義務教育非營利后民辦教育如何“涅槃重生”

文/鄧大洪

義務教育非營利后民辦教育如何“涅槃重生”

文/鄧大洪

我國民辦學歷教育學校在法人登記時幾乎99.9%都注明不要求取得合理回報，而實質上都是具有營利性收益的。而新法規定登記為非營利性民辦教育機構將不得將辦學結余進行分配，義務教育階段民辦教育只能登記為非營利性的。該法一頒布，民辦教育投資者如臨大考，有的在謀劃轉型改革以適應新法，有的在考慮撤資，大多在觀望實施細則的出臺……

九月一日快到了。今年的九月一日對于民辦學校來說是一個不同于尋常的日子。2016年11月7日，十二屆人大常委會第二十四次會議審議并通過修改的《中華人民共和國民辦教育促進法》將在2017年9月1日正式實施。該法由于爭議較大，曾經三次提交全國人大常委會討論，前兩次未能通過，終于在第三次討論后落槌。

該法與修改前的最大不同之處在于：刪除了對民辦教育可取得“合理回報”的規定，取而代之的是：民辦教育可登記為營利性的和非營利性的，非營利性的不能分配利潤，義務教育階段民辦教育只能登記為非營利性的。

面對修改的《民辦教育促進法》，民辦教育機構將何去何從，實施細則及配套措施又將如何引導民辦教育安全著陸，朝著既定的方向健康良性發展？為此中國商界分別獨家專訪了參與民辦教育修法進程的教育部中國教育科學研究院教育發展與改革研究所所長吳霓，全國政協委員、北京市人大代表、二十一世紀國際學校董事長張杰庭，天立國際學校小學校長俸耀旭。

土崩瓦解還是浴火重生

“對于《民辦教育促進法》的修改，總體上我是表示贊同和歡迎的。”張杰庭告訴記者，該法頒布之前就在社會上引起了廣泛的爭議，頒布后對業界震動是非常大的，他個人認為該法對民辦教育界所產生的影響不容忽視，如果實施細則和配套措施不考慮到實際情況，將會出現登記為營利性民辦教育機構的不堪重負很快關閉，登記為非營利性的民辦教育機構缺乏動力，最終也是走上關門之路，這對我國民辦教育發展是不利的。

張杰庭之所以如此認為，是因為我國民辦教育機構基本上都登記為非營利性的（可享受用地和稅收優惠），但實質上都是營利性的，因為按以前的《民辦教育促進法》，即使登記為非營利性的同樣“可取得合理回報”，而修改的《民辦教育促進法》把登記為非營利性的教育機構“可取得合理回報”刪除了。該法規定：民辦教育機構可登記為營利性的或非營利性的，登記為非營利性的民辦教育機構不得分配利潤，義務教育階段民辦教育機構禁止登記為營利性的。

這一規定意味著登記為非營利性的教育機構的投資人將不能再取得回報和分紅了，否則就是違法，將會遭到查處。

“我的觀點是一致的，是支持修改的《民辦教育新促進法》的，但如果實施細則不顧實際情況簡單矯正，對我國民辦教育將會產生災難性的后果。”張杰庭表示。我國經濟沒有發達國家發達，純粹不圖回報捐資辦學的千分之一都不到，雖然99.9%都是登記為非營利性的，但他們幾乎都是營利性的。民辦教育投資機構主觀上雖然獲利了，但客觀上對我國教育的貢獻也是巨大的，他們創立的民辦教育是社會一筆巨大的教育資源財富，如果實施細則不照顧的這一歷史情況，一些地方政府將會向登記為營利性的民辦教育機構征收高額的土地使用費和相關稅收，一些民辦機構將不堪重負很快破產；而登記為非營利性的民辦教育機構，投資者不能分紅，這會影響投資者的積極性，特別是集資辦學甚至于貸款辦學者，集資款和貸款如何歸還，這樣的情況是難以持久的，最終還是要走向消亡。民辦教育發展到今天已經成為我國教育不可或缺的一支重要力量，如果處理不當，這支重要力量將會很快土崩瓦解，這對我國教育界將是重大的損失。

吳霓也認為，修改的《民辦教育促進法》對民辦教育肯定會產生很大的觸動，需要國家和各級政府審慎、科學地出臺相關實施細則和配套政策，保障和促進民辦教育在新的法律環境下得到可持續發展。修改的《民辦教育促進法》從長遠來看，將會使得我國民辦教育脫胎換骨，對整個教育也將產生極為深遠的影響。

北京某民辦學校黃金地段教學樓

“我們一直長期從事民辦教育研究，為國家民辦教育決策服務，同時，以我為秘書長的全國民辦教育協作創新聯盟，作為一個公益性質的平臺，也一直為民辦教育界提供經驗交流、政策支持并反映民辦教育界呼聲，支持和促進民辦教育的良性發展。”吳霓說。對于民辦教育界如何看待新法方面，吳霓認為，盡管在制定過程中有一定的爭議，但是現在法律修訂案正式通過并頒布了，就應該認真遵守，并及時反饋實施中的實際情況，最終實現民辦教育的健康發展。

我國民辦教育機構99.9%都登記為非營利性的，享受著稅收和用地優惠，但實質上99.9%都為營利性的，這多少有點“掛羊頭賣狗肉”的味道。這種現象在民辦教育比較弱小的時期法律所允許是符合實際情況的，也是合理的，但隨著經濟的發展和民辦教育力量的壯大，這種現象就應該得到矯正了，民辦教育新法正是肩負著這樣的歷史使命而誕生的。

“由于我國仍處于社會主義初級階段，在民辦教育發展上，像發達國家那樣大規模捐資不取得合理回報的辦學條件還不成熟，我國民辦教育實質絕大多數是投資或出資辦學，是要取得合理回報的。但是出于對國家政策的忌憚，大多數的民辦學校在法人登記時都選擇不取得合理回報。此次民辦教育法修訂案的頒布，實際上是把表面不取得合理回報而暗中仍需營利的行為，通過法律的形式進行了明確的界定。俗稱把話說到明面上了，這肯定對民辦教育有所震動。但我相信國家層面和政府層面會考慮我國當前的經濟發展環境，實事求是關注到民辦教育投資者的利益訴求，在細則制訂時讓民辦教育實現平穩過渡。”吳霓說。

俸耀旭則向記者表示，他對宏觀政策沒有研究，但作為一位民辦教育學校的校長，他是支持和歡迎民辦教育新法的，國家既然要出臺這個法律肯定對民辦教育長遠發展有利。

而也有業內人士認為，修改的《民辦教育促進法》對我國教育業來說，總體上來說是福音而不是一些民辦教育投資者所擔心的那樣是噩夢。

教育福音還是民教噩夢

投資是趨利性的，按修改的《民辦教育促進法》的規定，投資者肯定是不愿意投資民辦義務教育。在我國社會主義初級階段的發展環境下，仍需要鼓勵和擴大社會辦教育的積極性，如果由于政策的原因而導致民辦教育資金投入減少，從而影響民辦教育的發展壯大。對于此，吳霓認為，政府應該對此引起重視并做好相應的政策調適準備。

“此次民辦教育法修訂稿中明確義務教育階段不得舉辦營利性學校，我認為釋放出來的政策信息就是，義務教育階段的民辦教育需要的是捐資辦學，而不是投資辦學。這樣的話，理想化的發展路徑是：今后的義務教育階段民辦教育發起人就可以不是投資者，而是社會團體或個人，他們可以通過以新穎的辦學理念來發起成立學校，向社會募集辦學資金，從而實現捐資辦學的目標。這樣的格局就會使得義務教育階段的民辦學校將會以另一種嶄新面貌出現，這也可以說是我國民辦學校在浴火中得到重生吧！但是，現有的義務教育階段民辦學校，政府應該妥善進行相應的安置，使之實現穩妥過渡。”吳霓告訴記者。一些發達國家民辦教育中捐資舉辦的是主體，投資性的民辦學校極少。這與國情和政策的引導有很大關系。

中國教育科學研究院

對于捐資辦學，張杰庭則持不同觀點。

“目前靠捐資辦學是難以撐起我國民辦教育這片天地的。”張杰庭表示。不排除有大企業家不圖回報捐資辦學的，比如李嘉誠。但中國有幾個李嘉誠？可以說現階段，在中國不圖回報捐資辦學的企業家微乎其微，大多數民辦學校將因得不到資金支持而沒落、癱瘓。

吳霓則認為，政府下一階段應該綜合調整民辦教育的外部政策環境，例如稅收、捐贈等政策，使得社會愿意向教育捐款。如果政策引導得當，捐資辦學的能量不會亞于投資辦學，比如向教育的捐資，在企業所得稅稅前扣除的比例和周期進行合理的調整，企業捐資越多，其扣稅的比例相應也得到合理的扣除，使得企業所得稅稅額大大下降，這樣名利雙收的事，許多企業是愿意做的。

而張杰庭則告訴記者，目前只有公益捐贈可抵扣稅點的政策，他也經常捐款，但沒有捐資辦學可以抵扣稅點的說法或政策。并認為，即使國家出臺這個政策，凡是捐資辦學企業，其捐資款可頂所得稅，或享受低稅點，這樣財政收入又要減少多少，國家財政承受得了嗎？這個辦法是否可行暫且不說，即使可行，也是把大量的社會辦學資源資金排斥在外，變相用財政搞民辦教育，民辦教育資本已經成為支撐我國民辦教育的基石，把他們排斥在外，無疑這是對教育資源資金的巨大閑置和浪費。

優質的教育資源在公辦學校

而另有業內人士認為：“出臺稅收優惠政策鼓勵企業捐資辦學，不是變相用財政的錢排斥民辦教育力量，更不是造成教育資金資源的浪費，這是對我國民辦教育畸形發展的矯正。”

該業內人士表示，教育投資者追求高回報，家長追求高質量的教育，這不可厚非，但國家要考慮的是教育公平，讓人人都能享受到基本平等的義務教育。但我國畸形的民辦教育，特別是義務階段的民辦教育已經對教育公平形成沖擊。大家知道近幾年，義務階段的民辦教育是最賺錢的行業，義務階段的民辦教育發展得也最快，從一二線城市到三四線城市，基本已經成燎原之勢。民辦學校的運作基本模式是高薪聘請公辦學校的優秀教師，以優秀教師作招牌，招攬學生，再向學生收取高額的學費給教師發工資維持其運轉并獲得高額利潤。特有錢的家長自然是哪所民辦學校好就把自己的孩子送到哪所學校，稍微有錢的，咬緊牙關拼爹也要把孩子送到好的民辦學校，實在沒錢的只能是到劃片的公辦學校上學。

該人士進一步指出，設想一下，假如不對義務階段的民辦學校進行矯正任其發展，一個地區的優秀教師資源都將流向民辦學校，這個地區的公辦學校教學力量將會受到很大削弱和沖擊，就形成了公辦都是低質量的教育，有錢的上價格昂貴的民辦學校，沒錢的上公辦的差學校，這會造成義務教育新的不平等，會影響社會和諧，甚至于動搖國本。縱觀世界范圍內的教育，主要提供者是政府，其次是民間非營利組織，營利性學校是極少數。

“從局部看，修改的《民辦教育促進法》似乎不近情理，但如果放在國家層面和我國教育長遠發展來看，就是一部影響深遠的良法，其目的是讓每位適齡孩子能在義務教育階段享受到基本平等的教育，避免教育差距過大，維護社會和諧，維護國家的根本利益。”該業內人士說。

張杰庭則表示，民辦教育并未對公辦教育造成沖擊，一個地區優質的教育資源仍然在公辦學校，民辦學校僅僅是靠特色教育吸引學生，有的公辦學校教職工的待遇是民辦學校兩倍，退休后民辦學校只能走社保（養老保險），而公辦學校是退休工資，醫療保障也是不一樣的。

“無論怎樣，國家為了教育公平而修改了《民辦教育促進法》，初衷和目的是好的，我作為一位民營教育的投資者是完全擁護和贊同的。”張杰庭告訴記者。他只是覺得國家相關部門應該在制定實施細則和配套措施方面考慮到我國的實際情況，讓民辦教育平穩過渡，實現軟著陸，不要人為地造成大量的民辦教育資源的白白浪費，這也同樣關系教育資源的能量發揮和社會和諧穩定，同樣也是維護國家的根本利益。

張杰庭

俸耀旭

吳霓

平穩過渡 須實施細則護航

記者：修改的《民辦教育促進法》已經塵埃落定不可改，但實施細則和配套措施還未制定。實施細則和配套措施應如何制定，才能讓民辦教育實現平穩軟著陸呢？

張杰庭：我認為教育部應該首先制定一個全國性指導性的實施細則方案，不能簡單地把權力下放給各省、自治區和直轄市了事，如果全國沒有一個統一的指導性的實施細則，各地對民辦教育新法的理解不一樣，將會出臺不同的配套措施，不利于教育均衡發展。

其次，應允許民辦教育機構分離。許多民辦投資機構投資的學校都是涵蓋小學初中高中，既包括義務階段教育也包括非義務階段教育。如果要重新登記，細則應允許民辦教育投資機構把高中登記為營利性教育，把初中和小學登記成非營利性的民辦教育。

第三，建立民辦教育投資機構退出補償機制，保證平穩過度。比如某個民辦教育投資機構不愿意再經營民辦學校了，應出臺措施讓政府接管該學校，并尊重歷史事實，給予投資人合理補償。如果這個機制不暢通，實施后，投資者認為無利可圖，而又不能退出，必然無心經營，導致教職工人心渙散，教育質量降低，生源流失，難以招到學生，從而造成教育資源廢棄。目前我國民辦教育已經達到相當的規模，《2015年全國教育事業發展統計公報》顯示，截至當年，全國共有各級各類民辦學校16.27萬所，各類民辦教育在校生達4570.42萬人。如果處理不好，將會對教育資源造成巨大的浪費。

吳霓：我認為實施細則應兼顧多方利益，要尊重歷史問題，維護民辦教育投資者的利益，不能讓投資者寒心，這涉及教育、國土、稅務、工商等多個部門，從對民辦學校的登記注冊、辦學行為的監管評估，都需要多個部門聯合出臺相應的實施細則，并在具體規范辦學過程中各司其職，但需要由教育部門牽頭來做。

記者：未來民辦教育將會是一個什么格局？

吳霓：修改的《民辦教育促進法》早就說明，民辦教育是我國教育事業的組成部分。所以，對未來的民辦教育，國家應該給予政策的引導和支持，使之應該而且必須發展壯大，成為與公辦教育一道的人民群眾可以選擇和接受的重要教育類型。

同時，在修改的《民辦教育促進法》案頒布后，應及時出臺實施細則，并完善相關配套政策，一方面保障捐資辦學完全享受公辦教育的一切待遇，另一方面也要對投資辦學或出資辦學等營利性辦學行為出臺相應的扶持政策，還有對現有的民辦學校進行細致、穩妥的甄別安排。最終使得民辦教育實現良性的可持續發展軌道，成為我國人才培養的一個重要陣地。

記者：民辦學校如何求得生存？

吳霓：特色化辦學。

張杰庭：差異化辦學。

俸耀旭：民辦學校無論是營利性的還是非營利性的，必須找準自己的定位，進行特色化和差異化辦學，提高教育質量，民辦學校要成為素質教育和應試教育有機融合體和教育改革的探路者，否則民辦學校就沒有存在的價值和必要。