國家中心城市：你若盛開 “中心”自來

文丨辛 明

國家中心城市：你若盛開 “中心”自來

文丨辛 明

繼“一線城市朋友圈”之后，“國家中心城市”的提法將開啟新的重點城市排列組合。

在剛剛結束的全國兩會上，“國家中心城市”成為部分省市代表熱議的一個話題，當然不只熱議，不少代表委員還提交了把所在城市建設成國家中心城市的建議或提案。比如全國人大代表孫維建議把西安建設成國家中心城市，全國政協委員沈健繼續呼吁南京應該成國家中心城市。

國家中心城市，代表著國家對于這些城市的發展的肯定和對未來的規劃。該規劃是由國務院要求，住建部、發改委、衛計委、教育部等中央19大部委聯合編制，是中國最高層次的戰略規劃。

中國自從成為全球第二大經濟體后，與各國在經濟貿易、社會文化、科技教育等領域的互通日漸頻繁，需要越來越多的像北上廣深這樣的中心城市承擔起相應的城市交流合作的使命。可見，作為中心的大都市的發展，對各國乃至對世界的發展，都具有中流砥柱式的意義。

近年來，全球經濟低迷，黑天鵝頻飛，逆全球化思潮抬頭，沿海大都市作為主要驅動力的全球化，亟待尋找新動能。

從這個角度看，新近關于建設國家中心城市的戰略性安排，不僅被視作中國撬動中西部發展的支點，作為地處“一帶一路”建設的關鍵節點城市，其發展如何為全球化注入新的活力，亦成為一個重要觀察點。

國家中心城市 一個新興增長極

國家中心城市是處于城鎮體系的最高層級，也被稱為塔尖城市。

按照中規院的設想，國家中心城市對外要具有相當的國際影響力和競爭力，能代表國家參與國際競爭，推動國際政治、經濟、文化和社會等方面的交流與合作；對內則是經濟活動和資源配置的中樞，是國家綜合交通和信息網絡的樞紐，是科教、文化和創新中心，具備引領、輻射和集散功能。

中規院為什么要提出國家中心城市這個概念？中國城市規劃設計研究院原院長李曉江曾解釋說，他們在研究中發現，國家之間的競爭本質上是城市的競爭，所有的發達國家，都有非常發達的中心城市，這些中心城市的作用往往超出了區域和國土。

“比如紐約、倫敦、巴黎，它們在國際金融、貿易等方面起到舉足輕重的作用，在全球都有重要的影響力。”李曉江說，“中國是不是也要建設一批在國家和區域擁有強大的輻射帶動能力的中心城市，能代表國家參與到國際競爭中去，由此提出了建設國家中心城市的概念。”

國家發改委國土開發與地區經濟研究所綜合室主任賈若祥表示，一般而言，城市都是在一定區域范圍內投入產出效率比較高的地方，區域性中心城市更是所在經濟區內投入產出效率最高的地方。

“通過建設中心城市，可以促進生產要素向重點區域集聚，從而實現此經濟區內生產效率的最大化。”賈若祥說，強化中心城市的龍頭帶動作用，還能促進生產要素在經濟區內的順暢流動，推動國家行政區經濟向經濟區經濟的轉變。

此外，規劃建設國家中心城市也被認為是緩解大城市病的一劑良藥。中國城市規劃設計研究院副院長李迅說，中國的城鎮化進程還有20年左右的時間，還有3億人要進城，將來城市如何發展？如何布局？這些都需要有頂層設計。

2015年12月，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在重慶出席一個論壇時曾表示，“十三五”期間，將加速發展一批中心城市，承擔全國性的功能，帶動區域協調發展，形成經濟發展新的增長節點。“中國要解決北京這樣特大城市存在的城市病，需要再有10個類似北京這樣的中心城市才行。”

中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員劉治彥表達了相同的觀點。他認為，北上廣深等一線城市由于基礎設施、公共服務等方面的優勢，產生了很強的虹吸效應，區域間的差距越來越大。“只有形成更多的經濟增長極，才能促進欠發達地區發展，同時緩解一線大城市的壓力。”劉治彥說，“國家提出創建國家中心城市，正是順應了這種趨勢。”

在中規院的方案中，國家中心城市應該具備五大功能：綜合服務功能、產業集群功能、物流樞紐功能、開放高地功能和人文凝聚功能。

從這些功能中不難看出，作為塔尖城市的國家中心城市，除了需要具備強勁的綜合實力外，還應該能夠起到引領、輻射作用。

“我們平時所講的一線城市、二線城市，是從城市個體出發，以城市的收入水平、城市房價等重要指標為參照，討論的是個體對城市的印象。”李曉江說，“但是我們討論國家中心城市，強調的是它帶動區域發展的能力，它在區域中的引領輻射作用、在國際國內的影響力。”

發揮對城市群的引領作用、促進城市群協同一體發展，被認為是建設國家中心城市的重要意義。今年兩會期間，住建部部長陳政高在談到國家中心城市的作用時說，一句話概括就是“要帶動周邊發展”。

“難產”的國家中心城市

盡管國家中心城市對于國家，城市而言的重要性不言自喻，但離其最終出爐卻并非一帆風順。國家中心城市的正式提出，最早是在2005年。當時，中國城市規劃設計研究院(以下簡稱中規院)受建設部(現住建部)委托，在編制《全國城鎮體系規劃(2006-2010年)》過程中，首次使用了這個概念。不過當年并沒有引起廣泛的關注。

《全國城鎮體系規劃》是城鄉規劃的綱領性文件，是國家推進新型城鎮化發展的綜合空間規劃平臺。依據《城鄉規劃法》，由國務院城鄉規劃主管部門會同國務院有關部門，定期組織編制該規劃，用于指導省域城鎮體系規劃、城市總體規劃的編制。

在那輪編制過程中，中規院認為，應該在城鎮體系的最高位置設立國家中心城市，讓它們在金融、管理、文化和交通等方面發揮重要的中心和樞紐作用，并在規劃中把北京、上海、天津、廣州4個大城市確定為首批國家中心城市。

但遺憾的是，這個規劃2007年雖然由建設部上報給了國務院，但一直沒有得到批復。

2010年，住建部根據城市發展的新形勢，又編制了新一輪的《全國城鎮體系規劃(2010-2020年)》。在那輪規劃中，中規院又在國家中心城市的名單中增加了重慶。當年2月，住建部對外公布了規劃的草案，但與上一輪《全國城鎮體系規劃》一樣，國務院也沒有對其作出批復。

2014年3月，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，對未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，提出了明確要求。為了落實這個規劃，2015年，中規院再次啟動了《全國城鎮體系規劃(2016-2030年)》的編制工作。

中規院副院長李迅在接受《中國新聞周刊》采訪時解釋說，《國家新型城鎮化規劃》是國家對城鎮化發展的一個頂層設計，主要是確定城鎮化的目標和策略，帶有宏觀性、戰略性，而《全國城鎮體系規劃(2016-2030年)》則是在按照前者的總目標，具體落實城鎮的空間布局。

去年，有媒體披露說，正在編制的《全國城鎮體系規劃(2016-2030年)》將要構建一個“十百千萬”的城鎮體系，即十個國家中心城市、一百個國家特色城市、一千個中小城市和一萬個特色鎮。

按照計劃，《全國城鎮體系規劃(2016-2030年)》應該于2016年完成并上報國務院審批。但至今，該規劃仍未上報國務院。

2016年10月29日，中規院原院長李曉江在參加“第13屆中國城市規劃學科發展論壇”時曾對與會者表示，“當前我國在推動建立空間規劃體系，各個部門的規劃打架打得很厲害，我們的工作已經做了大半年了，還沒有到最后結束的時候，這個工作給了我們很大壓力。”

值得注意的是，成都、武漢、鄭州成為國家中心城市的途徑，和此前的北京、上海、廣州、天津、重慶并不一樣。這幾座城市成為國家中心城市的主要文件，是國務院對它們各自城市總體規劃的直接批復。

依據《城鄉規劃法》規定，直轄市、省會城市以及國務院確定的城市，其總體規劃必須上報國務院批復。其中，國務院確定的城市一般是指計劃單列市、歷史文化名城、城市人口超過100萬，以及國務院認為重要的城市。

今年兩會期間，住建部部長陳政高在接受記者采訪時也表示，國家已陸續定位了多個國家中心城市，下一步還將繼續推進，還會產生新的國家中心城市，但具體數量仍然還沒有確定。

政策紅利 引無數城市競折腰

據某媒體不完全統計，目前已有沈陽、南京、武漢、長沙、杭州、西安、青島、寧波、廈門等9個城市加入了創建國家中心城市，此外還有深圳、濟南、福州等城市間接地表達了對創建國家中心城市的興趣。而認為自己有資格去獲取這個稱號的城市，可遠不止這個數目，僧多粥少，競爭激烈，一時之間成為媒體關注的焦點、坊間熱議的話題。

住建部門聲稱：“正在研究編制的《全國城鎮體系規劃》還尚未上報到住建部，該規劃方案中也沒有‘4個全球城市和11個中心城市’的提法”。

然而，樹欲靜而風不止。各地爭取國家中心城市的動力和愿望，不會因為這一紙通告而泯滅。

在區域范圍內，城市間的PK也異常激烈，比如東部地區，南京、青島、杭州、廈門等城躍躍欲試；廣州和深圳上演“瑜亮之爭”；成都和重慶、武漢和鄭州這對“雙子星”各展拳腳。

“國家中心城市”的名額也讓很多“大個兒”城市的領導們心急火燎。比如前不久的山東省兩會期間，先是青島市長呼吁“創造更多條件支持青島創建國家中心城市”，最近又爆出濟南市委書記“坐不住了”，呼吁舉全省之力實施“省會戰略”，表示“鄭州被確定為國家中心城市，對我們來說是個很大的刺激”。 讓這些地方大員著急的是，目前多個省份都在“舉全省之力”爭取國家中心城市的名額。根據某媒體的爆料，國家中心城市的數量是12個的可能比較大。這讓很多地方炸開了鍋：再不上車就來不及了。競爭日趨白熱化。

而如此多城市趨之若鶩的心態，其心理也是顯而易見的，那就是政策紅利及建設機遇。

政策和建設機遇的紅利作用有多大？陜西省城市規劃學顧問、西安建筑科技大學教授呂仁義舉了幾個例子：比如深圳過去是個漁村，國家將其打造為特區，如今已經是全國一線城市；百年前的上海，不過是個縣城，歷史上的機遇造就它一躍成為國際都市；百年前的石家莊，地圖上都找不到，后來通過持續建設和政策傾斜，現在是河北省會。

“如果我有某一個項目，肯定優先考慮國家中心城市。”全國人大代表、步步高商業連鎖股份有限公司董事長王填在今年兩會小組討論中發言說，“因為國家中心城市和一般的省會城市相比，同樣的地段和物業，投資力度不一樣，資產價值也不一樣。”

“國家中心城市建設可以將城市變成一個巨大的磁場，將資金、人才、政策等各方面的資源不斷地吸引到你這個地方來。”劉治彥說。

中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、城市經濟研究室主任劉治彥談到，有了國家中心城市這個“標簽”，就有可能獲得更多的政策資源和投資傾斜，比如在基礎設施建設、公共服務投入、交通中心、信息網絡中心、文化事業等方面得到優先考慮。

“政策定位對于一個城市發展來說，意義至關重要。”陜西省規劃委員會專家組成員、西安建筑科技大學教授呂仁義認為，“如果榮膺國家中心城市，勢必能帶來很多建設項目，經濟和交通建設都會大大提速。”

但有競爭，就有失敗者。去年，國務院批復《促進中部地區崛起“十三五”規劃》，支持武漢、鄭州建設國家中心城市的決定，讓同樣位于中部地區的長沙深感失落。湖南省政府發展研究中心副主任唐宇文在一篇文章中寫道：對此，一些同志出現悲觀情緒，認為長沙建設國家中心城市泡湯了。

安徽省政府辦公廳2月12日發布的《城市工作“五統籌”實施方案》也印證了宋國權的說法。在這份方案中，安徽提出“力爭合肥、蕪湖、蚌埠市納入國家區域中心城市，爭取黃山市納入全國特色中心城市”。事實上放棄了這輪國家中心城市的爭奪。

酒香方得賓客來

那么具備怎樣的條件才可真正進入“國家中心城市”？

中規院有一套嚴格的評價指標體系，會對城市的各方面進行綜合評估。評估的內容包括人口規模、經濟實力、文化競爭力、進出口貿易、創新能力、交通條件、資本支配能力、國際化程度以及所在的城市群的地位，等等。

也就是說，創建國家中心城市至少有兩個門檻，一是必須能為北京上海兩個超級城市減負，二是必須對周邊城市的經濟發展有領導力。這就要求申報者既具備對高端人才的吸引力，又要具備一些引領性、輻射性的城市功能。

有些城市人口規模很大，但地理位置不具中心性；有的地理條件很好，但經濟實力不強;有的經濟實力很強，但輻射帶動作用不夠……這些都不能成為國家中心城市。

值得注意的是，盡管目前已有8座城市被認可為國家中心城市，但這種“認可”還只是一種愿景。“國家希望它們能夠朝這個方向努力，起到帶動周邊地區發展的作用。”劉治彥說，“但最后能不能成，還要靠它們自身的努力。”

誠然，國家中心城市，用一個時髦的詞兒來說，意味著“資源”，政策激勵、口碑效應、發展紅利……這些都是“引無數城市競折腰”的原因。但無論是掛著地圖指點江山，還是對著數據津津樂道，每座城市都有自己最引以為傲的優勢和與眾不同的魅力，國家中心城市花落誰家，也只有該見分曉時，自然見分曉，爭不得、奪不得。不如以從容的心態、欣賞的眼光、海納百川的胸襟，做最好的自己。

“對城鎮體系的規劃，是一個動態的過程。”中規院副院長李迅說，即便這次沒有入選，也不代表將來沒有機會。同時，他認為，每一個城市的稟賦、職能不一樣，沒必要全部都去爭國家中心城市。

目前，我國常住人口城鎮化率已經達到55%。城市化率超過50%，意味著中國已經從“農村社會”邁入“城市社會”，我們在欣喜“城市中國”概念開始凸顯出來的同時，也應該看到，城市發展理念、規劃理念亟需更新完善，急上項目、邀功請賞的心態依舊存在，有欲演欲烈之勢。因此，打響“城市中國”的名號，提升城市建設的戰位，從規劃、宗旨、人文方面入手，通過合理安排、統籌規劃，迎來中國城市發展的春天。

“酒香不怕巷子深”，盡管現在是一個需要“吆喝”的時代，但前提仍然不改當年，那就是“酒香”。你若安好，成為實質意義上的優秀城市，當你擁有良好的城市基礎設施、優質的發展環境、最優秀的企業，高質量的城市管理和公共服務水平、開放創新的人文底蘊，不斷進駐的優秀人才時，這個“國家中心城市”的名號又何愁不會落在這個城市的頭上。