國(guó)際組織對(duì)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的影響*

郭 鵬

（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048）

國(guó)際組織對(duì)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的影響*

郭 鵬

（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048）

本文采用文獻(xiàn)法和歷史分析法，研究了國(guó)際組織在不同階段對(duì)各國(guó)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)改革施加影響的途徑和方式，尤其是國(guó)際組織在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的建立與發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮的作用。在此基礎(chǔ)上，提出了針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的政策建議。

世界銀行；國(guó)際勞工組織；公共養(yǎng)老保險(xiǎn)改革

1889年德國(guó)頒布《傷殘及養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，標(biāo)志著現(xiàn)代意義上的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式誕生。但在其后幾十年的時(shí)間里，公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展幾乎僅局限于歐洲大陸。直到第二次世界大戰(zhàn)之后，在國(guó)際勞工組織的大力宣傳下，北美洲、拉丁美洲、亞洲和非洲才陸續(xù)建立起現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。然而，智利于1981年進(jìn)行的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革打破了現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)在世界范圍內(nèi)的發(fā)展。①公共養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革指養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制改為積累制。為行文方便，本文中積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人賬戶制養(yǎng)老保險(xiǎn)含義相同。下文中養(yǎng)老保險(xiǎn)“國(guó)有化”改革指的是部分曾進(jìn)行過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的國(guó)家把積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨后，世界銀行以智利為樣板，在拉丁美洲、中東歐和其他轉(zhuǎn)型國(guó)家宣傳個(gè)人賬戶制養(yǎng)老保險(xiǎn)。尤其在1994年《防止老齡危機(jī)》發(fā)布之后，世界銀行強(qiáng)勢(shì)取代國(guó)際勞工組織在公共養(yǎng)老保險(xiǎn)改革領(lǐng)域的地位，并在之后的20年里，推動(dòng)三十余國(guó)建立了不同程度的個(gè)人賬戶制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。值得注意的是，最近10年，各國(guó)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的改革發(fā)生了戲劇性的變化：繼拉丁美洲的阿根廷和中東歐的匈牙利對(duì)其個(gè)人賬戶制進(jìn)行完全“國(guó)有化”改革之后，許多國(guó)家也對(duì)個(gè)人賬戶制進(jìn)行了部分“國(guó)有化”改革。世界銀行和國(guó)際勞工組織在各國(guó)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的影響力和主張也發(fā)生了微妙變化。

公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度屬于內(nèi)政范疇，為何國(guó)際組織能夠發(fā)揮重要作用？它們是如何發(fā)揮作用的？對(duì)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生了怎樣的影響？本文嘗試對(duì)國(guó)際組織在公共養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮的作用進(jìn)行分類(lèi)，分析不同國(guó)際組織對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的影響，從歷史演變的視角揭示我國(guó)“統(tǒng)賬結(jié)合”制度存在的問(wèn)題，并提出改革建議。

一、對(duì)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)改革產(chǎn)生影響的國(guó)際組織分類(lèi)

對(duì)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生影響的國(guó)際組織，主要包含以下兩類(lèi)：第一類(lèi)是以國(guó)際勞工組織為代表的非經(jīng)濟(jì)性國(guó)際組織。這類(lèi)組織側(cè)重于關(guān)心人道主義社會(huì)政策，從人權(quán)的立場(chǎng)制定國(guó)際公約，對(duì)不同國(guó)家的社會(huì)福利政策施加影響。例如聯(lián)合國(guó)1966年的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》和國(guó)際勞工組織1952年的《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》，均是通過(guò)協(xié)定或公約的形式，對(duì)成員國(guó)的相關(guān)政策進(jìn)行規(guī)定。然而，由于這些公約是非強(qiáng)制性的，約束力和執(zhí)行力均受到較大制約。[1]

第二類(lèi)是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，以世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織為代表。由于這類(lèi)機(jī)構(gòu)的投票權(quán)往往取決于成員國(guó)的金融地位和繳費(fèi)額度，因此它們?cè)诤艽蟪潭壬鲜艿矫绹?guó)這個(gè)經(jīng)濟(jì)大國(guó)和繳費(fèi)大國(guó)的控制。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)通常通過(guò)對(duì)貸款援助設(shè)定前提條件的方式影響各國(guó)的國(guó)內(nèi)政策改革，尤其當(dāng)一國(guó)遭遇政治、經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，這種影響尤為顯著。上個(gè)世紀(jì)90年代，一些深陷債務(wù)危機(jī)的拉丁美洲國(guó)家和經(jīng)歷劇烈轉(zhuǎn)型的中東歐、中亞等國(guó)家，紛紛在此類(lèi)機(jī)構(gòu)的直接或間接干預(yù)下，進(jìn)行了不同程度的養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革。①鑒于國(guó)際勞工組織和世界銀行在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革領(lǐng)域的顯著影響，本文對(duì)第一類(lèi)非經(jīng)濟(jì)類(lèi)國(guó)際組織的分析以國(guó)際勞工組織為主，對(duì)第二類(lèi)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的分析以世界銀行為主。

二、國(guó)際組織對(duì)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的影響階段劃分

（一）二戰(zhàn)后至20世紀(jì)80年代：以國(guó)際勞工組織為主的非經(jīng)濟(jì)類(lèi)國(guó)際組織發(fā)揮主要作用

現(xiàn)代公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起源于德國(guó)1889年的《傷殘及養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。繼德國(guó)之后，歐洲各國(guó)紛紛建立起自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。尤其是20世紀(jì)二三十年代席卷資本主義世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)及隨之而來(lái)的大蕭條，使統(tǒng)治資本主義世界的經(jīng)濟(jì)自由主義受到極大挑戰(zhàn)，主張政府干預(yù)的凱恩斯主義興起，各國(guó)政府紛紛加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)政策的干預(yù)。此外，兩次世界大戰(zhàn)導(dǎo)致的嚴(yán)重失業(yè)及貧困問(wèn)題，急需政府出面解決。

國(guó)際勞工組織繼1944年的《費(fèi)城宣言》之后，于1952年在日內(nèi)瓦國(guó)際勞工會(huì)議上通過(guò)了《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》，標(biāo)志著國(guó)際社會(huì)已廣泛接受社會(huì)保障制度。隨后，國(guó)際勞工組織成為各國(guó)建立公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要宣傳者。公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在歐洲大陸發(fā)展了幾十年之后開(kāi)始在北美洲、拉丁美洲，亞洲和非洲傳播。國(guó)際勞工組織倡導(dǎo)的制度模式主要涉及覆蓋面、享受原則、融資方式和管理四個(gè)方面，其中，融資方式是核心因素。按照國(guó)際勞工組織的建議，各國(guó)應(yīng)建立現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由工作一代的勞動(dòng)者養(yǎng)育退休一代。

（二）20世紀(jì)80年代至2004年：世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革

從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)七八十年代，是世界范圍內(nèi)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的黃金時(shí)代。第二次世界大戰(zhàn)以后，歐洲各國(guó)紛紛建立起現(xiàn)收現(xiàn)付為主體的公共養(yǎng)老制度。荷蘭、瑞士、英國(guó)和斯堪的納維亞諸國(guó)，均建立起一套養(yǎng)老金覆蓋全民的公共養(yǎng)老金制度。美國(guó)、加拿大、聯(lián)邦德國(guó)、法國(guó)、意大利等西方國(guó)家也紛紛著眼建立“福利國(guó)家”，公共養(yǎng)老金制度發(fā)展到頂峰。與此同時(shí)，以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營(yíng)也已體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性為己任，建立起具有普遍福利特征的高標(biāo)準(zhǔn)“國(guó)家保險(xiǎn)”養(yǎng)老體系。但隨著1970年代兩次石油危機(jī)的到來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍遭遇重創(chuàng)，經(jīng)濟(jì)狀況日益惡化、人口增長(zhǎng)放緩，龐大的社會(huì)保障支出成為各國(guó)政府的沉重負(fù)擔(dān)。發(fā)展中國(guó)家則面臨制度覆蓋面過(guò)窄、非正規(guī)就業(yè)人員眾多等問(wèn)題。于是，各國(guó)政府開(kāi)始思考如何減輕政府負(fù)擔(dān)、增加個(gè)人在社會(huì)保障中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。

表1 國(guó)際組織在不同國(guó)家公共養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化過(guò)程中提供的支持

資料來(lái)源：Orenstein, M. A. Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform [M]. Princeton: Princeton University Press. 2008: 87.

在經(jīng)濟(jì)思想方面，新自由主義取代凱恩斯主義，成為西方世界的主流經(jīng)濟(jì)思想。與此同時(shí)，以新自由主義為導(dǎo)向的世界銀行自20世紀(jì)60年代開(kāi)始，把工作重心從戰(zhàn)后重建逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭l(fā)展中國(guó)家減貧，積極通過(guò)貸款、咨詢(xún)、研究以及技術(shù)援助等途徑介入成員國(guó)的內(nèi)部事務(wù)，推行新自由主義理念。同一時(shí)期，智利有一批受美國(guó)政府資助的年輕經(jīng)濟(jì)學(xué)家，從美國(guó)學(xué)成回到智利，成為皮諾切特軍政府的高級(jí)智囊團(tuán)成員。他們深受美國(guó)芝加哥學(xué)派新自由主義的影響，成為智利1981年公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度私有化改革最重要的推動(dòng)力量。[2]進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，不少拉丁美洲國(guó)家深陷債務(wù)危機(jī)泥潭，智利卻在當(dāng)時(shí)保持了較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。改革后的智利被世界銀行作為宣傳個(gè)人賬戶制養(yǎng)老保險(xiǎn)的樣板國(guó)家。當(dāng)時(shí)，世界銀行等國(guó)際金融組織紛紛向深陷債務(wù)危機(jī)的拉丁美洲國(guó)家和深陷轉(zhuǎn)型危機(jī)的中東歐原社會(huì)主義國(guó)家拋出橄欖枝，建議它們進(jìn)行公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的積累制改革，甚至直接把改革作為貸款的前提條件。表1列出了在各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程中國(guó)際金融組織向部分國(guó)家提供的援助。

表2顯示了1984～2004年間世界銀行對(duì)不同國(guó)家的貸款情況。21年間，世界銀行共向68個(gè)國(guó)家發(fā)放了204筆貸款，支持它們的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，總金額超過(guò)340億美元。[3]貸款主要有兩種形式：一是通過(guò)技術(shù)支持和投資貸款對(duì)具體的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)行直接資助，二是通過(guò)項(xiàng)目和結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款，間接資助改革。從表2可以看出，世界銀行在這一階段對(duì)歐洲、中亞和拉丁美洲國(guó)家進(jìn)行的貸款援助最多，與公共養(yǎng)老保險(xiǎn)改革相關(guān)的貸款額度也屬這兩個(gè)地區(qū)最大。值得注意的是，上述兩個(gè)地區(qū)進(jìn)行公共養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的國(guó)家恰恰也是最多的。截至2004年，拉丁美洲和加勒比地區(qū)共有10個(gè)、中東歐和中亞地區(qū)共有15個(gè)國(guó)家進(jìn)行了不同程度的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革。[4]

表2 1984～2004年間世界銀行在不同地區(qū)發(fā)放的貸款情況

（三）2005年至今：國(guó)際金融機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)分化

1. 樣板國(guó)家發(fā)生“再改革”①“再改革”泛指建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的國(guó)家進(jìn)行的與私有化反向的所有改革方式，部分學(xué)者稱(chēng)之為“國(guó)有化改革”。

自1981年智利改革開(kāi)始，國(guó)際勞工組織就對(duì)個(gè)人賬戶制持批評(píng)態(tài)度，他們認(rèn)為智利雖然通過(guò)改革促進(jìn)了資本市場(chǎng)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但違背了社會(huì)保障的基本原則。不僅覆蓋面低，而且制造了新的性別不平等。2004年4月，國(guó)際勞工組織與智利勞動(dòng)部等部門(mén)組織召開(kāi)“全球化和拉丁美洲背景下：智利養(yǎng)老金制度評(píng)估和挑戰(zhàn)”研討會(huì)，探討智利公共養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革23年來(lái)取得的成就和面臨的挑戰(zhàn)。會(huì)議特別邀請(qǐng)了倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的尼古拉斯·巴爾等知名養(yǎng)老保險(xiǎn)專(zhuān)家，②尼古拉斯·巴爾自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，就持續(xù)反對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度。著重強(qiáng)調(diào)了智利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在覆蓋面過(guò)低和管理成本高昂等問(wèn)題。

2006年，巴切萊特就任智利總統(tǒng)后，開(kāi)始在智利探索建立旨在增加低收入者、窮人、婦女待遇的團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金制度。作為公共養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的先行國(guó)家和樣板國(guó)家，智利的這一舉措對(duì)正在改革和正考慮進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的國(guó)家造成了極大的沖擊。同時(shí)，作為新自由主義的發(fā)源地，美國(guó)在2005年小布什執(zhí)政時(shí)期推行的養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革不幸流產(chǎn)。至此，世界銀行失去了養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革領(lǐng)域樣板。與此同時(shí)，世界銀行負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的羅伯特·霍茲曼幾乎在同一時(shí)期任職屆滿，他的繼任者對(duì)私有化并無(wú)興趣。2008年，席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)更使積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雪上加霜，也直接導(dǎo)致了世界各國(guó)對(duì)金融市場(chǎng)的普遍不信任。[5]

2. 國(guó)際金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部觀點(diǎn)分化

雖然世界銀行在推行公共養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的過(guò)程中扮演了重要角色，但實(shí)際上世界銀行內(nèi)部對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化一直存在較大爭(zhēng)議。早在1999年，時(shí)任世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨就曾公開(kāi)反對(duì)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革[6]。世界銀行外部也有不少著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家反對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化，只是由于他們僅從理論上進(jìn)行論證，大多沒(méi)有實(shí)踐結(jié)果作支撐，并未引起足夠的關(guān)注。直到幾個(gè)拉丁美洲本土專(zhuān)家在拉丁美洲幾十年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，撰寫(xiě)報(bào)告并揭示拉丁美洲國(guó)家公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度因私有化改革導(dǎo)致的一系列問(wèn)題，才引起較為廣泛的關(guān)注。

除世界銀行外，國(guó)際貨幣基金組織的立場(chǎng)也發(fā)生了轉(zhuǎn)向。在拉丁美洲債務(wù)危機(jī)、中東歐國(guó)家轉(zhuǎn)型危機(jī)和亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，國(guó)際貨幣基金組織曾不遺余力地推廣個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，對(duì)于匈牙利和拉脫維亞等亟需貸款的國(guó)家，國(guó)際貨幣基金組織不僅沒(méi)有把養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革作為提供貸款的前提條件，反而建議改革國(guó)家降低私有化的比率。在這一背景下，愛(ài)沙尼亞、立陶宛、波蘭和斯洛文尼亞也紛紛對(duì)本國(guó)的個(gè)人賬戶制度進(jìn)行了不同程度的“再改革”（見(jiàn)表3）。

表3 進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革國(guó)家的“再改革”

（四）不同國(guó)際組織間的觀點(diǎn)轉(zhuǎn)向與融合

國(guó)際勞工組織一直致力于宣傳“為所有人提供廣泛而有效的社會(huì)保護(hù)”，對(duì)于存在大量非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)際勞工組織積極推動(dòng)擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面。在拉丁美洲及中東歐國(guó)家積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度受到質(zhì)疑，尤其是在阿根廷和匈牙利進(jìn)行個(gè)人賬戶制養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)有化改革；智利由于高昂的養(yǎng)老基金管理費(fèi)用和低收入群體被排斥在外等導(dǎo)致積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度廣受詬病、亟待改革之時(shí)，建立最低養(yǎng)老金制度成為彌補(bǔ)積累制基金不足的一種補(bǔ)充方式，其重要性得到極大提升。

世界銀行在2004年底召開(kāi)的國(guó)際社會(huì)保障會(huì)議上，與國(guó)際勞工組織等機(jī)構(gòu)進(jìn)行了充分討論，發(fā)布《21世紀(jì)的老年收入保障—養(yǎng)老金制度改革國(guó)際比較》報(bào)告，以五支柱代替原有的三支柱模式，標(biāo)志著世界銀行在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革領(lǐng)域的關(guān)注重點(diǎn)，不再集中于鼓勵(lì)各國(guó)建立個(gè)人賬戶制度，開(kāi)始兼顧低收入群體的零支柱。

三、國(guó)際組織對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”制度影響的階段劃分

與其他國(guó)家不同，我國(guó)在歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)中沒(méi)有龐大的政府債務(wù)，也沒(méi)有因貸款喪失國(guó)內(nèi)政策的主動(dòng)權(quán)。因而世界銀行和其他國(guó)際金融機(jī)構(gòu)只能通過(guò)研討會(huì)和專(zhuān)家咨詢(xún)等方式，與相關(guān)決策部門(mén)建立聯(lián)系，間接影響我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。這一狀況決定了世界銀行在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)比較有限，從而為國(guó)際勞工組織對(duì)改革施加影響提供了空間。也正因?yàn)榇耍覈?guó)的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不同于其他轉(zhuǎn)型國(guó)家：它們大都建立了獨(dú)立的個(gè)人賬戶制第二支柱，我國(guó)則把承擔(dān)共濟(jì)互助性質(zhì)的社會(huì)統(tǒng)籌部分和承擔(dān)自我積累性質(zhì)的個(gè)人賬戶部分糅合在第一支柱中，①依據(jù)世界銀行對(duì)三支柱的界定，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱指的是強(qiáng)制性公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，第二支柱指企業(yè)年金。參見(jiàn)世界銀行. 防止老齡危機(jī)[R]. 勞動(dòng)部社會(huì)保險(xiǎn)研究所. 北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1995.10.建立了具有中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”制度。國(guó)際組織對(duì)改革開(kāi)放后我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響主要分為以下兩個(gè)階段：

（一）改革開(kāi)放至1986年：國(guó)際勞工組織影響顯著

國(guó)際勞工組織于1985年設(shè)立了北京局，主要通過(guò)安排和提供改革咨詢(xún)服務(wù)、組織考察以及為改革提供資金的方式影響我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的改革[7]。在國(guó)際勞工組織的建議下，我國(guó)改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的類(lèi)似于蘇聯(lián)模式的國(guó)家和企業(yè)統(tǒng)包統(tǒng)攬的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，嘗試引入勞動(dòng)者繳費(fèi)制度，以國(guó)發(fā)［1986］77號(hào)文《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》為標(biāo)志。77號(hào)文第五章第二十六條規(guī)定，“國(guó)營(yíng)企業(yè)新招工人一律實(shí)行勞動(dòng)合同制，勞動(dòng)合同制工人需要自己繳納一定比例的退休統(tǒng)籌養(yǎng)老費(fèi)”。自此，“繳費(fèi)”的概念被引入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)責(zé)任關(guān)系首次出現(xiàn)。[8]

（二）1986年至2012年間：世界銀行和國(guó)際勞工組織雙重影響

1986年至1997年的11年間，成為我國(guó)確立“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的關(guān)鍵階段。世界銀行和國(guó)際勞工組織在我國(guó)“統(tǒng)賬結(jié)合”制度確立的過(guò)程中均扮演了重要角色。其中，世界銀行和我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)觀點(diǎn)接近，提出的方案更強(qiáng)調(diào)建立個(gè)人賬戶制。國(guó)際勞工組織則和我國(guó)勞動(dòng)部觀點(diǎn)接近，主張保持原有現(xiàn)收現(xiàn)付制不變，提出的方案更強(qiáng)調(diào)建立社會(huì)統(tǒng)籌。由于雙方意見(jiàn)不統(tǒng)一，我國(guó)當(dāng)時(shí)按照這兩種方案分別在不同省市開(kāi)展試點(diǎn)，短短幾年內(nèi)甚至出現(xiàn)了上百套試點(diǎn)方案，給管理和經(jīng)辦工作造成了極大困擾。直到1997年國(guó)發(fā)［1997］26號(hào)文的出臺(tái)，才統(tǒng)一了各地的試點(diǎn)方案。雖然方案得到了統(tǒng)一，但為了調(diào)和不同方案之間的矛盾，確立了“社會(huì)統(tǒng)籌”和“個(gè)人賬戶”相結(jié)合的具有中國(guó)特色的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度。

在之后的十幾年間，世界銀行持續(xù)努力推動(dòng)我國(guó)部分省份做實(shí)個(gè)人賬戶，甚至為部分試點(diǎn)省份提供了貸款。1999年6月至2002年間，世界銀行曾提供共計(jì)五百萬(wàn)美元的貸款，用于在黑龍江省和青島市做實(shí)個(gè)人賬戶。[9]2001年遼寧省率先開(kāi)始試點(diǎn)，截至2006年，試點(diǎn)省份除東北三省遼寧、黑龍江、吉林外，還把上海、天津、山東、河南、山西、湖北、湖南和新疆八省（區(qū)、市）包含進(jìn)來(lái)。然而，隨著2009年遼寧省因養(yǎng)老基金收不抵支而挪用個(gè)人賬戶基金，個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作在遼寧省正式宣告失敗。與此同時(shí)，其他試點(diǎn)省份的情況也不樂(lè)觀。

2009年開(kāi)始，世界銀行組織專(zhuān)家小組對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行專(zhuān)題研究，并于2013年發(fā)布了針對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的報(bào)告，不再建議我國(guó)做實(shí)個(gè)人賬戶，提出建立名義賬戶制第一支柱的改革建議。[10]隨著世界銀行觀點(diǎn)的轉(zhuǎn)向及其內(nèi)部對(duì)積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)觀點(diǎn)的反對(duì)日益加劇，我國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)世界銀行觀點(diǎn)的質(zhì)疑逐漸增多。國(guó)際組織尤其是以世界銀行為主的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的影響逐漸減弱。

四、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”制度存在的問(wèn)題及改革建議

綜上所述，我國(guó)在20世紀(jì)90年代建立“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是基于當(dāng)時(shí)世界銀行在轉(zhuǎn)型國(guó)家強(qiáng)力推行個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)際背景，且在不同國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)內(nèi)決策部門(mén)之間存在觀點(diǎn)沖突的情況下，采取的折衷和權(quán)宜之計(jì)。由于我國(guó)在制度建立初期沒(méi)能有效解決歷史負(fù)債問(wèn)題，未能明確“老人”和“中人”因視同繳費(fèi)年限累積的待遇融資來(lái)源，試圖通過(guò)模糊化的處理方式讓當(dāng)代職工負(fù)擔(dān)歷史負(fù)債。導(dǎo)致名義繳費(fèi)率畸高、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“混賬管理”、個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”。同時(shí)，由于地區(qū)間負(fù)債畸輕畸重，阻礙了統(tǒng)籌層次的提高，影響了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。

（一）存在的主要問(wèn)題

1. 名義繳費(fèi)率畸高、覆蓋面難以有效擴(kuò)大

我國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立初期，通過(guò)制度內(nèi)的方式化解歷史負(fù)債，直接后果便是造成當(dāng)期在職職工負(fù)擔(dān)沉重，企業(yè)用工成本居高不下。目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，僅企業(yè)繳費(fèi)率就高達(dá)20%。高昂的繳費(fèi)率使得正規(guī)就業(yè)人員逃避繳費(fèi)的動(dòng)機(jī)加大，同時(shí)，非正規(guī)就業(yè)人員參保意愿薄弱，擴(kuò)面工作進(jìn)展緩慢。截至2015年底，我國(guó)在職職工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的64.88%。如果剔除遵繳率（80.25%）的因素，這一比率僅為52%左右。[11]

2. 基金“混賬管理”、個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”

我國(guó)雖然采取了高繳費(fèi)率的政策，但社會(huì)統(tǒng)籌基金仍無(wú)法滿足當(dāng)期退休工人待遇支出的需要。因此大部分省市的個(gè)人賬戶資金并沒(méi)有和統(tǒng)籌基金分賬管理，不少地區(qū)的個(gè)人賬戶甚至從建立初期就“空賬運(yùn)行”。截至2015年底，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額達(dá)47144億元，而同期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余額僅為35345億元。其中，企業(yè)部門(mén)養(yǎng)老金累計(jì)記賬額為45443億元，做實(shí)個(gè)人賬戶地區(qū)累計(jì)結(jié)余僅為3274億元。[12]

3. 統(tǒng)籌層次低、地區(qū)差異大

由于歷史負(fù)債沒(méi)有得到有效解決，我國(guó)各地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在起步階段就貧富不均。在紡織、糧食及鹽業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)占主導(dǎo)的省份，由于退休工人較多，基金入不敷出；而以電子等新興產(chǎn)業(yè)為主的省份，則幾乎沒(méi)有什么退休負(fù)擔(dān)。這種狀況在制度建立初期就存在，極大地影響了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高。加上農(nóng)民工群體在不同地區(qū)間的大量流動(dòng)，更導(dǎo)致地區(qū)間差異加大。截至目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次大多還停留在市、縣層面，不同地區(qū)的繳費(fèi)水平、準(zhǔn)入條件和制度撫養(yǎng)比等均存在不小的差異，極大地影響了勞動(dòng)力的流動(dòng)。

（二）改革建議

養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”制度運(yùn)行20年來(lái)，問(wèn)題逐漸凸顯，亟待改革。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出“完善個(gè)人賬戶制度”，表明我國(guó)政府不再堅(jiān)持“做實(shí)個(gè)人賬戶”，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度進(jìn)入改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。建議我國(guó)抓住這一改革契機(jī)，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。

1. 以“劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本”為契機(jī)，明確界定、補(bǔ)償養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史負(fù)債

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央多次提出“劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本”充實(shí)社保基金。2015年，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在公開(kāi)場(chǎng)合多次表示，“劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本”應(yīng)且僅應(yīng)補(bǔ)償養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史負(fù)債。因此，我國(guó)應(yīng)明確界定、準(zhǔn)確測(cè)算養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史負(fù)債。根據(jù)各地歷史負(fù)債情況，區(qū)分不同國(guó)有企業(yè)類(lèi)型，兼顧企業(yè)和各職能部門(mén)之間的利益，分步驟、分地區(qū)、有側(cè)重地劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本。

2.在解決歷史負(fù)債的前提下，降低名義繳費(fèi)率

在經(jīng)濟(jì)下行的宏觀背景下，我國(guó)政府下決心降低公共養(yǎng)老金繳費(fèi)率，為企業(yè)減負(fù)。但降低繳費(fèi)率應(yīng)配合其他政策共同實(shí)施。首先，要想把降低繳費(fèi)率真正落到實(shí)處，需要以解決歷史負(fù)債問(wèn)題為前提，否則降費(fèi)政策最終只能流于形式。其次，還應(yīng)加強(qiáng)社保執(zhí)法力度，推動(dòng)建立跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和信息共享機(jī)制，嚴(yán)厲打擊逃避繳費(fèi)、瞞報(bào)漏報(bào)工資等行為。

3. 拆分公共養(yǎng)老金的社會(huì)共濟(jì)功能和個(gè)人積累功能

公共養(yǎng)老金中承擔(dān)共濟(jì)功能的部分強(qiáng)調(diào)公平，而承擔(dān)個(gè)人積累功能的部分則注重效率。當(dāng)這兩部分被糅合在“統(tǒng)賬結(jié)合”制度中時(shí)，互為掣肘，導(dǎo)致改革步履維艱。“統(tǒng)賬結(jié)合”是當(dāng)時(shí)各方觀點(diǎn)不統(tǒng)一背景下的折衷和妥協(xié)。在運(yùn)行二十余年后的今天，這一制度暴露出了一系列問(wèn)題，應(yīng)盡快拆分其社會(huì)共濟(jì)和自我積累功能。在拆分的基礎(chǔ)上，（1）探索建立社會(huì)養(yǎng)老金，有效減輕公共養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)。（2）逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌。（3）把拆分出的個(gè)人積累部分并入企業(yè)年金，并配合稅收優(yōu)惠等措施，促進(jìn)企業(yè)年金的發(fā)展。讓不同支柱各歸其位，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的“多支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

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The Impact of International Organizations on Public Pension Reforms

GUO Peng
( China University of Labor Relations, Beijing 100048, China )

By using literature and historical analysis, this paper studies the ways and the results of the international organizations’ influence on the reforms of the public pension systems in different countries. In particular, focuses on the inf l uences of international organizations in the establishment and development of China’s pension with ‘combination of pooling and individual accounts’. Based on the above research, this paper raises some suggestions for China's pension reform.

World Bank; International Labor Organization; public pension reforms

F840.67

A

1673-2375（2017）04-0036-07

［責(zé)任編輯：升 華］

2017-04-26

郭鵬（1983—），女，河南濟(jì)源人，博士，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系講師，研究方向?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)。