勢(shì)。但我國(guó)的社會(huì)保障制度和慈善事業(yè)起步較晚，發(fā)展不成熟，在弱勢(shì)群體的救助上，網(wǎng)絡(luò)募捐的作用相當(dāng)明顯，被公眾普遍關(guān)注。然而網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管法律制度存在一些問題，“騙捐”和“詐捐”事件頻頻發(fā)生，引發(fā)了公眾的懷疑和不滿。

（一）網(wǎng)絡(luò)募捐公信力不高

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起人的資格問題，哪些人才能成為網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起人，即發(fā)起人應(yīng)具備的條件，需要走哪些相關(guān)的程序才可以在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布募捐信息，相關(guān)的規(guī)定很模糊。

網(wǎng)絡(luò)的作用越來越重要，力量相當(dāng)強(qiáng)大，傳播速度快，使用起來非常方便。在現(xiàn)實(shí)中許多個(gè)人經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，基礎(chǔ)非常薄弱，迫切需要幫助，未經(jīng)任何監(jiān)督和審核，按照自己的意愿直接將求救信息、募捐倡議發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，其真實(shí)性值得懷疑。由此可以看出，誰都可以在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布求助信息，表現(xiàn)出很強(qiáng)的隨意性，相關(guān)部門的監(jiān)管缺乏。[7]128-129

目前整個(gè)網(wǎng)絡(luò)募捐形勢(shì)較為混亂，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布募捐信息究竟是真是假，這關(guān)系到公眾進(jìn)行募捐的態(tài)度，對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐公信力也有著直接的影響。公眾自身無法識(shí)別和判斷網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布信息的真實(shí)性，只能依靠募捐發(fā)起人的道德進(jìn)行自律。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上可以隨意發(fā)布募捐信息，為一些不法之徒提供了“騙捐”和“詐捐”的機(jī)會(huì)。一些具有愛心的公民在看到求助的信息之后，提供了熱心幫助，卻被虛假的網(wǎng)絡(luò)募捐信息欺騙，這嚴(yán)重打擊了公民的積極性和愛心。這些情況的存在，不僅對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的公信力是一種詆毀，由此造成網(wǎng)絡(luò)募捐公信力不高，也引發(fā)了公眾的懷疑和爭(zhēng)議，不利于發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)募捐的作用，從而使那些真正需要幫助的人受到損害。

（二）社會(huì)監(jiān)督力量不強(qiáng)

由于網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起的標(biāo)準(zhǔn)很低，個(gè)人或社會(huì)組織都可以在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布網(wǎng)絡(luò)募捐信息，導(dǎo)致“騙捐”和“詐捐”事件頻頻發(fā)生，許多公眾在一邊獻(xiàn)愛心的同時(shí)，一邊對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐關(guān)注程度在加深，形成一個(gè)輿論監(jiān)督氛圍，在一定程度上牽制了募捐相關(guān)人的行為，遏制了“騙捐”和“詐捐”的現(xiàn)象發(fā)生。[8]但是在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，網(wǎng)絡(luò)募捐信息被募捐發(fā)起人和受益者所發(fā)布，是否真實(shí)可靠，沒有相關(guān)的權(quán)威機(jī)構(gòu)和個(gè)人去查證，也無法查證，對(duì)募捐來的善款、善物的監(jiān)管基本上也處于空白狀態(tài)，整個(gè)社會(huì)監(jiān)督力量薄弱。另外，一些網(wǎng)民采用的監(jiān)督手段方式正確與否值得思考，有的靠“人肉搜索”的方式來監(jiān)督一些網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)，對(duì)其進(jìn)行調(diào)查和跟蹤，這不可避免侵犯募捐當(dāng)事人的隱私權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利。

捐贈(zèng)者是網(wǎng)絡(luò)募捐的直接參與人，捐贈(zèng)者在完成捐贈(zèng)后，有權(quán)監(jiān)督和追蹤自己捐贈(zèng)的金錢和財(cái)物的用途，捐贈(zèng)者是網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)最直接的監(jiān)管人，監(jiān)督效果相當(dāng)明顯。募捐監(jiān)督權(quán)本身就是捐贈(zèng)者享有的一種權(quán)利，但是在網(wǎng)絡(luò)募捐過程中，捐贈(zèng)者的監(jiān)督意識(shí)還很欠缺，未使用好這項(xiàng)權(quán)利，他們往往把錢匯到指定賬戶后就很少再關(guān)注其善款的使用情況，即使一部分捐贈(zèng)者有較強(qiáng)監(jiān)督的意識(shí)和精力，但受信息不透明的影響，無法完成監(jiān)督。對(duì)于受益者而言，他們是網(wǎng)絡(luò)募捐的直接受益人，其利益與募捐善款的使用有著直接關(guān)系，即使受益者的監(jiān)督意識(shí)和動(dòng)機(jī)相當(dāng)強(qiáng)烈，但未必會(huì)發(fā)生作用。有些時(shí)候網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起人和受益者往往是同一主體，在這種情況下，談及受益者監(jiān)管沒有實(shí)際意義。

另外，在社會(huì)監(jiān)督中，新聞媒體監(jiān)督是一種重要的力量。在網(wǎng)絡(luò)募捐過程中，新聞媒體可以隨時(shí)發(fā)揮作用，跟蹤報(bào)道，讓公眾了解和掌握網(wǎng)絡(luò)募捐的情況，搭建一個(gè)公信力較強(qiáng)的信息披露平臺(tái)，發(fā)揮好監(jiān)督作用。[9]然而，網(wǎng)絡(luò)募捐和新聞媒體輿論監(jiān)督立法還不完善，導(dǎo)致新聞媒體發(fā)揮監(jiān)督作用有限。

（三）救助效果很難評(píng)估

我國(guó)慈善事業(yè)起步較晚，慈善事業(yè)的評(píng)估機(jī)制不健全，財(cái)務(wù)管理制度尚未公開、規(guī)范地建立，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)募捐的余款、剩物后期使用狀況及受助方的困難解決程度很難監(jiān)管及把握。大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)是由民間發(fā)起，整個(gè)募捐過程的透明度不高，政府、社會(huì)及個(gè)人很難有效地監(jiān)管。對(duì)于受助的對(duì)象而言，有的受助對(duì)象得到的捐助嚴(yán)重超出自己所需，而有的受助對(duì)象所受的救濟(jì)程度不夠，在捐助者和受助的對(duì)象之間缺乏一個(gè)起到調(diào)節(jié)作用的中間組織，使網(wǎng)絡(luò)募捐而來的善款、善物沒有充分發(fā)揮作用，使網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)的價(jià)值未真正體現(xiàn)出來。

（四）對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐善款、善物及余額的支配、管理不到位

網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管主體或者是捐贈(zèng)者對(duì)募集到的善款及善物的使用情況和余額狀況都具有監(jiān)督權(quán)利，應(yīng)該發(fā)揮好監(jiān)督作用，當(dāng)募捐活動(dòng)完成后，受益者應(yīng)當(dāng)按照募捐目的使用善款或善物，當(dāng)有剩余善款出現(xiàn)時(shí)應(yīng)該按照捐贈(zèng)者的意圖使用，不能隨便挪作他用。但在實(shí)踐中，網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管主體、捐贈(zèng)者享有的監(jiān)督權(quán)利沒有充分體現(xiàn)，沒有發(fā)揮監(jiān)督作用，受益者常常擅自將剩余善款存留給自己或挪作他用，引起糾紛，引發(fā)網(wǎng)民對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐產(chǎn)生不信任，或者責(zé)罵。[10]88-90如何完對(duì)待和處理剩余善款，成為網(wǎng)絡(luò)募捐重點(diǎn)監(jiān)管的內(nèi)容。

四、完善網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管法律制度的構(gòu)想

根據(jù)目前網(wǎng)絡(luò)募捐的形勢(shì)，必須完善網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管法律制度，使網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管做到有規(guī)可依，為網(wǎng)絡(luò)募捐健康發(fā)展提供必要的支持。

（一）完善網(wǎng)絡(luò)募捐信息披露制度，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)募捐公信力

目前網(wǎng)絡(luò)募捐存網(wǎng)絡(luò)募捐公信力欠缺，社會(huì)監(jiān)督力量薄弱 ，對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐善款及余額的支配和管理不到位，已成為在社會(huì)公眾普遍關(guān)心的一個(gè)重大問題。因此，建立網(wǎng)絡(luò)募捐信息披露制度，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)募捐信息公開的力度是相當(dāng)必要的。

一是完善信息披露主體。網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)是新生事物，其完善程度是一個(gè)過程，應(yīng)該建立監(jiān)管主體，同時(shí)對(duì)于募捐當(dāng)事人的行為予以監(jiān)督，其信息披露方式是網(wǎng)絡(luò)募捐監(jiān)管的重要手段，信息披露制度的完善常常依靠于信息披露主體。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管主體、被監(jiān)管主體都屬于信息披露主體，詳而言之涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)、受益者、募捐發(fā)起人都應(yīng)該及時(shí)向公眾發(fā)布網(wǎng)絡(luò)募捐相關(guān)信息。

二是規(guī)范網(wǎng)絡(luò)募捐信息披露內(nèi)容。披露網(wǎng)絡(luò)募捐信息內(nèi)容也是一種較好的監(jiān)督方式。網(wǎng)絡(luò)信息披露主體涉及其募捐發(fā)起人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、受益者，其披漏的信息不完全一樣。信息披露監(jiān)管機(jī)構(gòu)披露的內(nèi)容應(yīng)包括：網(wǎng)絡(luò)募捐的程序，網(wǎng)絡(luò)募捐的許可、備案過程，募捐發(fā)起人的具體情況，募捐目的，受益者的情況，監(jiān)管辦法等。募捐發(fā)起人披露的內(nèi)容應(yīng)包括：募捐的事由及目的，發(fā)起人、受益人的詳細(xì)介紹，募捐的時(shí)限，募捐的注意事項(xiàng)，最后實(shí)際收入善款、善物的數(shù)量及其分配情況。募捐受益人披露的內(nèi)容應(yīng)包括：最終獲得募捐物的數(shù)額、善款和善物的使用情況，剩余捐贈(zèng)的流向。各信息披露主體應(yīng)及時(shí)詳細(xì)地向社會(huì)公眾發(fā)布信息，以避免公眾的誤會(huì)。[11]

三是完善網(wǎng)絡(luò)募捐公開信息平臺(tái)。上海市民政局開通了信息服務(wù)平臺(tái)，成為先例，人們就網(wǎng)絡(luò)募捐關(guān)心的問題，隨時(shí)可以上網(wǎng)查詢、投訴、建議。我們可以效仿該做法，建立網(wǎng)絡(luò)募捐信息公開信息平臺(tái)，以增加透明度，提高網(wǎng)絡(luò)募捐的公信力，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)募捐信息監(jiān)督，使其成為政府、網(wǎng)絡(luò)募捐當(dāng)事人和公眾之間的溝通的橋梁。這樣做有利于公眾及時(shí)了解網(wǎng)絡(luò)募捐信息，對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐起到社會(huì)監(jiān)督作用，有利于增強(qiáng)信息的公信力。

（二）完善社會(huì)監(jiān)督

針對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐存在的問題，社會(huì)監(jiān)督是重要的監(jiān)督力量，但發(fā)揮的作用不夠充分，應(yīng)進(jìn)行完善，以期更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

一是網(wǎng)絡(luò)募捐利益相關(guān)者的監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)利益相關(guān)者應(yīng)涉入整個(gè)網(wǎng)絡(luò)募捐的過程，在所有監(jiān)督中，網(wǎng)絡(luò)利益相關(guān)者的監(jiān)督是最直接的監(jiān)督。首先，應(yīng)該加強(qiáng)宣傳，讓捐贈(zèng)者和受益者的監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)，使其自覺在網(wǎng)絡(luò)募捐中發(fā)揮監(jiān)督作用；其次，通過相關(guān)法律賦予捐贈(zèng)者和受益者更多的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督渠道，更好地發(fā)揮其監(jiān)督作用。

二是新聞媒體和其他社會(huì)公眾的監(jiān)督。新聞媒體應(yīng)樹立正確的輿論導(dǎo)向，對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐進(jìn)行跟蹤報(bào)道，搭建一個(gè)公信力較強(qiáng)的信息披露平臺(tái)，使公眾可以了解募捐流程，隨時(shí)掌握善款、善物的使用和流程，保障公眾的知情權(quán)，避免網(wǎng)絡(luò)詐捐、騙捐和信息不對(duì)稱的情況出現(xiàn)。廣大網(wǎng)民逐漸成為社會(huì)監(jiān)督的重要力量，隨時(shí)關(guān)心關(guān)注網(wǎng)絡(luò)募捐，揭發(fā)虛假的信息，讓一些不法份子無處可藏，以確保社會(huì)監(jiān)督真正發(fā)揮作用。

（三）建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)

在網(wǎng)絡(luò)募捐的社會(huì)救助功能得到充分發(fā)揮時(shí)，其弊端也顯現(xiàn)出來。目前，我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展雖然取得了一定的成績(jī)，但對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐、網(wǎng)絡(luò)慈善的約束及監(jiān)督機(jī)制尚未完全形成。雖然在形式上建立了網(wǎng)絡(luò)募捐信息批露制度，但對(duì)外公布的僅僅是募捐款項(xiàng)、帳目等，公眾要想了解網(wǎng)絡(luò)募捐實(shí)質(zhì)性的問題，例如對(duì)剩余善款、善物的的利用，還要經(jīng)過很多程序。因此，僅僅簡(jiǎn)單地公布一些數(shù)字是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決問題的。為了緩解這一局面，僅依靠政府來監(jiān)管是不夠的顯得薄弱，還要依靠其他監(jiān)管主體，發(fā)揮他們的力量，對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐進(jìn)行監(jiān)管。我們也可以效仿和借鑒國(guó)外的一些成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，專門建立第三方獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐全過程進(jìn)行跟蹤和監(jiān)管，監(jiān)控善款、善物的使用和流向，對(duì)不公正的現(xiàn)象進(jìn)行糾正，對(duì)普通公眾的募捐行為進(jìn)行正確引導(dǎo)。在美國(guó)，慈善信息機(jī)構(gòu)是專門進(jìn)行慈善事業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，具有非營(yíng)利性，負(fù)責(zé)評(píng)估和監(jiān)督慈善機(jī)構(gòu)活動(dòng)的開展，它對(duì)基金會(huì)進(jìn)行非常詳細(xì)地評(píng)估，評(píng)估的內(nèi)容非常細(xì)致，不僅包括理事會(huì)的職能，基金會(huì)的項(xiàng)目，有關(guān)活動(dòng)的信息，還包括獲得的贊助經(jīng)費(fèi)的使用和管理等。同時(shí)，慈善信息機(jī)構(gòu)將各基金會(huì)的評(píng)估結(jié)果每?jī)赡曛了哪暝诠娖脚_(tái)上對(duì)外公布，方便查詢，讓社會(huì)公眾對(duì)募捐情況有一個(gè)大致的了解，同時(shí)也方便網(wǎng)絡(luò)募捐工作的開展及進(jìn)行有效監(jiān)管。

總之，針對(duì)救助效果很難評(píng)估的問題，需要建立全面的第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行。 第一，建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐全過程進(jìn)行監(jiān)管，該評(píng)估機(jī)構(gòu)由相關(guān)專業(yè)人士組成。 第二，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的特點(diǎn)，建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。 第三，以某種方式定期或不定期地將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布。總而言之，通過評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的評(píng)估，客觀分析慈善活動(dòng)所需的成本及產(chǎn)生的效益，對(duì)剩余善款、善物的流向進(jìn)行跟蹤，合理配置慈善資源。通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)定期公布評(píng)估結(jié)果，將相關(guān)評(píng)估信息發(fā)布在公共信息平臺(tái)，為社會(huì)公眾提供客觀真實(shí)的信息，為他們參與網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)提供參考。專業(yè)評(píng)價(jià)結(jié)果不僅能有效地提高網(wǎng)絡(luò)募捐組織的社會(huì)信譽(yù)，同時(shí)也使一些信譽(yù)低下、不守規(guī)矩的網(wǎng)絡(luò)慈善組織在競(jìng)爭(zhēng)中自動(dòng)淘汰，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)的有效監(jiān)管，促使網(wǎng)絡(luò)募捐朝健康、良性的方向發(fā)展。

（四）完善網(wǎng)絡(luò)募捐剩余款物監(jiān)督管理制度

網(wǎng)絡(luò)信息披露機(jī)制應(yīng)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨時(shí)掌握、了解善款、善物的使用及流向情況，進(jìn)行規(guī)范的管理和監(jiān)督。

一方面監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以號(hào)召受益者將網(wǎng)絡(luò)募捐剩余款物交由自己管理，或者交予公益性社會(huì)團(tuán)體或非營(yíng)利的公益性事業(yè)單位管理。這主要基于兩點(diǎn)考慮，一是捐贈(zèng)者具有不確定性，他們來自四面八方，甚至世界的每一個(gè)角落，而且在捐贈(zèng)時(shí)通常不留名字，若將剩余的善款、善物逐一退回給捐贈(zèng)者，相當(dāng)不現(xiàn)實(shí)。二是基于公平公正的考慮，剩余的款物被轉(zhuǎn)移給其他相同或相似的社會(huì)組織，目的是幫助更需要幫助的人，這樣做不僅不違背捐贈(zèng)者的主觀愿望，還提高慈善資源的使用效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)一方有難八方支援的目的。[12]

另一方面監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)被賦予一定的裁量權(quán)。一是受益者本身的經(jīng)濟(jì)情況不是很好，是弱勢(shì)群體中的一員，當(dāng)遇到自己實(shí)在不能解決的困難時(shí)，只好求助于網(wǎng)絡(luò)募捐，當(dāng)自己的困難被解決時(shí)，將剩余的款物用來救助其他有困難的人。在這種情況下，受益者將剩余善款、善物用作救助其他困難者，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)就不能生搬硬套，要根據(jù)捐贈(zèng)人的意愿，結(jié)合實(shí)際情況，決定是否批準(zhǔn)。同時(shí)，受益者或網(wǎng)絡(luò)募捐剩余款物代管人可以將募捐剩余款物的相關(guān)信息發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，公開征求社會(huì)公眾和捐贈(zèng)者的意見，受益者或網(wǎng)絡(luò)募捐剩余款物代管人根據(jù)征求意見，申請(qǐng)變更剩余款物的用途，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)公開、公平的原則作出是否準(zhǔn)予的裁量，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐剩余款物監(jiān)督管理。

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