“三權分置”背景下農(nóng)地權利體系的重構、制度優(yōu)勢及風險規(guī)避

伊慶山

摘 要：“三權分置”改革是在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度下“兩權分離”框架的延展，制度創(chuàng)新導致權利主體增多及其互動關系復雜化，既帶來切實的增量利益，也蘊含制度創(chuàng)新風險。這需要在土地制度演變過程中準確認識農(nóng)地權利體系重構，清晰界定“三權”各自權利性質及權能，肯定此輪土地制度改革帶來的優(yōu)勢和活力，與此同時，更要警惕和識別土地流轉過程中農(nóng)民主體性缺失、多方逐利刺激下“合謀”、失業(yè)與社區(qū)解體的社會不穩(wěn)定以及流轉雙方違約等風險，并進行有效防范，最終構建出公平和效率兼顧的農(nóng)地流轉新秩序。

關鍵詞：農(nóng)地制度；三權分置；土地流轉；風險規(guī)避

中圖分類號：F301.1；D922.32 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）04-0032-08

引 言

縱觀世界各國的農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)地適度集中和規(guī)模化經(jīng)營是提高土地利用效率、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀需要和必然選擇。隨著越來越多的農(nóng)村勞動力非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移就業(yè)和農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，耕地經(jīng)營規(guī)模擴大并且新型經(jīng)營主體數(shù)量增加成為新的趨勢。土地制度改革最終目的是有效提高土地實際利用率或農(nóng)地生產(chǎn)效率。從影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的各要素來看，科技投入搭載規(guī)模經(jīng)營是目前我國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的有效路徑。化肥、農(nóng)藥投入和產(chǎn)出比例嚴重失衡，增產(chǎn)空間越來越小，并因過度使用造成生態(tài)系統(tǒng)破壞、環(huán)境污染、土壤板結和食品安全等問題而備受詰難。隨著市場經(jīng)濟推進和完善，商品化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式開始取代自給自足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，由于受國內農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅增長的“地板現(xiàn)象”和國際農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板效應”雙重擠壓，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整和升級難度加大，農(nóng)業(yè)增收的空間越來越窄。受舒爾茨改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)理論與人力資本投資理論影響，通過增加科技投入提高農(nóng)業(yè)效率已經(jīng)被大家所認可，但由于我國農(nóng)村青年人才外流、農(nóng)業(yè)科技推廣體系不完善，使得科技要素的作用大打折扣，并且由于傳統(tǒng)種植習慣和每戶土地數(shù)量有限，小農(nóng)經(jīng)濟本身缺乏引入農(nóng)業(yè)科技的積極性。應該看到，農(nóng)業(yè)科技投入與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營之間存在著內在的契合性，既能夠解決傳統(tǒng)農(nóng)地細碎化帶來的農(nóng)業(yè)低效、土地資源浪費的問題，又能降低科技引入成本、提高科技引入積極性。

作為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，“三權分置”權利體系重構基本邏輯是：農(nóng)地產(chǎn)權改革是因，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新和生產(chǎn)效率提高是果，二者相互作用的關鍵就在于承包權與經(jīng)營權分離、承包者與耕作者分離，催生土地流轉和適度規(guī)模化經(jīng)營，并在農(nóng)業(yè)科技投入、農(nóng)田基礎設施改造、大規(guī)模機械化簇擁下帶來土地效率提高。制度創(chuàng)新帶來兩個方面的改變：一是權利主體增多造成互動對象及互動關系的多樣化，新均衡關系反作用于生產(chǎn)力，間接推動生產(chǎn)效率提升；二是經(jīng)營方式多樣化引起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革，直接帶來生產(chǎn)效率提升。中央“堅持集體所有權，落實農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權”的政策主張符合我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向和基本趨勢，又為農(nóng)業(yè)改革和探索提供了政策依據(jù)。然而，政策落實涉及到農(nóng)村經(jīng)濟關系和社會關系的結構化調整，必須以土地“三權”權能配置明確為前提，尤其是當涉及利益關系調整時，集體、承包戶、經(jīng)營者完全有可能因為對土地制度“利己”性運用而發(fā)生沖突。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，事關農(nóng)民的切身利益，在模糊的產(chǎn)權狀態(tài)中受損的必將是弱者，而且極有可能是農(nóng)民。因此要對土地各項產(chǎn)權的內涵、外延、主體以及主體相互之間的權利、義務、責任關系重新界定，才能為農(nóng)村土地制度改革提供切實有力的規(guī)范與保障。

一、基調：堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度下土地“三權分置”

真正理解“三權分置”內涵，必須從回顧農(nóng)村土地制度改革歷程入手。縱觀我國土地權利體系發(fā)展實踐，大體經(jīng)歷以下時期：第一階段，新中國成立后，土地改革廢除封建土地所有制，實行農(nóng)民階級土地所有制，所有權和經(jīng)營權歸農(nóng)戶，建立土地私有產(chǎn)權制度，采取“個人所有、家庭經(jīng)營”模式，有力地鞏固了農(nóng)村政權、為中國工業(yè)化開辟了道路。第二階段，集體化和公社化時期，將農(nóng)民土地所有制變?yōu)榧w土地所有制，所有權和經(jīng)營權歸集體，建立土地財產(chǎn)的“社區(qū)共同共有制度”，采取“集體所有、集體經(jīng)營”模式，實現(xiàn)了國家工業(yè)化發(fā)展原始積累，但效率低、監(jiān)督成本高以致不能有效解決吃飯問題。第三階段，改革開放后，建立“統(tǒng)分結合”集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度，所有權歸集體、承包經(jīng)營權歸農(nóng)戶，采取“集體所有、家庭經(jīng)營”模式，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，極大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解放了農(nóng)村勞動力。第四階段，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制深化改革時期，免除農(nóng)業(yè)稅后承包權和經(jīng)營權相分離，所有權歸集體、承包權歸農(nóng)戶、經(jīng)營權歸經(jīng)營主體，形成農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置與經(jīng)營權流轉的新格局，采取“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”模式。

根據(jù)土地制度演變過程，從土地革命時期農(nóng)地私有化到公社化時期農(nóng)地集權化單一經(jīng)營結構，再到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期農(nóng)地二元結構，再到此輪農(nóng)村土地制度改革“三權分置并行”結構，中國農(nóng)村土地制度正在發(fā)生兩個重要的政策方向性轉變：一是通過強權賦能不斷提升農(nóng)民對土地的產(chǎn)權強度。通過土地權利的重組、分離、讓渡，農(nóng)戶逐漸掌握了土地的承包權、經(jīng)營權、流轉權、抵押權等權利束，土地權利配置從過去以國家（或集體）為主轉向以農(nóng)民家庭為主，尤其是土地所有權與經(jīng)營權分離表明財產(chǎn)主體由集體組織向家庭組織轉移，農(nóng)民觀念里越來越把土地看作是一種可流轉、可繼承的家庭私有化財產(chǎn)。二是資源配置的主體發(fā)生變化，市場在農(nóng)村資源配置中起到?jīng)Q定性作用。人民公社時期實行計劃生產(chǎn)、統(tǒng)購統(tǒng)銷、集體化勞動，國家行政權力搭載公社化運動深入到千家萬戶，旨在服務城市工業(yè)化發(fā)展需求，國家力量是顯性化的、強大的，市場力量是隱性化的、相對較弱的；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期分戶經(jīng)營以及城市務工市場興起，國家力量對農(nóng)村經(jīng)濟生活的直接干預越來越少，市場成為影響家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和勞動力配置的主要力量，市場力量日益顯現(xiàn)化，但主要是農(nóng)村服務于城市市場經(jīng)濟；隨著土地確權、三權分置、農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場日趨完善，國家力量退居幕后開始承擔起服務者、監(jiān)督者角色，市場力量在盤活農(nóng)地等生產(chǎn)要素、提高農(nóng)村土地資本屬性等方面發(fā)揮決定性作用，農(nóng)村市場力量是顯性化的，在城鄉(xiāng)要素流通過程中起直接作用。

然而，“三權分置”下農(nóng)地權利配置格局調整、國家與市場力量轉換，尤其是對專業(yè)化、規(guī)模化農(nóng)地經(jīng)營的鼓勵和支持，是否會造成農(nóng)村基本經(jīng)營制度弱化或終結。我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。從上述政策轉變來看，“三權分置”是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的堅持和自我完善，是進一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要舉措。原因在于：一是農(nóng)地三權分置實踐自20世紀90年代開始就已出現(xiàn)，此次改革是對基層實踐的客觀事實予以官方認可和制度化；二是“三權分置”實際是對過去“兩權分離”權利框架的縱向延展，即“兩權變三權”，承包經(jīng)營權進一步分離為承包權和經(jīng)營權[1]。在堅持農(nóng)村土地集體所有制的基本前提下，順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，將原承包經(jīng)營權派生出經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行，然后通過多種途徑流轉土地經(jīng)營權，增加經(jīng)營方式和經(jīng)營主體的靈活性、多樣性，適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要求，構建立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。簡言之，“三權分置”不涉及集體土地所有制的改革問題，保護承包權以求公平，用活經(jīng)營權以求效率[2]，在農(nóng)民基本生存保障和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間尋找到了平衡。由此來看，此輪土地改革重點不在于改變土地公有性質，而是將農(nóng)民原本擁有的承包經(jīng)營權分離為承包權和經(jīng)營權，形成層次分明、結構合理、平等保護的土地權利新格局，創(chuàng)新各權利實現(xiàn)方式，充分發(fā)揮“三權”各自功能和整體效用[3]。

二、變革：“三權分置”下農(nóng)村土地權利體系的重構

制度創(chuàng)新意味著各權利主體之間原利益關系打破和新利益關系確立，相關各方的權利和義務做相應的變動與調整。“兩權分離”主要調整了農(nóng)民、集體、國家之間的收入分配關系，現(xiàn)在“三權分置并行”將重新調整承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體、集體、國家之間的關系，只有在維護各方權利主體利益基礎上尋找到一個新平衡點，才能發(fā)揮出制度創(chuàng)新的預期效果。因此，需要從“三權”權利主體、權利來源、權利性質、歸屬權利、權能配置等方面構建一幅完整清晰的權利譜系[4-5]。

（一）落實集體所有權，避免虛置

農(nóng)村土地集體所有權通過集體組織發(fā)包土地給本集體成員來體現(xiàn)，權利主體是集體經(jīng)濟組織，具體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體三種形式。所有權是具有占有、使用、收益、處分等最完整的權能，土地集體所有權發(fā)生了權利的分離，主要體現(xiàn)為集體依據(jù)所有權對承包地行使發(fā)包、調整、監(jiān)督、收回等各項權能，可以控制和約束其他權利主體不規(guī)范行為，當土地征用時集體有權獲得土地補償費。土地集體所有源自于公法領域的一種政治性安排，成型于20世紀60年代初期的土地集體化和合作化運動，自此開始土地集體所有屬性便被固定下來，盡管歷經(jīng)多次土地制度改革，但是土地集體所有權未曾動搖，也因此貫徹和堅持了集體土地保障其成員生存和發(fā)展權利的公共利益屬性。目前，關于土地所有權歸屬一直存在公有還是私有化激烈爭論。私有化提議源于科斯的產(chǎn)權定理，但是土地集體所有或私人所有并不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的唯一決定性條件，還要受科學技術、組織形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結構等因素影響。另外，從農(nóng)民實際需求來說，根據(jù)土地產(chǎn)權傾向可以將農(nóng)民分為兩大類，一類是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，更加關注土地的使用權和經(jīng)營便利性；另一類是從事土地投機的農(nóng)民，更加關注土地的所有權，以期望土地私有化來實現(xiàn)一夜暴富[6]，從數(shù)量上前者占據(jù)農(nóng)民的絕大比例。因此，如果僅僅以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為依據(jù)來判定土地所有權歸屬容易導致脫離實踐的誤判。

“三權分置”落實集體所有權，意在改變長期以來村集體“虛置”困境，強化村集體經(jīng)濟組織職能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用，避免村落共同體瓦解。改革開放初期絕大多數(shù)村集體分田到戶的時候比較徹底，“除了不能分的都分了”，但“留足集體的”和“三年小調整、五年大調整”讓村集體尚有能力控制土地和鄉(xiāng)村社會。隨著農(nóng)業(yè)稅取消，土地直接性經(jīng)濟收益全部由承包戶獲得，“空殼化”的村集體權威性因無力提供公共服務遭受質疑，另外，國家不斷賦予農(nóng)民穩(wěn)定且長久不變的土地承包權，農(nóng)民以土地承包法來對抗村集體對土地的調整，結果使得集體土地所有權“徒有形式”，幾乎喪失了司法上的意義，調整、監(jiān)督、收回等權利得不到伸張，這就是為何面對農(nóng)民拋荒而村集體無法行使所有權權利的原因之一。土地作為最寶貴的不可再生資源和集體共有資產(chǎn)，落實集體所有權可以強化集體對土地的知情權、監(jiān)督權和保護功能，防止毀損、閑置和浪費土地資源，防止任意改變土地農(nóng)業(yè)用途，集體作為土地監(jiān)管者和服務者的重新定位，規(guī)避了集體對于承包戶的“擠壓”以及對經(jīng)營者的“干預”[7]。同時，在農(nóng)地交易過程中，由于農(nóng)民分散化和信息不對稱，處于弱勢的談判地位，解決辦法是農(nóng)民的組織化。村集體經(jīng)濟組織成為了其成員“天然的代理人”，一方面村集體組織在與市場對接和交易中能夠為農(nóng)民爭取最大化收益，另一方面村集體組織作為所有權人能夠提議和進行土地整理，提高租金收益水平。

（二）穩(wěn)定家庭承包權，實現(xiàn)公平

農(nóng)村土地承包權是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地的權利，權利主體是本集體經(jīng)濟組織成員，通常以家庭為承包單位，農(nóng)戶擁有承包權的獲得、轉讓、互換、繼承、退出等各項權能，當土地征用時，承包戶有權獲得安置補助費。雖然承包權是依據(jù)承包合同形式取得，但是關鍵在于集體成員資格的界定，承包權屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組成成員權利中的一部分，或者說承包權是一種資格壟斷的身份性權利，只要具有本村集體成員身份就自然享有土地承包權，身份資格獲取有出生、婚嫁、回遷等方式，法律不允許村莊以外人員獲得這種權利，具有明顯的社區(qū)封閉性和不可交易性。為實現(xiàn)公平目標，每個集體成員都享有平等的承包權。任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權。按照法律規(guī)定，承包權具有期限性，屆滿后可繼續(xù)承包，在承包期內農(nóng)戶還可以通過自愿交回、有償退出、家庭消亡、期滿放棄等方式造成權利滅失。

“三權分置”穩(wěn)定承包權，意在讓土地繼續(xù)發(fā)揮社會保障的基本功能，以持有承包權代替實際持有土地，以土地租金收入代替實際耕種土地收益，起到農(nóng)民社會保障和養(yǎng)老保險的作用。土地是農(nóng)民及其家庭的歸屬感，沒有土地，家庭無法定居，家庭成員也不會有安全感，擁有土地給了農(nóng)民家庭獨立人格、精神鼓舞和自由的感覺。長久以來，農(nóng)村土地流轉一直是客觀存在，流轉往往以人情為擔保采取口頭約定或自擬文書的方式，不具有規(guī)范性，易導致土地糾紛；土地流轉多數(shù)夾雜著代耕色彩，發(fā)生在熟人之間或村莊內部，不能反映土地租金的真實價格。落實承包權等于給農(nóng)民吃了“定心丸”，無論經(jīng)營權如何流轉農(nóng)戶承包權都不會喪失，集體經(jīng)濟組織成員資格不受任何影響，土地基本社會保障功能不會消失，農(nóng)民不存在失去土地的后顧之憂。這能強化種地農(nóng)民對農(nóng)地經(jīng)濟效益的追求，提高農(nóng)民土地流轉的積極性，自愿離開土地的農(nóng)民也會越來越多，農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營也才能真正實現(xiàn)。

（三）放活土地經(jīng)營權，追求效率

農(nóng)村土地經(jīng)營權初始由原承包戶自然取得，承包戶通過承包合同取得了土地承包經(jīng)營權，并依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股、抵押、擔保或者其他方式流轉，新型經(jīng)營主體通過簽訂流轉合同以契約方式取得經(jīng)營權，對接承包戶對經(jīng)營權的階段性轉移，體現(xiàn)市場在配置農(nóng)地資源的作用，具有社會性、有償性、流動性等特點[8]。經(jīng)營權人依法享有一定期限內的占有、自主經(jīng)營并取得相應增量收益與增量財產(chǎn)處分的權利，在流轉期限內將土地經(jīng)營權進行抵押擔保的權利，流轉合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地的權利，以及經(jīng)過承包農(nóng)戶同意依法依規(guī)改善土壤、培肥地力、建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設施的權利。權利主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，即實際的耕作者，既包括愿意自耕的承包農(nóng)戶，此時承包權與經(jīng)營權“合二為一”，也包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多元化新型經(jīng)營主體，經(jīng)營權經(jīng)承包戶“繼受”成為獨立的權利形態(tài)，經(jīng)營權與經(jīng)營權人多元化自由組合，有助于破解“誰來種地” 的難題。經(jīng)營權是一項財產(chǎn)性權利和非身份性權利，前者體現(xiàn)了土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的資本功能，一旦取得就具有排他性，后者讓土地經(jīng)營權人不再局限于村莊內部，而是任何有經(jīng)營能力和條件的新型經(jīng)營主體，包括自然人和法人組織、村集體經(jīng)濟組織內部成員和外部成員，以實現(xiàn)效率目標。經(jīng)營權要具有期限性，不應當超過國家法制關于承包權的期限限制，具體時間根據(jù)流轉雙方合同約定。

“三權分置”放活經(jīng)營權，意在實現(xiàn)土地生產(chǎn)要素市場化和體現(xiàn)財產(chǎn)功能，提高土地資源配置效率，讓農(nóng)民有更多的財產(chǎn)性權利，提高財產(chǎn)性收入在農(nóng)民家庭總收入中的比重。“三權分置”重要目的是實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)濟效益的最大化，可行路徑是農(nóng)地資源的資本化經(jīng)營和市場化配置。當承包權和經(jīng)營權未發(fā)生分離時，農(nóng)地流轉受到諸多限制，而不能真正實現(xiàn)資本化和市場化；當承包權與經(jīng)營權發(fā)生分離時，農(nóng)戶擁有產(chǎn)權配置的選擇空間和效率改進的潛在空間，為土地經(jīng)營權有序流轉、促進適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件，引導土地經(jīng)營權流向種田能手和新型經(jīng)營主體。這要求放活土地經(jīng)營權，解綁經(jīng)營權主體的傳統(tǒng)農(nóng)民身份限制和本集體成員身份限制，擴充既有經(jīng)營權的主體范圍，使土地獲得自由；解除土地耕種對農(nóng)民的束縛，將承包戶從外出務工與履行承包義務的矛盾中解放出來，使農(nóng)民獲得自由。還要加強對土地經(jīng)營權的保護，讓經(jīng)營主體不用擔心承包戶隨時收回土地的風險，對規(guī)模經(jīng)營形成穩(wěn)定的心理預期，按照經(jīng)濟規(guī)律自主安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進行中長期土地投資，提高農(nóng)地的經(jīng)濟增值空間，使土地資源得到更加高效合理利用，最終使承包戶和經(jīng)營主體共同分享土地增值收益。

三、制度優(yōu)勢：“三權分置”的多重性

（一）基于權利對抗的關系自平衡

“三權分置”下所有權、承包權、經(jīng)營權成為相對獨立的權利狀態(tài)，看似帶來權利關系的復雜化，極易產(chǎn)生權利行使與實現(xiàn)的混亂，學界激烈爭執(zhí)可見一斑。實際上，將經(jīng)營權獨立出來既是基層實踐倒逼，也是順應和更好服務土地流轉的客觀要求。從上述權利框架來看，雖然各主體的權利生成機制不同，但是各自有著明確的權利行使邊界和內容，各主體通過主張自己的權利、發(fā)揮效力，建立相互制約和監(jiān)督機制，能夠有效地對抗彼此之間違規(guī)行為，建構出新土地流轉秩序。

1.從集體的主體性角度出發(fā)，對抗體現(xiàn)在集體組織依據(jù)土地承包合同，以所有權人的身份行使土地發(fā)包權和監(jiān)督權。如果承包戶或經(jīng)營權人未能履行土地承包義務，出現(xiàn)拋荒、土地浪費、破壞等行為，集體有權利收回所發(fā)包的土地；如果承包戶或經(jīng)營權人擅自改變農(nóng)業(yè)用途或長期閑置土地，集體同樣有權利收回所發(fā)包的土地，并按照相關規(guī)定給予當事人處罰；當二輪土地承包到期，經(jīng)全體村民同意，集體有權根據(jù)家庭人口狀況、遷居情況調整土地分配，以體現(xiàn)土地最終處置權。2.從承包戶的主體性角度出發(fā)，對抗體現(xiàn)在農(nóng)戶依據(jù)土地承包協(xié)議和土地流轉協(xié)議，以承包權人的身份行使虛偽占有權和流轉處分權。除非經(jīng)全體村民同意，集體不得隨意調整、收回已發(fā)包給農(nóng)戶的土地；承包戶流轉土地屬于自愿行為，有權取得相應收益，集體不得以所有權人身份強制農(nóng)民流轉，更不得侵占流轉收益，在為了公共利益需要征用農(nóng)民土地時，承包戶有權獲得相應的補償；當承包期限屆滿時，集體成員不得剝奪承包戶的自愿繼續(xù)承包權利；當經(jīng)營權人未能按照流轉合同履行相應義務，承包戶有權收回所流轉的土地，并按照合同要求獲得相應的賠償；當流轉合同約定到期后，承包戶有權自主決定是否繼續(xù)流轉土地，而不受集體和經(jīng)營權人的干涉。3.從經(jīng)營權人的主體性角度出發(fā)，對抗體現(xiàn)在經(jīng)營權人依據(jù)土地流轉協(xié)議，獲得相應期限的土地使用權、自主生產(chǎn)權、收益權，保障農(nóng)地經(jīng)營權人的經(jīng)營活動處于穩(wěn)定之中，而不是處于不確定風險之中。在不改變農(nóng)用地用途前提下，經(jīng)營權人有權自由決定種植何種作物以及如何耕作而不受承包戶和集體干涉；在不違背政策前提下，為滿足生產(chǎn)管理需要有權進行土地改造、基礎設施建設而不受集體和承包戶干涉；除為了公共利益需要，在按時支付相應流轉費用后經(jīng)營權人有權拒絕集體和承包戶收回已流轉土地的要求，或雙方經(jīng)平等協(xié)商解決；當為了公共利益需要收回經(jīng)營權時，需要取得經(jīng)營權人的同意，并按照流轉合同給予經(jīng)營權人相應的補償。

（二）基于訴求滿足下的多方共贏

根據(jù)利益相關者理論，土地流轉涉及利益主體主要包括國家、集體、承包戶、新型經(jīng)營主體，各主體利益訴求不同，“三權分置”土地制度創(chuàng)新能否持續(xù)發(fā)揮作用取決于是否兼顧和滿足各方利益，尤其協(xié)調、平衡好承包戶和新型經(jīng)營主體之間的利益關系。

1.國家的需求滿足。“三權分置”堅持了農(nóng)村土地集體所有制，有效防止出現(xiàn)大規(guī)模土地兼并和兩極分化現(xiàn)象，實現(xiàn)“農(nóng)者有其田”，農(nóng)村在國家社會經(jīng)濟快速發(fā)展中依然發(fā)揮著穩(wěn)定器的作用；通過土地整理打破分割邊界，將細碎化分散土地連片經(jīng)營，可以增加耕地有效面積，通過引入現(xiàn)代化機械和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，可以增加糧食產(chǎn)出，綜合提高我國有限土地資源的實際利用率，維護了國家糧食安全；發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進程，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化同步發(fā)展。2.集體的需求滿足。集體經(jīng)濟組織作為利益共同體，強化所有權有助于集體經(jīng)濟組織的實體化，進而實現(xiàn)農(nóng)民的再組織化；集體經(jīng)濟組織通過土地資源和勞動力的流動、先進科學技術和管理理念的注入，促進新農(nóng)村建設與發(fā)展。3.承包戶的需求滿足。農(nóng)業(yè)稅取消讓農(nóng)民不再繳納“皇糧國稅”，還可以獲得各類農(nóng)業(yè)、農(nóng)資補貼，但必須以履行維持土地農(nóng)業(yè)用途、保護和合理利用土地的義務為前提，在外出務工情況下土地粗放式利用或拋荒則屬于未能履行承包義務。通過土地流轉將承包義務“轉嫁”給經(jīng)營主體，既有效地解決了土地撂荒問題，又解放了勞動力，既可增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，又從二三產(chǎn)業(yè)中獲得務工收入，實現(xiàn)土地流轉和農(nóng)民增收雙贏。4.經(jīng)營者的需求滿足。新型經(jīng)營主體擁有資金、技術、設備等生產(chǎn)要素，這些要素要實現(xiàn)增值需要與土地要素相結合，土地流轉使得土地向新型經(jīng)營主體聚攏，通過擴大生產(chǎn)規(guī)模和更新生產(chǎn)方式獲得利潤收益。

四、風險規(guī)避：“三權分置”制度的非預期效果

（一）細碎化土地下非自愿流轉

農(nóng)地規(guī)模化需要重新整合土地、實行集中連片經(jīng)營，我國土地呈細碎化分散的經(jīng)營格局，這意味著一個經(jīng)營主體要取得規(guī)模效益就必須與諸多承包戶簽訂土地協(xié)議。有些地方為了簡便程序和節(jié)約成本，由村集體作為承包戶的代表或者由村干部逐家逐戶做工作，集中向外流轉土地。由于土地對于每個承包戶的意義不同，自耕需要、比較收益、社會保障、就業(yè)轉移、征信體系、交易市場發(fā)育、鄉(xiāng)愁情懷、社會記憶等使得承包戶流轉意愿各不相同[9-10]，在同一連片集中經(jīng)營區(qū)域內出現(xiàn)流轉意愿分化，部分農(nóng)民積極流轉土地，部分農(nóng)民選擇自耕，還有農(nóng)民可能只流轉一部分土地。農(nóng)民是依法、自愿、有償?shù)亓鬓D承包地的唯一法定主體，但流出土地的分散農(nóng)戶與轉入土地的專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)以及合作社地位不對等，使得承包戶流轉的主體性地位極易受到侵害，導致談判過程和結果不公平。另外，由于規(guī)模化經(jīng)營已得到中央肯定和鼓勵，土地流轉數(shù)量成為地方政府和村干部的政績工程，他們容易利用手中權力強制農(nóng)民流轉，損害農(nóng)民利益。因此，應該做好以下幾項工作：

（1）加快完成土地確權登記頒證工作，做到確權確地，講解和宣傳農(nóng)民土地權利，讓農(nóng)民形成明確的土地權利保護意識和法治觀念，以權利來約束權力濫用。（2）地方政府和村集體開展農(nóng)民土地流轉意愿摸底調查，對于流轉意愿不高的地區(qū)應尊重農(nóng)民選擇，避免盲目的強制推行規(guī)模化，保持原有家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，通過改善農(nóng)田水利、道路基礎設施，加大農(nóng)業(yè)政策、資金、科技等支持，提高農(nóng)戶土地經(jīng)營的便利性和可持續(xù)性；對于流轉意愿較高的地區(qū)，做好登記造冊工作，培育成熟的集體土地產(chǎn)權交易市場，規(guī)范土地流轉中介機構行為，引導農(nóng)民到公共平臺實現(xiàn)有序流轉，減少流轉雙方信息不對稱問題，降低土地流轉成本。（3）規(guī)模化經(jīng)營應盡量選擇土地流轉意愿相對集中的區(qū)域，對于集中片區(qū)內不愿意流轉土地的農(nóng)戶，經(jīng)協(xié)商同意可在同一集體經(jīng)濟組織內互換土地承包經(jīng)營權，如果當事人要求應重新簽訂承包合同和頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證。

（二）逐利刺激下多方“合謀”

地方政府追求政績、村干部追求業(yè)績、承包戶追求土地租金、經(jīng)營主體追求生產(chǎn)利潤，各主體之間既存在博弈也存在共同利益追求。由于種植糧食的比較收益較低，在“逐利”的共同目標下存在“合謀”行為，改變土地用途來獲取非農(nóng)用地的豐厚增值收益，或者雖然未改變土地農(nóng)用的耕地性質，但更傾向于發(fā)展其他非糧作物的高效農(nóng)業(yè)或是發(fā)展生態(tài)觀光旅游，尤其是土地條件更好的基本農(nóng)田備受經(jīng)營者青睞。農(nóng)地流轉過程中“非農(nóng)化”與“非糧化”現(xiàn)象是地方政府、村集體、承包戶和新型經(jīng)營主體共同作用的結果，權力尋租、監(jiān)管缺位、利益誘惑加速了這種趨勢，這不僅是危害國家糧食安全的單一風險，也是觸及國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全進而波及社會安全的系統(tǒng)性風險[11]。因此為預防“合謀”應建立以下幾項制度：

（1）設置農(nóng)業(yè)經(jīng)營特殊門檻準入制度，在流轉過程中形成嚴格的經(jīng)營者準入、審查和監(jiān)督機制，讓真正愿意從事和關心農(nóng)業(yè)發(fā)展的人擁有土地，從源頭上控制農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化風險。（2）建立土地流轉信息公開制度，將農(nóng)地經(jīng)營權的設立、轉移進行公示，接受流出土地承包戶監(jiān)督、集體經(jīng)濟組織其他成員監(jiān)督、農(nóng)地所有權人監(jiān)督、土地管理部門監(jiān)督和社會監(jiān)督，實行定期監(jiān)督與不定期監(jiān)督、機構監(jiān)督和社會監(jiān)督相結合，對于違法違規(guī)行為給予法律的嚴懲。（3）相比承包戶和新型經(jīng)營主體，雖然地方政府是土地流轉過程中次要利益相關者，但職責并未弱化，尤其是行政權力扮演著平衡各種力量的主導性角色，因此可以將土地流轉的“數(shù)”和“量”同時納入地方政府政績考核體系。

（三）失業(yè)與社區(qū)解體風險

規(guī)模化經(jīng)營意味著只需少量的經(jīng)營者耕作土地，大部分農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)轉移人口將進入城市謀生，這表明土地流轉、城市非農(nóng)就業(yè)和轉移人口市民化是一個系統(tǒng)工程。承包權與經(jīng)營權分離后承包關系不變，雖然保障了承包戶不會面臨失地風險，但是由于要穩(wěn)定經(jīng)營主體心理預期，推動經(jīng)營主體做中長期規(guī)劃與投資，實現(xiàn)“用地”與“養(yǎng)地”相結合，一般更傾向于簽訂相對較長時間的流轉合同。現(xiàn)實中，農(nóng)民未來較長時期內呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)“鐘擺式流動”，由于多從事簡單粗放的工作，極易受到經(jīng)濟波動和產(chǎn)業(yè)政策調整影響，若其日后無法在城市立足而不得不返回農(nóng)村，過去返鄉(xiāng)農(nóng)民可以重拾土地、休養(yǎng)生息，現(xiàn)在因經(jīng)營權流轉期限未滿而無法立即收回承包地，造成生活困難，還導致大量閑置青壯年勞動力滯留城市或逗留農(nóng)村，對城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定造成一定威脅。針對土地流轉失業(yè)風險，要加強農(nóng)業(yè)轉移人口非農(nóng)就業(yè)技能培訓和職業(yè)教育，提高其城市就業(yè)競爭能力、就業(yè)穩(wěn)定性、職業(yè)層次和收入水平；加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程，讓農(nóng)業(yè)轉移人口享有基本的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等市民化待遇[12]，降低農(nóng)業(yè)轉移人口城市生存成本；鼓勵新型經(jīng)營主體雇用留村閑散勞動力，避免勞動力資源浪費。

在“鄉(xiāng)村大流動”常態(tài)下，農(nóng)村成為了“半熟人社會”或“無主體熟人社會”，族權衰落、傳統(tǒng)道德文化式微、村委會行政化使得農(nóng)村家庭呈原子化趨勢，然而鄉(xiāng)村社會并未解體，一個重要原因就是土地是農(nóng)民與農(nóng)村聯(lián)系的紐帶。土地及耕作活動承載了農(nóng)民的集體記憶和集體情感，也是農(nóng)民形成心理認同的重要載體，同時滿足了農(nóng)民的經(jīng)濟需求、社會文化與心理需求。春種秋收等時節(jié)田地里的熱鬧場面和各種形式的互助，將分散的農(nóng)民聚攏在時間和空間統(tǒng)一的特定場域，土地征用時的集體抗爭，這些都是維護農(nóng)民社會聯(lián)系的重要集體活動。雖然穩(wěn)定承包權沒有讓農(nóng)民失去土地，但法律上擁有替代農(nóng)民實際耕種，造成了農(nóng)民與土地、農(nóng)業(yè)活動的長期分離，導致集體記憶與情感的弱化和民間互助活動的減少。另外，過去發(fā)生在親屬、鄰里之間半代耕性質的私下流轉，形成了流轉雙方的人情虧欠，有助于加強集體成員的內聚性，現(xiàn)在“一手交錢一手交地”的市場契約流轉，租金是流轉雙方唯一的現(xiàn)實交集。針對土地流轉社區(qū)解體風險，在土地流轉受讓方選擇上勿貪大棄小，過度傾向于城市大工商資本，鼓勵有經(jīng)驗有能力的外出務工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，應從鄉(xiāng)村內部培養(yǎng)具有科技素質、職業(yè)技能和經(jīng)營能力的新型職業(yè)農(nóng)民；探索多種規(guī)模經(jīng)營方式，鼓勵農(nóng)民成立專業(yè)合作社或與服務組織協(xié)作經(jīng)營土地[13]，既不割斷農(nóng)民與土地聯(lián)系，又盡可能將土地增值效益留在農(nóng)村；拓展新的公共交往平臺，繁榮農(nóng)村公共生活，滿足農(nóng)民的精神文化需求，增強社區(qū)認同感和歸屬感；健全多元合作治理體系，引導農(nóng)民、集體、新型經(jīng)營主體以及其他各類組織共同參與新農(nóng)村建設。

（四）土地流轉的違約風險

雖然過去土地流轉不具有規(guī)范性，也容易導致土地糾紛，但因為土地流轉多發(fā)生在熟人社會里面，社區(qū)人情壓力、風俗習慣、鄉(xiāng)規(guī)民約、公共輿論、權威人物等眾多手段相比法律能夠更加有效的解決土地糾紛。“三權分置”使得經(jīng)營權流轉不再局限于本社區(qū)內部，流出方和流入方彼此陌生，流轉雙方都是追求利益最大化的“理性經(jīng)濟人”，使得傳統(tǒng)的土地糾紛調解、仲裁、控制手段效力衰減，流轉雙方都容易發(fā)生違約。承包戶違約主要是因為農(nóng)戶有限理性和機會主義行為，過高估計城市生存能力失敗后欲重新返鄉(xiāng)種地，認為租金價格偏離公正性期待從而撕毀流轉合同。經(jīng)營者違約主要是因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風險和市場風險，因經(jīng)營不善可能陷入長期虧損或破產(chǎn)的境況，無法履行合同要求，農(nóng)民將無法獲得流轉金甚至要承擔將合并的或進行設施建設的土地還原成原貌的成本[14]。另外還存在雙方違約共性問題，承包戶變更或者經(jīng)營權人變更，不認可原流轉合同。

當風險概率估計過高時，流轉雙方都會裹足不前。第一，規(guī)范土地流轉合同，明確寫明流轉雙方違約責任，賦予利益受損方申訴的權利。第二，探索實物租金、與貨幣租金、一次性租金與分階段租金相結合多樣化方式，鼓勵采取逐年支付土地租金模式，對承包戶生活形成長效保障機制；建立完善的經(jīng)營主體資格審核和資金保證等機制，除針對農(nóng)戶的普惠性補貼外，還應設計和出臺針對新型經(jīng)營主體需求的扶持政策，彌補市場調節(jié)缺陷，提高新型經(jīng)營主體市場競爭能力。第三，遵循“買賣不破租賃”原則，在土地流轉期間承包戶互換、轉讓或退出承包權的，經(jīng)營主體權利不因承包戶變動而滅失；當經(jīng)營主體再次流轉土地應當征得承包戶同意，由新經(jīng)營主體繼續(xù)履行流轉合同，并限定經(jīng)營權再流轉次數(shù)，以防止對農(nóng)地的投機炒作[15]。

五、結 語

“土地為財富之母”，土地在推動農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)增收農(nóng)民富裕方面蘊藏著巨大的潛能，“三權分置”為進一步釋放土地改革紅利奠定產(chǎn)權基礎。從性質上看，農(nóng)地“三權分置”是一項典型的增量改革，通過重構產(chǎn)權體系，創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營方式，發(fā)揮經(jīng)濟、社會、環(huán)境、政治的綜合性效益，讓國家、集體、承包戶、新型經(jīng)營主體共同分享土地增值效益。這種“效率論”讓“三權分置”取得了實踐和政策層面的廣泛支持，但是現(xiàn)行立法供給不足，使得農(nóng)地權利結構不適應且滯后于實踐發(fā)展，“法理論”視角又導致“三權分置”爭議持續(xù)不斷，實踐創(chuàng)新與制度創(chuàng)新速度不一致屬于典型的“文化墮距”現(xiàn)象。為此，應當在總結實踐經(jīng)驗基礎上進行法律調整和完善，彌補法律缺漏之處、理順各方關系，重點闡明“三權”相互關系，構建權責明晰的土地權屬制度，積極發(fā)揮新土地權屬制度約束和保護的雙重功能，同時注重建立和完善農(nóng)地產(chǎn)權交易市場，最終構建出公平與效率有機統(tǒng)一的土地流轉秩序。

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Abstract： “Three rights division” is the extension of the framework of “separation of the two rights” under the basic rural management system， and the institutional innovation leads to the increase of the subject of rights and the complexity of the interaction， which brings not only benefits but also risks. We should understand the reconstruction of farmland rights system accurately in the evolution of land system， define the three rights clearly， discover the advantages of the system， keep more alert of and identify various risks， prepare preventive measures， and form a new order of land circulation which balances justice and efficiency.

Key words：farmland system； three rights division； land circulation； risk aversion

（責任編輯：馬欣榮）