日本作為看護政策前提的家庭模式
——20世紀70年代之后的育兒·老年人看護①

藤崎宏子

?藤崎宏子：（日本）御茶水女子大學教授

一、課題的設定

Esping Andersen在其福利體制論中斷言，“支撐戰后福利國家‘黃金時代’的家庭與福利國家的結合，在后工業社會中變得具有了消極性”（Esping Andersen 1990=2000:108）。山田昌弘也受到了這一觀點的影響，認為“支撐戰后日本福利社會的‘家庭主義的家庭政策’已經開始解體”，并對想繼續維持性別分工型“標準家庭”而產生的社會風險進行了分析（山田，2001:28）。此外，中川清（2005:314-319）整理了明治時期以來的家庭與社會政策的“關系史”，特別指出20世紀90年代以后二者的關系迎來了新局面。也就是說，他認為以“雇用者家庭模式”為前提的政策體系已經失效，社會政策不得不涉及那些不具有家庭結構的個人以及家庭內部的關系性。盡管這些觀點所參照的資料及所使用政策的范圍、論點、時代、地區不盡相同，但卻準確指出了現代日本家庭與福利國家復雜的關系性。同樣出于對此問題的關心，本文對作為社會政策前提的或者說社會政策所期望的家庭模式的變化進行探究。但在討論的方針和范圍方面進行如下限定：

第一，本文中所使用社會政策的范圍限定為與育兒·老年人看護相關的“看護政策”①“看護政策”這個詞，雖然有一些使用實例（比如，（日本）《海外社會保障研究》No.164的特集“世界的高齡者住宅和看護政策”等），但沒有明確的定義。本稿中，主要從比較寬泛的意義上，指為了支援兒童、需要看護的高齡者、身心障礙者等的日常生活的安定機能的政策。。之所以這樣限定，一是因為受本文的篇幅和筆者的能力所限，無法將與家庭生活狀況相關的社會政策全部涉及到。二是因為家庭與社會政策是各自在特有的理論下成立、變化的制度（藤崎，2004:113-114），在其交叉部分中最容易產生規范性矛盾的就是看護的相關問題（松木，2013）。第二，盡管本文將分析對象限定為育兒·老年人看護的“看護政策”，但其政策范圍仍需要進一步限定。這里先操作性地將家庭所實行的“看護”設想為原型，將能夠對其主要構成要素——“勞動”“費用”②從“勞動”“費用”兩個側面考慮護理及護理政策的視點是從Peng和副田的研究中得到的啟示（Peng1999:副田2003）。但是，這些研究中“護理”“現金”作為術語被使用，本稿中的“勞動”“費用”分別和其對應。另外、女權論社會科學家們的護理論中，也非常注重這兩個側面，這兩方面對應Daly and Lewis(2000)的理論中的“service”，“cash”。然而，筆者曾經說過在考慮看護政策的時候，和“勞動”“費用”并用了“管理·責任”，認為應該重視“管理·責任”這個要素，這次的考察中，不在范圍之內。產生某些影響的社會福利、社會保障領域的政策作為考察對象。另外，對于與一般情況下負擔“看護勞動”構成協調關系的、帶有作為“看護費用”供應手段的有償勞動性質的一部分勞動政策，也將作為關聯對策進行討論。第三，本文的分析中所使用的資料以各類政策文件為中心③在引用審議會報告和法律條文等的公性質文獻的時候，筆者并非逐個添加出處，直接參照的資料如下：全國社會福利協議施策資料會編《社會福利關系施策資料集》（No.1-31）；國立社會保障·人口問題研究所《日本社會保障資料Ⅳ（1980-2000）》的資料（http://www.ipss.go.jp/publication/j/shiryou/no.13/shiryo.html）；各省廳的web網站里有刊載的審議會資料；另外，關于統計資料，e-Stat,參照了國立社會保障·人口問題研究所的社會保障統計年報數據庫。。因此，盡管很多情況下，這些政策的前提或是政策所期望的家庭模式并不一定表現得很明確，筆者也盡可能地對其進行解讀。第四，分析對象的地區和時期限定為20世紀70年代以后的日本。70年代正是以1973年第一次石油危機為契機的福利國家“黃金時代”的終結以及在其后的低經濟增長中重組的開端。因此，通過以這一時期為起點探究看護政策與家庭的關聯，可以獲得理解其現今狀況的線索。

以下，本文將在第二部分以10年為單位，概觀日本育兒·老年人看護政策自20世紀70年代以后至今的變化。在第三部分，本文將從幾個觀點出發，考察在上一部分所掌握的看護政策的動向中，作為前提的或所期望的家庭模式究竟顯現出了哪些變化。在第四部分，針對今后需要繼續研究的課題，陳述幾點個人見解。

（一）20世紀70年代

1.背景

自20世紀50年代中葉至1973年，日本社會以年均超過10%的速度完成了高速經濟增長，與此同時，配套的社會福利、社會保障制度也得以快速推進。其核心成果包括：到1961年，建立起了“國民皆保險·皆年金體制”以及1964年建立起了“福利六法體制”。1970年前后，所謂的革新自治體在東京都、大阪府、神奈川縣相繼成立，推進了國政層次福利體制的改善。因此，在70年代初，“認為福利的擴大是理所應當的這一觀點處于統治地位”（仲村， 1986:6）。1972年組閣的第1屆田中內閣提出了日本列島改造論，繼而大幅增加了1973年公共事業費的額度。社會保障費預算也進一步大幅增加，還出臺了老年人醫療費減免等政策，這一年被稱為“福利元年”。但是不盡如人意的是，1973年秋受到以第4次中東戰爭的爆發為開端的第1次石油危機的影響，1974年出現了戰后首次經濟負增長，福利國家建設受挫，時代急轉走向了所謂“福利改革”的時代。但是，在革新自治體的存在以及國會中保守和革新力量不分伯仲的政治形勢下，政府繼續維持了“不能改變重視福利的政策，實際上是在沒有對社會保障進行改革的情況下，推行了繼續維持高度增長的社會保障政策”（土田， 2005）。

2.育兒援助政策

首先，筆者想介紹一下以保育政策為中心的對“育兒勞動”的援助。在1963年中央兒童福利審議會保育制度特別部門的《這樣思考保育問題——中間報告》中，雖然公開介紹了所謂的保育7原則，但是整體論調仍舊是在強調家庭保育的重要性。不過為了應對現實需求，還是加速增加且改善了保育所，保育所數量從1960年到1970年增加了144%，從1970年到1980年增加了156%。其背景是20世紀60年代以來對女性兼職勞動需要的增加（堀江， 2005:186-187），以及受到“讓保育所的數量趕上郵筒數”口號下不斷高漲的母親運動的影響。70年代中葉，專職主婦比例整體上升，本時期也是女性的“主婦化”加劇的時期。但同時，在東京都等都市地區的女性就業率自50年代開始一直處于上升狀態，“不放棄主婦角色，同時重視對雇傭者家庭更好的生活的追求及自身生活方式的調整過程”（中川，2005:310）初具端倪。與當時重視家庭保育的規范傾向相背，60年代、70年代，“育兒勞動”的社會化性質逐漸加強。但是，根據副田關于不同年齡保育兒童的分析可以確定，在70年代中葉之前，0歲兒童保育幾乎沒有增加，3歲以上兒童（特別是3歲兒童）的保育增加顯著。此外，70年代后半段，保育所利用者階層從低收入階層向中間階層擴大也是其特征之一（副田， 2003:74-76）。

另一方面，雖然對離婚母子家庭的兒童撫養津貼（1961年）、對養育殘障兒的家庭的特別兒童撫養津貼（1966年）等“育兒費用”的公共援助領先法制化并開始實行，但對普通家庭的育兒費用的援助直到1971年兒童津貼法》的制定才終于得以實現。作為國際上所認同的日本兒童津貼制度的特征，副田義也列舉了以下4點：津貼制度的制定時間晚；②支付對象自第3個孩子起；③支付條件方面存在收入限制；④還未實行兒童津貼與稅制的扣除撫養費用的統一（副田， 1986:28-30）。在這當中，①～③由于對象家庭的限定，本來應具有普遍性的兒童津貼卻被賦予了篩選主義的性質。不僅僅在政界，在一般大眾中也普遍通行的育兒費用本應是父母的責任，因為其父母（尤其是父親）是處于終身雇傭和年功序列等雇用慣行之下的想法導致了④的出現。這與當時傾向于“將孩子只當做是家庭的孩子、父母的孩子、‘家’的孩子來看待”（副田， 1986:40）這一社會意識相關。另外，辻由?；谛詣e視點，對兒童津貼的權力領受人設定為“該父母中維持該兒童的生計程度高的一方”，主要設定為父親，以及在收入限制關系中與夫妻雙方都工作的家庭相比，專職主婦家庭被優待這一制度設計進行批判（辻， 2012:115-118）。不論哪種情況，與通過保育政策對“育兒勞動”進行援助的增長相比，對“育兒費用”的援助數量甚少，其“政治議題化”（辻， 2012）直到20世紀末才得以實現。

3.老年人看護政策

對20世紀70年代的“看護勞動”的援助主要按照《老年人福利法》（1963年）設定的各項服務來應對，整體上是以機構福利為中心開展的。特別是同一法律制定時所創立的特別養護老年人之家不斷急速增加，在1965年為27家，1970年增至152家，1975年增至539家，1980年增至1031家。關于居家福利服務，老年人福利法制定時老年人家庭服務員派遣制度（Home Help Service）①家庭護理人員服務等很多的服務在法律制度上的名稱已經變化了很多次，本稿為了簡單易懂，統一采用了適用范圍最廣泛的名稱。另外，法律名和施策名也是同樣。僅是被納入自治體的任意事業，20世紀60年代后半段，以“臥床老年人問題”的社會問題化為契機，老年人家庭服務員派遣制度在全國開展。此外，1975年發表的《關于今后社會保障的情況》（社會保障長期計劃懇談會）中，從“為了盡可能維持老年人及殘障人士在地區社會及家庭中的生活”這一觀點出發，把居家福利服務作為主要目標，同時也提出了“也要求受益者承擔相應的負擔等費用負擔的合理化”的議案。另外，1977年，在中央社會福利審議會·老年人專門部門的意見呈報中，還建議老年人之家向地區開放。1978年臥床老年人短期護理事業（Short Stay事業）、1979年日間護理事業（Day Service事業）均成為國庫輔助事業。但是，直到20世紀90年代，老年人的居家福利服務才真正開展。這一時期，雖說是以機構福利為中心，但在當時人口老齡化速度漸漸攀升的日本社會，其定員范圍過小。本來適于進入特別養護老年人之家的老年人在所謂的老年人醫院長期住院的“社會性住院”漸漸成為社會問題。

另一方面，“國民皆年金·皆保險”體制為“看護費用”提供了基礎。而且，醫療費方面，1973年70歲以上老年人的醫療費免費制度導入后，減輕了老年人個人及其家庭的負擔。同時，70年代老年人醫療費急速增加，特別是使擁有眾多高齡被保險者的國民健康保險的運營形勢變得嚴峻。另一方面，標準國民年金老齡年金的數額穩步上升，1966年為“1萬日元年金”，1969年為“2萬日元年金”，1973年為“5萬日元年金”，其與之后的厚生年金水平上升一起，為老年人家計的安定做出了貢獻。另外，據推測，由于這些社會保險的付給被認定為老年人“個人”的權利，不論與子女家人等是同住還是分住，其都起到了促進老年人經濟·精神方面自立的效果。同時，盡管沒有直接針對看護服務的補助，但由于取消了利用機構服務、居家服務時的收入限制，實行費用應能負擔的原則，使得低收入階層可以不用負擔費用而使用服務的情況變的普遍。

（二）20世紀80年代

1.背景

以1973年為分界線，對福利國家評價的惡化使1980年前后日本的看護政策出現了明顯的陰影。有幾個宣言性的文件在20世紀70年代后期被公開發表。在1978年的《厚生白皮書》中，日本老年人與子女的同居率較高，被稱為“福利的內含資產”。1979年，自民黨政務調查會發表了《與家庭基礎的充實相關的對策綱要》，明確表示父母扶養和兒童保育·教育最根本上是家庭的責任。還有，政府在同年內閣會議決定的《新經濟社會7年計劃》中明確表示，已經在經濟發展上追上了歐美發達國家的日本應該走“不再繼續以發達國家為范本……而是不斷以個人的自主努力和家庭、近鄰、地區社會等的連帶為基礎，高效的政府重點在于保障合適的公共福利”的獨特道路，并將其稱為“日本型福利社會”。第2屆臨時行政調查會成為了基于此理念推進行財政改革的主體。該調查會于1981～1983連續發表了5次報告，其追求的目標即“有活力的福利社會”正是“日本型福利社會”的具體體現。由此，平岡公一將80年代之后的時代稱為“福利擴大與福利縮小同時進行”的時代（平岡，2010:25-26）。被稱為《家庭白皮書》,1983年版《國民生活白皮書》中，在討論了歐美各國家庭政策內容的基礎上，以日本的育兒·老年人看護問題不似歐美一般嚴重、國民對家庭問題的政策援助的期望較低為論據，認為“公共部門不應輕易介入家庭領域，而應在讓家庭功能充分發揮的基礎上努力進行側面援助”才是問題的關鍵，其論調明顯具有貫徹“日本型福利社會”路線的特點。

2.育兒援助政策

如前文所述，20世紀六七十年代計劃增設保育所，對“育兒勞動”的援助急速擴大。盡管對嬰幼兒保育需求的控制是主流觀點，但70年代后期1、2歲兒童保育也顯示出了一定的增加。但是，進入80年代后其增長出現停滯（副田， 2003:79-81），保育所的增設沒有了蹤影，入所兒童數量也以1980年為頂峰轉而減少。另外，自70年代末開始，以都市地區為中心，無許可的所謂“嬰兒賓館”增加，嬰幼兒的死亡事故也接連不斷。公共設施中低齡兒童保育機構不足，以及與父母工作形態的多樣化相對應的接收機構的欠缺是導致問題產生的背景原因。盡管針對這一事態政府出臺了《延長保育特別對策實施綱要》（1981年），但并不具有實效性（副田， 2003:80-81）。80年代后期，“兒童家庭福利”一詞開始普及，強調了把育兒場所的家庭本身當作援助對象的理念。但涉谷敦司認為，其實質不過是通過強化家庭的養育功能來實現“福利的縮編”（涉谷， 1999:381，2007:15）。1988年中央兒童福利審議會發表了《對今后保育對策推進的意見報告（案）》，指出需要采取嬰兒保育、延長保育、夜間保育、保育多功能的地區開放、臨時保育等措施應對保育的多樣化需求，但真正著手改善是在90年代以后。

對“育兒費用”的援助也同樣表現出了停滯和后退。在臨時行政調查會第1次報告（1981年）中，提出了“對于兒童津貼，與公共負擔相關的給付只應限定在低收入家庭”等徹底性改革的提案。對此，厚生省以中央兒童福利審議會的意見為依據予以反對，堅持“在現行財源框架內審視付給內容”，最終保住了制度的命脈（副田，1986:38-40）。結果，1982年強化了收入限制條款，在1985年的法案修改中，一方面將給付對象從原來的第3個孩子開始擴展到第2個孩子，而另一方面，又將給付期限從原來的到小學結束為止縮短為到上小學前。這樣一來，盡管給付者數量增加了，但津貼的給付總額卻減少了。因此，副田評價說，在這一時期，政策的方向反映了當時的財政問題和財界的意向，是向“家庭主義”的回歸（副田， 2003:79）。

3.老年人看護政策

老年人醫療費給付制度雖然在1973年剛剛設立之后被當作“財政惡化的原因”飽受批判，但70年代并未對此制度實行改革，“社會性住院”患者和老年人醫療費持續膨脹。在第2屆臨時行政調查會的第1次報告中，強力推動盡快實現老年人保健法的早期出臺，以實現“各類保險者間負擔的公平化”“導入患者承擔部分費用”等。以此為契機，1982年，老年人醫療費給付制度廢除，同時制定了老年人保健法。這一連串的改革對老年人的“看護勞動”及“看護費用”兩個方面產生了影響。

在“看護勞動”方面，將看護場所“由機構向社區”轉移的趨勢逐漸明朗。中央社會福利審議會的意見報告《關于當前居家老年人福利對策的方式》（1981年）中指出，由于“希望能夠在已習慣居住的地區中維持生活”的老年人數量眾多，今后需要“原則上要以住宅安置應對為主，住宅安置有困難時才進入老年人之家，有必要積極確立居家福利的對策”。但是實際上，社區的接收機構和家庭的接受體制不能在短時間內調整完備，于是1986年通過對老年人保健法的部分修改，新創立了作為醫院與家庭的“中間機構”的老年人保健機構。對于被稱為居家福利三大支柱的家庭護工服務、日間護理服務、短期護理服務，也在數量及內容上得到了擴充。家庭護工服務方面，通過1982年運營綱要的部分改正，取消了派遣家庭護工的收入限制，采取了基于應能負擔原則。此外，通過1989年運營綱要的部分改正，派遣條件中“當出現該家庭無法進行老年人看護的情況時”這一表述被改為“該老年人或其家人需要老年人看護服務時”。暫且不論這一舉措在當時的實效性，但它卻顯示出社會福利中自己決定、自主選擇的理念開始得到重視（藤崎， 1998:193-194）。另外，正如1980年的社會經濟國民會議報告書《社會福利政策的新理念——以福利的日常生活化為目標》中提及的一樣，也強調了“作為面對普通人的服務，也將開通有償服務之路”。在高速的人口老齡化和家庭變化的背景下，人們意識到將老年人福利服務的利用階層擴展到中間階層的必要性。但是，由于不可能將向低收入階層無償提供的服務在同樣的條件下擴大至中間階層，所以采用了根據應能負擔的費用負擔原則。

據此可推測，20世紀80年代對“看護費用”的援助處于后退方向。這是以“日本型福利社會”“無增稅財政再建”為旗幟而推進的行財政改革的必然結果。上述的社會經濟國民會議報告（1980年）與次年開始討論的臨時行政調查會的議論完全一致，在“從社會福利走向社會服務”這類吸引人眼球的宣傳口號下，根據能力負擔費用，振興市場服務，有效利用志愿者，以及支撐基礎的家庭這一構圖被描繪出來。但是，與育兒領域相比較而言，可以看出，對“看護勞動”“看護費用”的援助在更早的時期就出現了“社會化”的動向。

（三）20世紀90年代

1.背景

20世紀90年代伴隨著引人注目的“1.57沖擊”拉開帷幕。關于福利政策，整體而言，1989年根據福利相關三次審議會提交的《關于今后社會福利的情況》的意見報告，政府對福利八法進行了修改（1990年），重視市町村的作用、提供保健·醫療·福利的綜合看護、推進居家福利、培養福利服務領域的民間事業者等政策成為了核心支柱。老年人保健福利推進10年戰略（黃金計劃）的推進，是其典型的措施。在嚴峻程度深化的財政問題背景下，醫療及福利領域中，由醫院、機構到社區、居家成為潮流，在此既定路線下，增加接收機構成了當務之急。對作為看護場所的社區、居家的關注，使家庭在老年人看護中的作用得到了彰顯。1992年，夫妻共同工作的家庭與專職主婦家庭幾乎并駕齊驅，1997年以后前者便完全超越后者了。因此，在90年代，可以說是“雇傭勞動與看護、育兒進入調整期的關鍵時期”，“與家庭關系相關的政策調整也進入了一個新的局面”（中川， 2005:315）。實際上，這一時期，相關看護新方案不斷出臺的政策性意義，時常用“家庭援助”一詞來加以強調（藤崎， 2000）。另外，據推測，“少子高齡化社會”這一用語常常出現在政府的正式文件中也是在90年代中期①根據《朝日新聞》的報道搜索，1996年度預算政府案公布之時，福利關系預算的追加部分的說明中，“為了應對少子高齡化，高齡者看護《新黃金法則》，育兒支援的《天使計劃》……”（《朝日新聞》1995年12月26日朝刊）中有這樣的一段，用了“少子高齡化社會”這個詞。“少子化”和“高齡化（或者是長壽化）”同時使用的最早的例子是1990年4月舉辦的研討會“開啟明天的女性”的介紹文（《朝日新聞》1990年4月17日朝刊）。另外，1993年，在經濟改革研究會向當時的首相細川護熙提出的最終報告中，使用了“少子化、高齡化社會”這樣的詞。這樣來看，可以推測1993～1995年，少子化·高齡化被看成了一體的意識明顯。，兩個看護領域的同期性和關聯性受到關注。也就是說，人們重新認識到不僅僅是因為長壽化，也是因為少子化，人口老齡化進一步推進，同時以生產年齡人口轉而減少為契機，人們更加擔憂未來社會保障財源的保證問題。此外，以兩個看護領域都更加需要應對中間階層為論據，以應對多樣化需求的必要性為理由，民營化路線得到強調。

2.育兒援助政策

這一時期對“育兒勞動”的援助以“少子化對策”為基調，從兩個方面得以推進：一是1991年《育兒休假法》的制定，其中提及了在保障父母（特別是母親）的持續就業的同時，也保障了自己可以有一定的時間親手育兒。對育兒時間給予保障②重視護理政策中的“時間保障”“時間政策”的先行研究例方面，可參考下夷（2000）、原（2008）等人。的制度也適用于一般雇傭勞動者。關于育兒休假法，1975年通過議員立法，將特定職種育兒休假法法制化以后，雖然執政黨、在野黨各黨派有些制定法案的舉措，但在日本經營者團體聯盟等雇主團體的極力抵制下最終并未實現（伊岐， 2011:113-122）。但是“少子化”的沖擊加上對未來勞動力人口減少的危機感是制度導入的推手。雖然當時適用對象僅限大企業，并存在即使能夠在育兒休假中保全地位也無法獲得收入補償等極具限制性的內容，但在對工作育兒兩不誤的援助上可以看出其進步。二是，關于70年代出現的保育需求的對策，到了這個時期，與數量上的擴大相比，以滿足需求的多樣化為目的的質量提高的特征顯著。盡管自80年代前后起，人們開始認識到幼兒保育等需求，但正如《保育問題討論會報告》（1994年）中所指出的一樣，實際的對策仍然極為不充分，不成熟。因此，同年出臺了4大臣共同簽署的《關于今后育兒援助政策的基本方向》（天使計劃），從1995年開始納入到“緊急保育對策等5年事業”中。在該事業中，提出了至1999年為止的5年間應達成的低齡兒童保育等的數值目標，開始對各自治體、保育所提供輔助。就事業結束階段的實際成果來看，0～2歲低齡兒童的接收量由45.1萬人上升至56.4萬人，增加了25%，實施延長保育的園區數量由1649所上升至5125所，增加3.1倍，臨時保育從387所增加至685所，增加了77%,取得了一定的成果（厚生省兒童家庭局企劃課少子化對策資料室資料）。其中，臨時保育的作用被設定為可用于緩解專職主婦的育兒疲勞，從中可以看出保育政策所覆蓋家庭范圍的擴大?？傮w來說，這一時期的保育政策，在出生率顯著下降的背景下，遵循“以復數家庭模式為前提開展”，顯示出了“緩慢的看護‘脫家庭化’的跡象”（副田， 2003:82-83）。

那么對“育兒費用”的援助情況如何呢？1991年的兒童津貼法修改中，遵循上一年中央兒童福利審議會的意見報告，將付給對象擴大至第1個孩子，月額是第1個孩子和第2個孩子5000日元，第3個孩子10000日元。另一方面，由于給付期限縮短到了3歲以前，給付對象兒童數量大幅減少。副田（2003:82）批判這項修改“只是為了給國民留下一種‘育兒的社會援助’的印象而實行的”。此外，辻評價說，盡管有收入限制，但不管孩子的數量是多少，對養育不滿3歲兒童的家庭進行給付的制度改正反映了這樣的思想萌芽。即這個年代帶著孩子的母親存在就業困難，有必要“對家庭看護進行經濟援助”（辻， 2012:115）。但是無論如何，從津貼金額和接受給付者的范圍來看，對“育兒費用”的援助在20世紀90年代出現了停滯和后退。

3.老年人看護政策

這一時期對“看護勞動”的援助與育兒領域一樣，從兩個方向得到推進和發展。首先，為了獲得看護的時間保障，在看護休假制度導入上，勞動省委托婦女少年協會進行了調查研究，其成果通過1989年《關于年邁雙親看護的勞動者福利對策方針》公開發表后得到具體化運作（伊岐， 2011:135-136）。該報告中值得關注的是，之所以將看護休假時間定為3個月比較合適，其提出的依據理由是脫離發病后的危險狀態到并發癥穩定下來需要約3個月的時間，剛剛出院后的看護問題不得不由個人來應對等。盡管人們開始認識到為看護休假是有必要的，但并沒有設想長期的看護過程與工作同時成立的情況。在那之后，育兒休假法經過了1995年、1999年兩個階段的改正，變成了育兒看護休假法（伊岐， 2011:141-142）。與育兒休假制度相比，看護休假制度僅是小幅度的改革①根據2009年的育兒·看護休假法改正，創設了家庭成員看護的短期休假制度（1人1年5天）。。關于另外一個側面，即看護勞動的“社會化”，是基于90年代推進的黃金計劃、新黃金計劃，通過保健福利服務的數量擴充進行的。特別是在作為核心支柱的居家福利服務的改善方面，在黃金計劃開始前的1989年至其結束的1999年，家庭護工者從約3.1萬人上升至17.6萬人，日間護理從1089所增至13350所，可以看出其大幅度增加。但是，地區間的差距較大，就對目標數值的充足率來講，家庭護工服務方面，所有市町村平均為84%，充足率不滿50%的市町村占12%，其間存在較大差距（厚生省，2000:168-169）。另外，居家福利的擴充雖然被作為大目標被提出，但就1999年的階段預算來說，居家福利遠遠低于福利機構。老年人看護問題，一直以來是以設想為以臥床為代表的身體不自由的情況為中心，但在這一時期，如何應對“癡呆老人”作為課題顯露出來。1997年，“癡呆老人”的群體之家成為了國庫輔助事業，成為了具有普遍性的課題。

關于看護政策的財源和費用負擔的問題，1989年看護費用社會負擔制度情況討論委員會的中間報告出臺以后，人們對此開展了具體討論。1994年發表的《21世紀福利展望》中，提出了基于老年人本人的意愿，建立最適合自己的選取性服務，發展利用型服務系統的目標。同年末，老年人看護、自立援助系統研究會的報告書出臺，提出了看護政策的重組與基于社會保險方式的新機制的創立。此后，通過在老年人保健福利審議會上的多次討論，經歷反復磋商后，1997年12月制定了介護保險法，為了2000年4月實行各種準備工作不斷推進。盡管在這樣的制度改革下，20世紀90年代的“看護費用”是以老年人福利法為根據法，遵循“應能負擔”“應益負擔”中的某一原則負擔的。制度實行以來，以前對低收入者開展的免費家庭護工服務也如上文所述，由于1982年的綱要修改，廢除收入限制，同時納入了費用應能負擔的原則。但是，這里需要討論的不是費用負擔的有無或是原則，重要的是費用征收的對象是誰的問題。對于應能負擔的情況下的收入的評測，多數情況下，不是依據利用服務的老年人個人，而是依據老年人所屬的家庭或是維持這一家庭生計的主人。筆者曾經將在利用老年人看護服務時那種明確地將家庭條件作為問題的情況稱為“家庭條件”，為了將其與實質上對家庭的援助、協助以及要求承擔經濟負擔的結果的條件稱為“家庭規定”，并將兩者加以區別。在20世紀90年代所有主要的機構、居家服務中，都存在著明確的或是不明確的家庭規定。從中可以看出服務利用的前提中暗含著對家庭看護的期待，同時服務利用被等于無法接受家庭的援助，固此很容易變成帶有很強的負面烙印的東西（藤崎，1998:182-192）。

(四)21世紀以后

1.背景

伊泰普水電站當時初步選定的單機容量為700 MW，對其向上取700的倍數，分別得到12 600 MW和14 000 MW。所以伊泰普水電站的初期(1991年)裝機容量為12 600 MW，并預留了擴建2臺700 MW機組的機坑。到2007年伊泰普水電站總裝機容量從12 600 MW增加到14 000 MW，年發電量為900億kW·h。該數據與表2中數據基本一致，驗證了該方法的可靠性。

20世紀90年代后半段以后，日本社會福利制度的基本框架重組進一步推進。正如1997年介護保險法的制定以及兒童福利法的修改所顯示的，隨著措施制度被廢除，服務提供主體的限制進一步放寬。在1998年發表的中央社會福利審議會社會福利構造改革分科會的《關于社會福利基礎構造改革（中間總結）》中，①由服務利用中的措施制度向根據契約的利用方式轉換，②確保服務的質量和效率性，③以地區福利的確立作為改革的支柱。這樣的制度改革的方向性，與2000年由社會福利事業法修改為社會福利法及兒童福利法、老年人福利法等的修改相關聯。另外，少子高齡化不斷加速，每年高齡化率的預測值不斷攀升，財源問題變得更為嚴峻。盡管80年代開始福利縮減已經在進行，但是以1997年的財政構造改革法的制定為背景，進入了“打造具有實效性的社會保障費用控制框架”“福利縮減為首要任務”（平岡， 2010:28-30）的時代。同樣在90年代后期，由于勞動法多次修改，勞動政策中也出現了放寬限制，伴隨著長期不景氣、脫工業化、經濟全球化等構造變動，雇用的非正規化進一步發展（平岡，2010:33-34）?！肮ぷ骼щy”“差距社會”“貧困的再現”等話題在媒體上盛行，育兒、看護領域也都以家庭為媒介受到了影響。同時，社會保障制度的可持續性及福利領域間財源分配的平衡成了非常需要注意的事情，人們在討論對代際間利害沖突的擔憂的同時，也開始強調老年人看護政策的分配控制和對“育兒家庭”的大力援助的必要性。

2.育兒援助政策

20世紀90年代以來，以“少子化對策”的名義進行了育兒援助，21世紀以后對其重視程度進一步增加，并且具有了突破保育政策的綜合性質。以2003年《少子化社會對策基本法》及《下一代育成援助對策推進法》的制定、少子化社會對策會議的設置等為開端，各種法律制定及項目策劃相繼啟動。2004年內閣會議上決定了《少子化社會對策大綱》，為了明示其重點實施的5年計劃，制定了“兒童·育兒應援計劃”。這一計劃以①年輕人的自立和健康的育兒、②對工作和家庭兩不誤型家庭的援助及對工作方式的再認識、③對生命的重要性及家庭的作用等的理解、④育兒上新的互相支持與連帶為支柱，顯示出推進少子化中不再突出保育政策特殊化地位而實行綜合策略的認識。此外，在這一計劃的最后，作為“討論課題”，指出“對于社會保障給付，將重新評價所占比重較大的老年人給付，控制支撐這一以制度的年輕一代以及將來一代的負擔增加”是重要的，這一點也備受關注。另外，《關于新少子化對策》（2006年）、《〈應援兒童與家庭的日本〉重點戰略》（2007年）、《兒童·育兒視野》（2010年）、《新待機兒童零作戰》（2008年）以及《待機兒童消除“領先”項目》（2010年）、《兒童·育兒援助法》等關聯三法（2012年）相繼出臺，可見人們把少子化和家庭問題當作重大政策課題來對待。

根據以上所述，可以說對“育兒勞動”的援助政策正在擴充。關于育兒的時間保障，育兒·看護休假法歷經多次修改，特別是在2009年的修改中，通過《爸爸媽媽育兒休假計劃》等促進父親獲得育兒休假，通過雇用保險法的修改設置了育兒休假給付等，體現了鼓勵休假政策考慮。關于育兒休假取得率，盡管在2012年女性為83.6%，男性為1.89%，差距頗大，但卻使育兒中的脫性別化成為可能。此外，保育政策大體上處于擴充狀態。觀察1990年、2000年、2012年的變化，保育所數量分別為22703所、22195所、23470所，入所兒童數約為164萬人、179萬人、216萬人，呈增加趨勢。另外，關于自80年代起備受關注的低領兒童的接收問題，從2000年起至2012年止，保育院所接收的新生兒從65782人大幅增至107969人，一兩歲的兒童從46萬余人大幅增至683727人。但是，以都市為中心仍有數十萬等待接收的兒童，這些兒童的接收問題仍是一個很重要的遺留問題。

另外，作為提供“育兒費用”支柱的兒童津貼，在20世紀90年代末自公聯合政權的努力下首次被提上日程（辻， 2012:116-118）。2001年，政府放寬了領取津貼的收入限制，學齡前兒童的85%都得到了津貼?！渡僮踊瘜Σ呋痉ā罚?003年）的第16條中編入了“國家及地方的公共團體，為減輕生子、育兒者的經濟負擔，應當采取兒童津貼、獎學事業及兒童醫療等相關援助措施，同時采取有關稅收的措施及其他必要措施”等規定。此后，在2005年的總選舉中，以民主黨為首的各黨均發表了充實兒童津貼的宣言，該宣言成為了政府正式開展改革的契機（辻， 2012:118-122）。此外，在2006年，OECD在《對日經濟審查報告書》中，關于日本兒童的貧困率問題為日本敲響了警鐘，帶來了極大影響（阿部，2008：ii）。之后，關于兒童津貼問題，政府施行了領取年齡的上調和津貼額度的增加等改正方案。在2009年的大選中獲勝的民主黨從2010年開始取消兒童津貼，改為給付孩童津貼。孩童津貼取消了收入限制，以給予中學畢業前的孩童津貼補助為宗旨，正可謂是普遍的家庭津貼。但是，在那之后的兩年間政府進行了三次制度變更，在孩童津貼政策實施過程中遇到了阻礙。2012年起，政府開始實施現行的兒童津貼制度。在此之后，政府雖然提高了對“育兒家庭”的經濟援助的必要性的認識，但是現狀是政府仍然沒有制度性保障。

3.老年人看護政策

首先是關于看護保險制度下的看護服務狀況的基本數據。2000年4月末至2012年4月末，需要看護者統計數從218萬人增加到了533萬人，增加了144%。另外，2000年4月和2012年4月的服務利用者從149萬人增加至445萬人，增加了199%。利用者數量的增加自不必說，其利用明細中的居宅服務數量的增加十分顯眼。2012年4月服務的保險給付費用總額所占的比例分別為：居宅53%、地域密集型10%、機構38%，1980年開始被著重強調的“從機構到住宅”至此初步實現名實皆存。另外，以社會保險方式為基礎的“從措施到契約”的服務供給、利用方式的轉換也促進了服務利用者數量的增加?？梢哉f看護保險制度傳入時被大肆宣傳的“看護的社會化”也取得了一定的成果。

關于看護費用，在介護保險法制定之前的1994年，厚生省內部的企畫小組匯總的“老年人看護新系統試行方案”中，家庭看護被作為保險給付的對象。同年開始的老年人看護、自立援助系統研究會所提供的報告書中，從“與利用外部服務的事例相比的公平性”“伴隨著看護所產生的支出增加”等視點出發，提議應當考慮給予家庭看護現金津貼（看護補貼）（增田，2003:173-174）。但是，眾所周知，這些提議最終并沒有被采納。老人保健福利審議會的最終報告（1996年）中記為“消極論色彩很重的兩論并記”（增田，2003:179），沒能從對家庭看護現狀看有必要進行援助的“積極論”和期待變革家庭看護中根深蒂固地存在性別歧視的“消極論”中妥協點的情況下，最終在法案提交階段完全放棄了給予家庭看護現金津貼的想法。此后，在自民黨政調會長龜井靜香（當時）的帶動下，一時采取了補救性質的對家庭看護的經濟援助政策，但是并不是對“積極論”的回應，只是規范性地強化了家庭看護而已（藤崎，2009：43-44）。在上述的2005年的法改正案中，通過區分需要看護的程度和變更支付限定額度，以輕度者為中心的服務利用受到抑制，對家計產生了重大的影響。服務利用被抑制的影響被歸結于利用保險外的服務所帶來的家計支出的增加，或者是沒有補貼的服務造成看護水平和生活質量的下降，但這樣的狀況至今沒有發生變化。

三、家庭模式的演變

（一）對看護的“勞動”“費用”援助的不均衡

圖1總結了上一節所概括的20世紀70年代至今的育兒援助、老年人看護政策的動向，和被這些政策作為前提的家庭模式。從本圖及上一節的敘述中可以看出，首先，作為單純的事實，在過去的四十多年間對于“看護勞動”的援助在育兒、老年人看護兩個領域中已經十分完備，可以說已經達到了“社會化”的性質。以此為背景，在育兒領域出現了為解決高度經濟成長下勞動力不足的問題而產生的對有效利用已婚女性作為兼職勞動力的需要，80年代后半段以后的男女平等政策的推進，以及從90年代開始作為嚴峻事態而被關注的少子化傾向以及“男性維持全家生計式家庭”的動搖。其次，在老年人看護領域，自70年代開始慢慢發展，90年代開始亟待真正得到解決的人口高齡化的看護需求增大，并且90年代以后有了真正的居家看護的趨勢?，F今，育兒領域和老年人看護領域沒有政策的支持都不能成立，雖說對“看護的社會化”的抵抗勢力并沒有完全消除①根據自民黨憲法改正草案，第24條插入了“家庭成員必須互相幫助”，引起了極大的爭論。（《朝日新聞》大阪總社2013年11月29日朝刊）。另外，從重視“家庭教育”的教育基本法的改正中，也可以認識到強烈責問家庭責任的傾向（辻。2012）。，但認為這是必然狀況的這種心理狀態也在國民心中漸漸扎根②比如，根據內閣府的“看護保險制度的輿論調查”（2010），“認為”隨著看護保險制度的導入看護問題有所改善的人占51.3%，超過了“不這么認為”（28.8%）的比例。。

圖1 育兒·看護政策與家庭模式的變遷

不過，這兩種看護的范疇也有共通點，那就是相對于看護的“勞動”援助，日本政府對于看護的“費用”援助非常薄弱。這一點，Ito·Peng在研究育兒和看護老年人對策時從日本與西歐三個國家之間的國際比較中教育得到了印證。他的結論是，日本的看護供給模式是“無償的，而且偏重于廉價的家庭看護”，并且批判到，女性的看護權力沒有作為公民權被確立起來（Peng， 1999：35-36）。下夷美幸和廣井多鶴子認為，在單獨討論支持育兒的政策時，日本之所以偏向于支持工作與育兒雙管齊下，是由于隨著經濟和產業結構發生變動，優先考慮起用女性勞動力來應對變化的結果（下夷， 2000：290-292；廣井， 2009）。雖然不能否定援助育兒的政策很大程度受經濟理論影響，但是關注將育兒和家庭聯系在一起的規范性因素也是很有必要的（廣井， 2009；辻，2012）。另外，從老年人本身創造的經濟價值很少、看護和家庭的關系多種多樣、家庭的看護人也有可能是受雇的勞動者等方面來看，很難作出一致的估計，這應該也是缺少對“看護費用”投入的原因。

（二）作為前提的家庭模式

20世紀七八十年代，上述兩個領域中作為政策前提的，或者說被期望的家庭模式是被大大縮小的一個范疇。育兒領域暗地里被設想為“男性收入為主的家庭”的核心家庭，和看護老年人領域的“三代家庭”雖然有所不同，看護的“工作”和“費用”基本上都是家庭的責任，家庭根據性別劃分工作內容受到鼓勵。具體來看，從1984年所得稅扣除配偶限額提升，1985年基本退休金第3號被保險人制度產生的家庭主婦優待政策和1984年的與老人同居的特別贍養扣除制度的導入等可以看清看護政策內在的規范傾向。但是，在此之后的以家庭模式為前提的看護政策在兩個領域里發生了分歧。

在育兒領域，20世紀70年代以來，雖說已婚的女性的兼職人數變多了，但這說到底是以完成對“家庭的責任”為前提的（服部，2003：180-182），并沒有在“男性維持全家生計式家庭”中起實際作用。而且，為了讓家庭生活更富足以及實現自我價值的已婚女性的參加勞動的經驗和生活時間分配的變更也越來越成為動搖以往性別決定分工的契機（中川，2005：310-311）。作為80年代的另一個側面，男女雇傭機會均等法的制定（1985年）所象征的頌揚“女性的時代”的時代氛圍也催生了變化。而且，比女性的變化更明顯的很大一部分原因是男性的掙錢養家角色的動搖。保育所入所職員的擴大的要求、兒童補貼的政策日程化（辻， 2012：116-118），意味著“全職工作的話，家人就能獲得過上普通生活的收入”“生活前景是可預測的”這樣現行的社會保障體系固守的前提已經崩潰（山田，2010：13-14）。顯示著制度和人們的生活狀態之間的背離正在不斷擴大。

另外，作為老年人看護政策前提的家庭模式，被評價為“福利的隱形資產”（厚生省，1978）的三世同堂的比率在不斷下降，其比例分別由1980年的40%，下降到1990年的40%、2000年的27%，已經不能再稱之為“家庭模式”了。老年人所居家庭的構成開始多樣化。除此之外，老親扶養·看護規范也都變得曖昧起來（下夷， 2009:35-36）。家人看護的主要責任人和看護狀態，是反映各個家人情況的家庭成員間的交涉過程的產物。因此，盡管保守派議員會間歇性地談論“孝敬父母”的規范，但是卻很少談論把特定家庭模式作為看護政策的前提，更別提以家庭為中心的政策討論了。實際上，辻認為，關于老年人看護，在政策層面上是在進行“家庭和看護的分離”（辻，2012:103-111）。但是，這并不意味著對于由家人照顧老年人的期待在消失。就像現在的介護保險制度所代表的那樣，看護援助政策里雖然沒有將“家人”明示，但是制度設計本身就在一定程度上考慮到負責看護的“家人”的存在。因此，單身老年人變身為看護難民的情況和近年來逐步增加的男性看護人員的困難（齋藤， 2010）也變得更加嚴重。

（三）作為政策對象的家人和個人

20世紀90年代，家人和看護政策的關系發生了很大變化。在這個時期，與看護相關的國家社會保障改革的方向是強調“以家人（家庭）為單位到以個人為單位”。在1995年社會保障制度審議會發表的《社會保障體制的再構建》（勸告）中，“家人和男女平等”這個項目強調了從男女平等的視點重新看待以前的性別角色分擔的必要性，提出了以下方案：第一，把社會保障制度從以家庭為中心轉換到盡個人所能的以個人為單位。另外，考慮到很多女性做臨時工作，“關于家庭責任和就業的合理安排，需要重新審視社會保障制度和稅制，使其中立”。這樣的提案，在理念上和1995年批準的ILO156號條約（家人的責任）聯動，也推動了1999年男女共同參與計劃社會基本法的制定。另外，更現實的問題是，“如果繼續免除作為無償家務勞動責任人的獎勵——女性的保險金和稅的話，作為社會性家人責任援助系統的社會保障財源是無法支撐的”（服部，2003:194）。尤其是關于年金制度中的第3號被保險者的問題，近來遭到大眾非難，1998年的年金審議會“關于國民年金·厚生年金保險制度改正的意見”中也曾提到，同時也推動2000～2001年的“與女性的生活方式等變化對應的年金理想狀態相關的討論會”中的討論（會議主席：袖井孝子）。但是，眾所周知，第3號被保險制度仍然得以存續。

就像這件事情所象征的那樣，對社會保障制度的“個人單位”化的實現進行對抗的背景中，有對育兒領域中的“家庭單位”，以及雖然在不斷變得不確定，但是作為規范標準，維持著“男性維持全家生計式家庭”狀態的政治性期待。另一方面，關于老年人介護政策，現行的介護保險制度的制度設計，在負擔和收益兩個方面同時出現了個人單位化的進程。但是，尤其是需要特別護理的人的居家護理，就算是將可利用的服務全部利用，如果沒有家人的“看護勞動”的話還是無法成立的。除此之外，與男女共同參與計劃、育兒領域一直積極推進工作和護理同時兼顧援助相比，在由于看護狀況的多樣性而難以設定家庭模式的老年人看護領域，出現了超過3成的男性看護人員是很諷刺的現象。以護理為中心的家庭規范、性別規范，還有護理政策的效果的復雜性，這些有待更加深入的考察。

四、結語

20世紀70年代之后的福利國家再編過程中，“看護問題”在政界內外引起了人們極大的關注。過去，看護以家庭為中心，具有極強的私密性，但是現在被定位為社會性問題，需要有獨自的政策應對。然而這個過程并沒有進行得很順利。尤其是家庭主義規范根深蒂固的日本社會，欲將“看護”和家庭聯系在一起的抵抗勢力雖然外形在不斷改變，但仍然存在。因此，本稿通過分析70年代以后的看護政策的動向，考察了以各年代作為政策前提的，或者是期待的家庭模式是怎樣變化的。所選取出的政策范疇是在看護問題中也非常具有一般性的育兒和老年人看護，無論是在哪個領域，都更多地關注了對看護的“勞動”“費用”的援助政策的理念和內容。

結果就是，20世紀七八十年代，雖然在育兒和老年人看護這兩個領域都采用了以性別角色分擔為基礎的家庭模式作為前提的看護政策，但90年代以后，其模式也產生了分歧。在育兒援助政策中，由于男女雇傭環境變化和隨之伴生的家庭變化，人們認識到已經不能把“男性維持全家生計”作為前提了。但是這個模式并不是完全被放棄了。在老年人看護領域，受到老年人的居住形態和看護狀態多樣化的影響，制度設計開始以“個人單位”為前提，也出現了家人看護的難度增加的情況。無論是固守已然不合現狀的家庭模式，還是放棄家庭模式本身，都不會最終解決護理問題。尤其是近年來，援助的重要性成為超越階級、性別、是否工作和護理的雙方的親屬關系等，超越立場的課題，和育兒、老年人看護問題一起，使事態變得更為復雜。護理政策雖然也進行了制度改革，這種制度改革一定程度上考慮了這種需求的一般化和多樣的應對方法。但是，即使如此，也不能說社會現實和政策的整合性已經足夠了。除此之外，在近年的育兒援助政策中明顯可以看到的一些論調，包括家庭的多樣化和對個人的選擇性的承認，通過將問題自身“私化”，蘊含著維持現行護理規范的風險（澀谷，2007：22-25）。另外，現在政策的重點正從老年人開始向“育兒家庭”轉變，怎么調節世代間的利益糾葛也成為一個大的社會課題浮出水面。在收入差距問題日漸嚴重的現在，形成家庭本身就變得更難，也需要對人們的生活結構本身進行重新審視。需要帶著政策視點的家庭研究，或是考慮家庭因素的政策研究來思考的課題還有很多。