農(nóng)村土地“三權分置”下的承包合同研究

摘 要：在現(xiàn)行法中，承包合同是土地承包經(jīng)營權取得的依據(jù)。由于不同承包方式取得的土地承包經(jīng)營權的定位不同，家庭承包和其他方式承包中的承包合同在主體、客體、內(nèi)容及訂立程序等方面存在重大區(qū)別。在農(nóng)村土地“三權分置”的背景下，承包合同應當被明確為土地承包權的取得依據(jù)，是農(nóng)戶享有土地承包權的實現(xiàn)途徑，土地承包權自承包合同生效之日起設立。承包合同的制度設計主要包括法律適用、規(guī)范內(nèi)容和立法模式三個方面。承包合同不能適用《合同法》，應當由《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范，從而確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶是承包合同的主體，規(guī)定土地承包權的期限和內(nèi)容，明確農(nóng)戶消亡是承包合同消滅的原因之一。在其他方式承包中，承包合同沒有必要存在。家庭承包中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過劃撥方式，將土地經(jīng)營權給予享有土地承包權的農(nóng)戶；“四荒”土地經(jīng)營權，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過出讓方式給予土地經(jīng)營權人。

關鍵詞：農(nóng)村土地；三權分置；承包合同；土地承包權；土地經(jīng)營權

中圖分類號：F301.1；D922.32 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）04-0024-08

引 言

2014年中央1號文件明確提出農(nóng)村土地“三權分置”，這對我國農(nóng)村土地權利結(jié)構的重構提出了新的要求。2015年中央1號文件和2016年中央1號文件要求界定農(nóng)村土地三權的關系，并完善“三權分置”辦法。2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，闡明了農(nóng)村土地“三權分置”的意義、要求和格局等相關內(nèi)容。在我國現(xiàn)行法中，承包合同是農(nóng)村土地實現(xiàn)集體土地所有權和土地承包經(jīng)營權分置的重要依據(jù)。在“三權分置”背景下的農(nóng)村土地權利結(jié)構中，承包合同應當處于何種位置值得深入研究。

在實踐中，承包合同到戶率低和不規(guī)范現(xiàn)象仍普遍存在[1]，部分農(nóng)戶沒有承包合同，影響到農(nóng)地產(chǎn)權安全和農(nóng)地流轉(zhuǎn)，因此，應當積極推進農(nóng)村土地的確權登記頒證工作[2]。承包合同研究的爭議集中于承包合同的法律性質(zhì)，主要包括民事合同說和行政合同說兩種觀點。民事合同說認為，承包合同是基于法律行為取得土地承包經(jīng)營權的途徑之一，屬于土地承包經(jīng)營權的創(chuàng)設取得[3]287。承包合同應定性為民事合同，才能進一步明確雙方當事人的權利和義務，維護好承包人的土地承包經(jīng)營權益[4]。但是，承包合同與一般民事合同存在顯著區(qū)別，主要體現(xiàn)在：主體、對象、內(nèi)容、國家干預[5]、訂立方式、期限、效力以及形式等各個方面[6]。基于承包合同的特殊性，承包合同不能直接適用《合同法》，應根據(jù)民法債法的基本理論和該合同的自身特點，設計其規(guī)則[7]。行政合同說認為，中共十一屆三中全會之后，農(nóng)民通過行政合同獲得了土地使用權，開創(chuàng)了農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營承包責任制，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)領域的巨大變革[8]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制表明了政府對農(nóng)業(yè)的管理從原有的行政命令向行政合同轉(zhuǎn)變[9]，是以合同方式來替代傳統(tǒng)的行政命令、決定和指令性計劃之肇端[10]。承包合同是行政合同在實踐中的形態(tài)表現(xiàn)之一[11]。承包合同屬于行政合同中的混合契約，主要表現(xiàn)在主體、客體、內(nèi)容、合同文本與承包經(jīng)營權相分離性，農(nóng)民土地權利保護以及與我國生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應等幾個方面[12]。

盡管承包合同的法律性質(zhì)存有爭議，但是不同學者一致認為承包合同是土地承包經(jīng)營權設立的依據(jù)[13]。然而，在現(xiàn)有農(nóng)村土地“三權分置”的研究文獻中，集中探討的是土地承包權、土地經(jīng)營權的性質(zhì)及其權利構造等問題，鮮有文獻對作為土地承包經(jīng)營權取得依據(jù)的承包合同予以充分探討。承包合同的重要性在于：無論對土地承包權、土地經(jīng)營權的性質(zhì)等問題持何種觀點，都需要明確權利的取得方式，并進一步完善該取得方式。因此，承包合同絕不是農(nóng)村土地“三權分置”這一命題中可有可無的問題，而是該命題研究的起點。同時，現(xiàn)行法中承包合同的規(guī)定也絕非已經(jīng)盡善盡美，而是一項亟待厘清、完善的制度。

一、現(xiàn)行法中的承包合同

承包合同在現(xiàn)行法中的名稱并不一致，主要有兩種稱呼：一是《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中的“承包合同”；二是《物權法》中的“土地承包經(jīng)營權合同”。但是，兩者并無本質(zhì)區(qū)別，都是土地承包經(jīng)營權取得的依據(jù)。本文之所以采用“承包合同”這一術語，一方面是為了行文的方便，更重要的原因在于，在農(nóng)村土地“三權分置”的背景下，相比“土地承包經(jīng)營權合同”， “承包合同”這一術語更為準確和合理，后文將對此進一步闡明。

《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》明確將我國的農(nóng)村土地承包方式分為家庭承包和其他方式承包，在兩種承包方式中均規(guī)定了“承包合同”，但是不同承包方式中的兩種承包合同的區(qū)別遠遠大于其共同之處。

（一）兩種承包合同的區(qū)別

家庭承包與其他方式承包中的承包合同的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.在主體方面，家庭承包中承包合同的承包方必須為農(nóng)戶，而且該農(nóng)戶的家庭成員，應當部分或者全部屬于作為發(fā)包方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。在其他方式承包中，本集體經(jīng)濟組織成員雖然享有優(yōu)先承包權，但是其他單位或者個人可以依法成為承包方。

2.在客體方面，家庭承包中承包合同的客體是農(nóng)村土地，即農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。其他方式承包中承包合同的客體是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。換言之，農(nóng)村土地一般應當采取家庭承包方式，只有不宜采用家庭承包方式的農(nóng)村土地，才能采用其他方式承包。

3.在內(nèi)容方面，家庭承包中承包合同的內(nèi)容主要是法定的，而其他方式承包中承包合同的內(nèi)容主要是雙方當事人約定。這在《農(nóng)村土地承包法》中多有體現(xiàn)。最典型的當屬承包期限，家庭承包中的承包期限必須符合《農(nóng)村土地承包法》第二十條的規(guī)定；而其他方式承包中的承包期限由當事人約定。在是否給予對價方面，家庭承包中承包合同不能約定對價，其他方式承包中承包合同的承包費由當事人約定。

此外，兩類承包合同的訂立程序還存在重大差異。家庭承包中承包合同的訂立必須履行《農(nóng)村土地承包法》第十九條規(guī)定的承包程序。而其他方式承包中的承包合同的訂立則應采用招標、拍賣、公開協(xié)商等方式。

現(xiàn)行法中的兩類承包合同，從民事法律關系的主體、客體和內(nèi)容等三個要素來看，幾乎沒有相同之處。以致于在探討土地承包經(jīng)營權的性質(zhì)時，會因承包合同的差異認定其取得的土地承包經(jīng)營權的性質(zhì)不同。即便《物權法》明確將土地承包經(jīng)營權規(guī)定為用益物權，仍有學者堅持其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權屬于債權[14]。那么，需要厘清的是兩類承包合同存在的差異的根源。

（二）兩種承包合同存在差異的根源

家庭承包與其他方式承包中的承包合同之所以存在上述差異，其根源在于對根據(jù)不同承包合同取得的土地承包經(jīng)營權的定位存在重大區(qū)別。

通過家庭承包方式設立的土地承包經(jīng)營權，是我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的產(chǎn)物，是集體經(jīng)濟組織成員作為集體土地所有人中的一分子所應獲得的一項財產(chǎn)，是他們就業(yè)所必需的，是他們獲得生活來源的法律保障。正因如此，土地承包經(jīng)營權是基于土地按人或按勞動力均有的原則而產(chǎn)生的[15]。凡是本集體經(jīng)濟組織的成員應當人人有份的農(nóng)村土地，尤其是耕地、林地、草地，都應當依法實行家庭承包[16]。家庭承包中的承包合同作為這樣一類土地承包經(jīng)營權的取得依據(jù)，自然在主體、客體、內(nèi)容和訂立程序等方面多有限制。同時，正是由于考慮到此類土地承包經(jīng)營權的社會保障功能，才明確規(guī)定不需要給予對價[17]。

與家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權不同，其他方式承包取得土地承包經(jīng)營權屬于自由交易的市場行為，無論招標、拍賣或公開協(xié)商，在背后的邏輯是“價高者得”。這類土地承包經(jīng)營權無須承擔相應的社會保障職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員只能基于其成員資格，享有同等條件下的優(yōu)先承包權。何謂“同等條件”？《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國物權法〉若干問題的解釋（一）》第十條對共有人優(yōu)先購買權的 “同等條件”的規(guī)定可資借鑒，即應當綜合共有份額的轉(zhuǎn)讓價格、價款履行方式及期限等因素確定。因此，其他方式承包中的承包合同無須對主體有過多限制，而支付對價則成為合同的主要條款，承包期限也應當由雙方當事人協(xié)商確定。正是考慮到就農(nóng)村土地整體而言對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的社會保障功能，才明確規(guī)定只有不宜家庭承包的“四荒”才能采用其他方式承包。

從不同學者對承包合同的探討來看，早已意識到這兩類承包合同的差異。在探討承包合同的法律性質(zhì)時，會專門強調(diào)探討的是家庭承包中的承包合同[12]。在探討土地承包經(jīng)營權的取得時，會使用不同的術語加以區(qū)分，即根據(jù)承包合同設定而取得，以及通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得[17]。但是，在農(nóng)村土地“兩權分置”的背景下，承包合同作為兩類土地承包經(jīng)營權取得的依據(jù)，很難在制度設計上作出明確的區(qū)分。無論將其稱為“承包合同”，還是“土地承包經(jīng)營權合同”，都必須面對兩類合同中存在的固有差異。農(nóng)村土地“三權分置”的提出，成為進一步厘清承包合同，完善其相關制度的契機。

二、承包合同——土地承包權取得的依據(jù)

盡管學界對何謂“土地承包權”眾說紛紜，其性質(zhì)及其權利內(nèi)容存在各類觀點，但是農(nóng)戶享有土地承包權是中央文件中的一貫主張。2014年中央1號文件強調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權”。自此，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權成為農(nóng)村土地“三權分置”的核心內(nèi)容之一。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》中更進一步明確：“農(nóng)戶享有土地承包權是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系并保持長久不變。”強調(diào)農(nóng)戶享有土地承包權，一方面需要厘清農(nóng)戶的相關制度，另一方面則需要明確農(nóng)戶通過什么途徑取得土地承包權。

（一）農(nóng)戶與農(nóng)村承包經(jīng)營戶的選擇

《農(nóng)村土地承包法》第十五條雖然明確了農(nóng)戶是家庭承包中的承包方，但是并未對農(nóng)戶做進一步規(guī)定。《民法通則》第二十七條至第二十九條規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營戶的概念、權益保障和責任承擔等。但是，不能將農(nóng)村承包經(jīng)營戶等同于《農(nóng)村土地承包法》中的農(nóng)戶。之所以在《民法通則》中規(guī)定農(nóng)村承包經(jīng)營戶，是基于當時農(nóng)村的現(xiàn)實情況，農(nóng)村有大量承包經(jīng)營戶從事商品生產(chǎn)和經(jīng)營。為了保障他們的合法權益，明確經(jīng)濟責任[18]，從而促進農(nóng)村承包經(jīng)營戶的健康發(fā)展，需要在《民法通則》中明確規(guī)定農(nóng)村承包經(jīng)營戶。但是，農(nóng)村承包經(jīng)營戶是基于各種承包合同發(fā)生的[3]117。這種承包合同并不局限于《農(nóng)村土地承包法》中的承包合同，往往涉及承包經(jīng)營客體、包干上交任務、土地保護、設施維修及其獎懲措施、承包期限、以及其他應予規(guī)定的事項[19]。1982年1月1日，中共中央《全國農(nóng)村工作會議紀要》指出：“在經(jīng)濟發(fā)展水平較低，沒有多少技術分工，而且又以種植業(yè)為主，沒有多少集體副業(yè)的社隊，一般是按人勞比例，或者按勞力平均分包耕地；在經(jīng)濟比較發(fā)達，已形成了較細的專業(yè)分工和技術分工的社隊，則一般是由勞力按農(nóng)、林、牧、副、漁、工等項分業(yè)和某些技術分工而實行專業(yè)承包；在情況介乎二者之間的地區(qū)則宜二者兼用。”由此可見，《民法通則》中的農(nóng)村承包經(jīng)營戶依據(jù)承包合同，除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，也可以從事副業(yè)和工業(yè)等生產(chǎn)活動。

2016年7月5日，第十二屆全國人大常委會公布的《中華人民共和國民法總則（草案）》以及2016年11月18日公布的《中華人民共和國民法總則（草案）（二次審議稿）》基本沿用了《民法通則》的思路，仍然在自然人一章中規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營戶，將之界定為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶。”《民法總則（草案）》中對農(nóng)村承包經(jīng)營戶的界定，以“依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”取代了《民法通則》中“按照承包合同規(guī)定從事商品經(jīng)營”的規(guī)定，限定了農(nóng)村承包經(jīng)營戶的范圍，使其更接近于《農(nóng)村土地承包法》中農(nóng)戶的含義。

但是，無論《民法通則》還是《民法總則（草案）》中農(nóng)村承包經(jīng)營戶的規(guī)定，均存在兩個比較嚴重問題：（1）將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員等同于農(nóng)村承包經(jīng)營戶。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員個人可以作為承包合同一方當事人，取得土地承包經(jīng)營權的情形是在其他方式承包中。而且在現(xiàn)實生活中，成員個人通過其他方式承包取得土地承包經(jīng)營權的，也完全可以以家庭為單位進行經(jīng)營。因此，農(nóng)村承包經(jīng)營戶仍然沒有解決家庭承包方式中承包方的主體資格問題。（2）農(nóng)村承包經(jīng)營戶在《民法通則》中的確定，有其獨特的歷史背景。在其之后頒布的《農(nóng)村土地承包法》中，已經(jīng)使用了農(nóng)戶的概念，只是未進一步完善其相關制度而已。值得注意的是，在農(nóng)村土地“三權分置”語境中，中央文件中一直使用的都是“農(nóng)戶”概念，強調(diào)的是穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權。因此，《民法總則（草案）》中不宜再使用“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”的術語，而應當考慮農(nóng)戶的制度設計。

農(nóng)戶的制度設計主要包括三個方面：（1）應當明晰農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的區(qū)分；（2）應當明確規(guī)定農(nóng)戶的概念；（3）應當確定農(nóng)戶依據(jù)承包合同享有土地承包權。下文將結(jié)合對農(nóng)戶享有土地承包權的解讀，進一步闡述農(nóng)戶的制度設計。

（二）農(nóng)戶享有土地承包權的解讀

土地承包權，是指農(nóng)戶以集體經(jīng)濟組織成員身份為基礎，以承包集體所有土地的同一地塊為內(nèi)容的綜合性權利。土地承包權強調(diào)農(nóng)戶對集體所有土地的同一地塊的權利，包括了持續(xù)承包、繼續(xù)承包、優(yōu)先購買和補償請求等權利內(nèi)容[20]。農(nóng)戶享有土地承包權應當從以下三個方面進一步闡明：

1.農(nóng)戶享有土地承包權不能理解為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有土地承包權。《農(nóng)村土地承包法》第五條明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包本集體經(jīng)濟組織的土地。該權利極易與農(nóng)戶的土地承包權相混淆。成員享有承包集體土地的權利，應當屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權的范疇。成員權包括共益權和自益權。自益權是指專為成員個人的利益所有之權[21]。因此，成員承包集體土地的權利屬于成員權中的自益權。需要特別指出的是，雖然《農(nóng)村土地承包法》沒有界定何謂“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”，但是在各地的農(nóng)村土地承包法實施辦法中不乏成員的認定標準。以《山東省實施<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法>辦法》為例，該法第六條明確規(guī)定本集體經(jīng)濟組織成員應當是符合一定條件的本村常住人員。換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員一定是自然人，而農(nóng)戶則是自然人的結(jié)合體。因此，《民法總則》中的農(nóng)戶應當規(guī)定在非法人組織中，而不是規(guī)定在自然人一章。

2.農(nóng)戶享有土地承包權不能理解為所有農(nóng)戶享有土地承包權。農(nóng)戶，是指“以戶籍為依據(jù)，共同居住、共同生活的親屬從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。”[22]從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村長遠發(fā)展來看，農(nóng)戶的界定，不應當以是否是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，以及是否擁有土地承包經(jīng)營權作為標準。一方面，城市居民可以通過流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營權，并進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營，只要其以家庭經(jīng)營為主，自然應當屬于農(nóng)戶的范疇。另一方面，原有農(nóng)村居民也可以放棄承包地，即通過承包地退出機制，放棄土地承包經(jīng)營權。只要該戶居民仍然從事養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)經(jīng)營，亦應由農(nóng)戶制度調(diào)整。因此，《民法總則》中的農(nóng)戶，應當以農(nóng)戶的本質(zhì)特征，即以家庭成員為主和從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營為標準界定。

3.農(nóng)戶享有土地承包權排除了其他方式承包中其他單位或者個人享有土地承包權的可能性。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在其他方式承包中，其承包方是其他單位或者個人，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權。正如前文所述，其他單位或個人獲得土地承包經(jīng)營權，是純粹市場行為——“價高者得”。成員的優(yōu)先承包權，從權利屬性來看，應當屬于成員權中自益權，是成員個人的權利。因此，在其他方式承包中，土地承包權沒有存在的必要性。

在厘清了農(nóng)戶享有土地承包權的內(nèi)涵后，應當明確農(nóng)戶享有土地承包權的實現(xiàn)途徑。

（三）農(nóng)戶享有土地承包權的實現(xiàn)——承包合同

土地承包權的取得應當以承包合同為依據(jù)，承包合同是農(nóng)戶享有土地承包權的實現(xiàn)途徑，土地承包權自承包合同生效之時設立。承包合同的制度設計主要包括以下三個方面：

1.承包合同的法律適用。承包合同屬于有關身份關系的合同，根據(jù)《合同法》第二條第二款規(guī)定，不能適用該法。承包合同與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份密切相關：從承包合同的主體看，農(nóng)戶中需要至少有一人屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，才有可能作為承包方。從承包合同的內(nèi)容，承包合同所設立的土地承包權以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份為基礎；從承包合同的消滅看，農(nóng)戶中所有成員的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格消滅，會導致承包合同終止，土地承包權消滅。當然，基于土地承包權取得的土地經(jīng)營權，在期限內(nèi)，仍有效存在。盡管承包合同與身份相關，但是仍然應當屬于民事合同。一方面，不能認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依據(jù)《土地管理法》第十條規(guī)定經(jīng)營和管理集體土地，即具有行政主體的性質(zhì)。根據(jù)《民法總則（草案）（二次審議稿）》第七十六條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以取得法人資格。從法人類型看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當屬于營利法人。另一方面，從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展看，2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》規(guī)定，應當“明確集體經(jīng)濟組織市場主體地位。”換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當作為民事主體參與市場活動。

2.承包合同的規(guī)范內(nèi)容。《農(nóng)村土地承包法》對承包合同有專門規(guī)定，但是該規(guī)定主要是針對基于承包合同取得土地承包經(jīng)營權而設計的。在農(nóng)村土地“三權分置”背景下，將承包合同作為土地承包權的取得依據(jù)，應當重新設計承包合同的相關內(nèi)容。承包合同的規(guī)范內(nèi)容應當主要包括：（1）合同主體，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶；（2）承包期限，應當明確規(guī)定土地承包權的期限；（3）當事人的權利和義務，應當著重明確土地承包權的內(nèi)容；（4）承包合同權利義務的終止，應當明確農(nóng)戶的消亡是承包合同消滅的原因之一。在規(guī)范承包合同的過程中，涉及到農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員、土地承包權等一系列具體且復雜的內(nèi)容，這就需要對承包合同的立法模式作出進一步的考量。

3.承包合同的立法模式。農(nóng)戶通過承包合同取得土地承包權，這一邏輯思路體現(xiàn)在《民法總則》中，應當在非法人組織章節(jié)，明確規(guī)定農(nóng)戶制度。就承包合同而言，明確規(guī)定農(nóng)戶享有土地承包權，土地承包權自承包合同生效之日起設立即可，《民法總則》無須就農(nóng)戶、承包合同以及土地承包權等作過于繁雜的規(guī)定。從國外立法案例來看，莫不如是。在德國，關于農(nóng)用土地，隨著時間推移，發(fā)展起諸多特別規(guī)則，并構成農(nóng)業(yè)法的重要部分[23]。《瑞士民法典》第六百五十四條a，專門規(guī)定農(nóng)場和農(nóng)用不動產(chǎn)的共有權的終止應當依據(jù)《農(nóng)村土地法》的規(guī)定[24]。在日本，除《日本民法典》第二編物權對土地問題有規(guī)定外[25]，有專門的《農(nóng)地法》[26]。因此，我國對農(nóng)戶、承包合同、土地承包權等制度應當在《農(nóng)村土地承包法》作詳盡規(guī)定。此外，2015年中央1號文件要求：抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例。與農(nóng)戶相關的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定問題，應當規(guī)定在未來制定的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》之中，并作為其核心內(nèi)容之一。

因此，在農(nóng)村土地“三權分置”的語境中，只有家庭承包中的承包合同才有存在的必要性，而在其他方式承包中，則無須規(guī)定承包合同。將承包合同作為土地承包權的取得依據(jù)，正是本文主張采用“承包合同”這一術語的根本原因。那么，需要進一步回答的問題是土地經(jīng)營權如何取得？

三、土地經(jīng)營權的取得

農(nóng)村土地“三權分置”的背景下，土地經(jīng)營權應當被定性為用益物權，與現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權相比，由于土地承包權與土地經(jīng)營權的分離，使得土地經(jīng)營權擺脫了原有土地承包經(jīng)營權身份屬性的限制，成為純粹意義的財產(chǎn)權，為其有序流轉(zhuǎn)奠定了制度基礎。作為用益物權的土地經(jīng)營權，是指土地經(jīng)營權人，以從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營為目的，對集體所有土地或國家所有由農(nóng)民集體使用的土地享有的占有、使用和收益的權利[27]。家庭承包和“四荒”土地經(jīng)營權的取得應當分別予以規(guī)范。

（一）家庭承包中土地經(jīng)營權的取得

在家庭承包方式中，農(nóng)戶通過承包合同取得土地承包權，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將土地經(jīng)營權通過類似建設用地使用權劃撥的方式，給予已經(jīng)取得土地承包權的農(nóng)戶。土地承包權是農(nóng)戶取得土地經(jīng)營權的基礎。所謂土地經(jīng)營權劃撥，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將土地經(jīng)營權無償交給享有土地承包權的農(nóng)戶的行為。

之所以將家庭承包方式中農(nóng)戶取得土地經(jīng)營權的方式，類比于建設用地使用權的劃撥，是由于兩者存在諸多類似之處：（1）在主體方面，兩者都存在身份限制。家庭承包方式中土地經(jīng)營權的主體，是已經(jīng)通過承包合同取得土地承包權的農(nóng)戶。《城市房地產(chǎn)管理法》第二十四條明確要求，劃撥土地是為了公共利益的需要[6]，實質(zhì)上對通過劃撥方式取得建設用地使用權的主體作了限定。（2）在取得方式上，兩者均無須簽訂合同。在家庭承包方式中，農(nóng)戶以土地承包權為基礎取得土地經(jīng)營權，無須再簽訂其他合同。《物權法》《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定，劃撥方式取得建設用地使用權也無須簽訂合同。（3）在對價方式，兩者都無須支付對價。家庭承包方式中土地經(jīng)營權的取得無須支付對價。《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》也明確規(guī)定了劃撥方式取得建設用地使用權的無須支付出讓金。（4）在取得的權利流轉(zhuǎn)方面，兩者均存在較多限制。現(xiàn)行法中家庭承包方式取得的土地經(jīng)營權在轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等方面，均有限制。《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條也明確劃撥取得的建設用地使用權，除法定情形外，不得轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。

《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》規(guī)定：以土地集體所有為基礎的農(nóng)村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障。因此，家庭承包方式中土地經(jīng)營權的取得雖然類似建設用地使用權的劃撥，但是，強調(diào)在“必須以保護農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利為重點”（《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》），進而促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革過程中，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的限制將逐步放寬。根據(jù)2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，家庭承包方式取得的土地經(jīng)營權在入股、抵押等方面的限制較之現(xiàn)有法律規(guī)定已經(jīng)有了重大突破。

（二）“四荒”土地經(jīng)營權的取得

對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采用類似建設用地使用權出讓的方式，通過構建土地經(jīng)營權出讓合同，由其他單位和個人取得土地經(jīng)營權。所謂土地經(jīng)營權出讓，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將土地經(jīng)營權在一定期限內(nèi)交給土地經(jīng)營權人，土地經(jīng)營權人繳納相應價金的行為。

之所以將“四荒”土地經(jīng)營權設立與建設用地使用權出讓合同相類比，是因為兩者有諸多類似之處：（1）在主體方面，兩者都沒有身份限制。在其他方式承包中，其他單位或者個人可以取得土地經(jīng)營權。在建設用地使用權出讓中，受讓主體也不存在身份限制。兩者對主體的限制更多的是能力限制。在其他方式承包中，承包人應當具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。在建設用地使用權出讓合同中，受讓人須有權利能力，應有開發(fā)建設的能力[15]。（2）在取得方式上，兩者均需要通過招標、拍賣等方式。 四荒”土地承包經(jīng)營權，應當通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得。出讓取得建設用地使用權的也應當采用招標、拍賣或者雙方協(xié)議等方式。（3）在對價方面，兩者都需要支付對價。“四荒”土地經(jīng)營權的取得需要支付相應費用。出讓金是建設用地使用權出讓合同的必要條款，建設用地使用權人應當依法或者根據(jù)合同約定支付出讓金。（4）在取得權利的流轉(zhuǎn)方面，兩者的限制主要在于用途管制。而對于兩種權利的轉(zhuǎn)讓、互換、出資以及抵押等，均無限制。因此，完全沒有必要在“四荒”土地經(jīng)營權設立中堅持使用承包合同的概念。

綜上所述，在土地經(jīng)營權的取得方面，完全可以類比《物權法》中建設用地使用權的兩種取得方式，構建土地經(jīng)營權劃撥和土地經(jīng)營權出讓制度。正是農(nóng)村土地“三權分置”的提出，為農(nóng)村土地與城市土地在制度構建上的逐步趨同，提供了最重要的頂層設計。

四、結(jié) 論

通過對不同承包方式中承包合同的分析，基于農(nóng)村土地“三權分置”的背景，本文的主要結(jié)論如下：（1）現(xiàn)行法中，家庭承包與其他方式承包中的承包合同在主體、客體、內(nèi)容以及訂立程序方面存在重大差異，這種差異根源于對依據(jù)不同承包合同取得的土地承包經(jīng)營權的定位的區(qū)別。（2）在農(nóng)村土地“三權分置”語境中，應當將承包合同明確為土地承包權的取得依據(jù)，是農(nóng)戶享有土地承包權的實現(xiàn)途徑，并對承包合同的法律適用、規(guī)范內(nèi)容和立法模式做出有別于現(xiàn)行法的制度設計。在其他方式承包中，承包合同沒有存在的必要性。（3）家庭承包中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過土地經(jīng)營權劃撥方式，將土地經(jīng)營權無償給予享有土地承包權的農(nóng)戶。“四荒”土地經(jīng)營權的取得，則由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過土地經(jīng)營權出讓方式，將土地經(jīng)營權給予土地經(jīng)營權人。（4）農(nóng)村土地“三權分置”下對承包合同的反思與重構，為土地承包權、土地經(jīng)營權在未來“民法典”制定中找到了合適的體系歸屬。《民法總則》中的非法人組織一章規(guī)定農(nóng)戶，并明確農(nóng)戶基于承包合同享有土地承包權。農(nóng)戶、承包合同、土地承包權的具體制度交由《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范。土地經(jīng)營權作為用益物權由《物權法》調(diào)整。

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Abstract： The land contract and management right drives from contracting agreement in current law. There are significant differences in the aspects of subject， object， content and conclusion procedure between contracting agreement in household contract and contracting agreement in other way of contract， because land contract and management rights are located in different positions and in different contracting methods. Under the background of separation of three rights of rural land， the land contract right should drive from contracting agreement， which should be the way of farmer household enjoying land contract right. The land contract right should be established on the date of execution of contracting agreement. The system design of contracting agreement mainly includes application of law， standard content and legislative mode. The contract law cannot be applied to contracting agreement， which should be regulated by rural land contract law. The parties to contracting agreement should include rural collective economic organization and farmer household. The term and content of land contract right should be provided. The demise of farmer household should be one of the reasons of discharge of contracting agreement. There is no need for contracting agreement in other way of contract. Through the way of allocation， the rural collective economic organization should give land management right to farmer household enjoying land contract right in household contract. The rural collective economic organization should give management right of rural land such as barren land to holder of land management right by the way of assignment.

Key words：rural land； separation of three rights； contracting agreement； land contract rights； land management rights

（責任編輯：董應才）