日本協同推進環境保全型農業的舉措及對我國的啟示

馬健+韓星煥

摘 要：日本在戰后糧食供給極度匱乏，糧食安全形勢十分嚴峻，為了迅速恢復農業生產，增加糧食產量，農戶開始大量使用化肥和農藥，結果是糧食產量增加的同時，卻導致了嚴重的環境污染問題，給日本的農村生態環境和農業可持續發展帶來了前所未有的危機。為此，日本政府決定轉變農業發展理念和方式，并從20世紀90年代開始大力推廣“環境保全型農業”，采取了創新組織機構、堅決依法推進、確立技術及類型和注重“產、官、學、消”四位一體協同推進的策略，為環境保全型農業的順利實施和健康發展打下了堅實的基礎。中日同屬東亞小農經營體制，兩國農業在發展軌跡上具有一定的類似，借鑒日本的成功經驗，中國在推進自身環境友好型農業的發展中，應當充分發揮政府的核心領導作用；健全法律體系，堅決依法推進；提高農戶經營能力，培育現代農業接班人；打造各界參與、多方聯動的協同推進運行機制。

關鍵詞：日本；環境保全型農業；協同推進；“產、官、學、消”四位一體

中圖分類號：F323.22 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）04-0099-07

引 言

我國是一個人口眾多的大國，又處于工業化和城市化發展的快速推進期，對水土資源的占用使得農業資源日益稀缺。為了確保農業的可持續發展，同時也為了滿足社會經濟的進一步發展對資源消耗的需要，就必須走資源節約型和環境友好型的“兩型農業”發展道路[1]。因此，在資源環境約束趨緊背景下，如何加快轉變農業發展方式，確保糧食等重要農產品的有效供給，實現綠色發展和資源永續利用，是必須破解的現實難題。日本在戰后為了盡快地恢復農業生產，解決糧食極度短缺問題而大量使用了化肥和農藥，其結果是糧食產量增加的同時也導致了農產品品質下降、農藥殘留、水環境污染、土壤退化等一系列問題[2]，農業可持續發展面臨嚴峻的挑戰。為此，1992年，日本農林水產省在其發布的《新的食物·農業·農村政策方向》中，首次提出了要大力發展“環境保全型農業”的新思維，其主要目的是恢復農業的多樣化功能，實現農業的可持續發展。中日農業發展道路雖然不同，但就小農經營體制而言具有一定的相似性，借鑒日本推進環境保全型農業的成功經驗，對于確保我國糧食質量安全、完成農業供給側改革目標、實現農業的可持續發展以及最終確立現代農業都具有一定的參考價值。

日本環境保全型農業的前人研究主要以日本國內學者為主，其中，富岡昌雄在明確了環境保全型農業發展理念、條件及方向的基礎上，提出要想實現農業的可持續發展，社會整體經濟就必須要實現可持續發展，環境保全型農業是環境保全型社會經濟的重要組成部分[3]。合田素行通過分析日本全國開展環境保全型農業的相關案例，明確了環境保全型農業發展的現狀及存在的課題，提出有必要出臺相關扶持政策以促進環境保全型農業的健康發展[4]。熊澤喜久雄提出了環境保全型農業能否成立需要滿足三個條件：（1）在經濟上是可行的；（2）對環境是友好的；（3）社會是可以接受的。明確了環境保全型農業必須實現經濟效益、生態效益和社會效益三者的統一[5]。中國國內也有一部分學者關注日本環境保全型農業的發展。例如，吳獻萍、焦必方、喻鋒等人的研究介紹了日本環境保全型農業的概念，揭示了其發展的原因和現狀，分析了相關政策，提出了在借鑒其成功經驗的基礎上推進中國農業可持續發展的對策建議[2，6-7]。但對日本多方聯動協同推進環境保全型農業的研究還不夠充分。因此，本研究在總結前人研究的基礎上，從創新組織機構、依法推行、確立技術及類型、“產、官、學、消”四位一體協同推進的角度，探析日本推進環境保全型農業的舉措與成功經驗，旨在為中國環境友好型農業的發展提供有益的借鑒和幫助。

一、日本推進環境保全型農業的舉措

（一）以組織機構創新推進農業發展新思維落地

日本戰后經濟的高速增長為農業現代化的實現提供了必要的條件，農業生產中化肥、農藥的大量使用，雖然增加了糧食產量，但也導致了嚴重的環境污染，阻礙了日本農村環境的改善和農業的可持續發展。因此，日本的學術界率先在20世紀70年代開展了關于實施環境保全型農業的大討論。農林水產省也在1992年頒布的《新的食物·農業·農村政策方向》中，首次把環境保全型農業的概念界定為“從有利于國土·環境保護的觀點出發，通過合適的農業生產活動來發揮農業所具有的物質循環功能，在提高生產率的同時減少環境壓力的可持續農業”，并把其作為“整個農業必須追求的目標”，確立了這一模式在農業政策中的地位。這標志著以注重“環境”為基本特征的農業發展新思維的形成[8]。同時，農林水產省也于同年把先前設立的“有機農業對策室”改稱為“環境保全型農業推進對策室”，負責制定包括有機農業在內的環境保全型農業的整體發展規劃，發布環境保全型農業的發展報告，協調全國各地有序地開展環境保全型農業，并在1994年把對策室提升為對策本部，開始在全國范圍內大力推廣環境保全型農業。

（二）依法推進環境保全型農業

日本政府清楚地意識到發展環境保全型農業離不開法律的支持，表1列舉了日本環境保全型農業相關的政策與法規的演變情況。

從表1可知，從1992年到2015年，農林水產省以及厚生勞動省先后頒布了7項新法，分別是《環境基本法》《食物·農業·農村基本法》《持續農業法》《循環型社會形成推進基本法》《食品安全基本法》《有機農業推進基本法》和《關于促進農業發揮多樣性功能的相關法律》。同時修改了3項法律，分別是《農地法》《農林物資規格化相關法律》（以下簡稱：JAS法）和《農藥取締法》。其中，2003年和2004年兩次修改《農藥取締法》，規定了農藥殘留標準。2002、2006、2009年3次修改JAS法，規范了包括環境保全型農產品在內的農產品認證的表示制度。除頒布新法和修改原有法律之外，農林水產省還制定了“有機農產品特別表示的指導方針”《環境保全型農業推進憲章》，實施了有機農產品認證表示制度（有機JAS標志），啟動了“生態農戶”的認證和環境保全型農業直接補貼制度等等。通過一系列法律與法規把“環境保護+農業生產”結合在一起，為環境保全型農業的健康發展奠定了堅實的法律基礎。

（三）確立環境保全型農業生產技術

環境保全型農業的推進改變了以往大量使用化肥和農藥的常規生產方式，而且日本在注重土壤改良的同時，更加關注耕作技術（農法）上的變化。如圖1所示，日本在吸取傳統農業生產技術精華的基礎上，逐漸形成了土壤復壯技術、化肥減量技術和農藥減量技術三大技術體系[6]。

這些生產技術都強調尊重大自然，遵循合理的法則，規范的攝取人類所需，珍視土壤所具有的生命力，使其發揮更大的功能。因此，日本環境保全型農業的技術特點，一方面是強調與近代科學技術成果相結合，走資源可持續利用之路；另一方面更強調重視傳統農業生產技術的特點，發揮農業自身具有的物質多樣性和循環功能。

（四）明確環境保全型農業的類型

確立環境保全型農業生產技術體系，對于推廣環境保全型農業，提高農戶經營能力以及減輕農業生產對環境所產生的負荷，都有著非常重要的現實意義。同時，農林水產省依據農業多樣性的特點和各地區資源稟賦的差異，明確了日本環境保全型農業的三大類型：（1）化肥減量類型；（2）廢棄物再生利用類型；（3）有機農業類型。在農業生產領域主要以第一類和第三類為主。

在第一、三類中根據化肥和農藥投入量的有無以及削減程度，又具體分為（1）無農藥無化肥栽培；（2）無農藥減化肥栽培；（3）減農藥無化肥栽培；（4）減農藥減化肥栽培4種類型。再加上完全不使用任何化學肥料和化學合成農藥的有機農業類型，日本環境保全型農業共有5大生產類型。詳細的分類不僅適應了農戶經營能力的差異性，而且為消費者提供了更多的選擇[11]。

根據農林水產省2007年修改的“關于特別栽培農產品表示指導方針”的相關規定，只有農藥和化肥雙方的投入量都低于常規農業50%以上，才可以被認定為環境保全型農產品（被稱作“特別栽培品”）。相反，則屬于常規農產品。無農藥無化肥栽培與有機栽培的區別主要有兩點：一是從事有機農業需要3年左右不使用農藥和化肥的轉換期，目的是復原土壤有機質，提高地力；二是有機農產品必須獲得有機認證和標識，方可銷售。

（五）注重“產、官、學、消”四位一體協同推進

在推進環境保全型農業的過程中，日本的農林水產省發揮了重要的引領和指導作用。除此之外，包括日本農業協同組合（以下簡稱日本農協）、國立大學、私立大學以及相關科研機構、農戶、消費者團體在內的社會各階層都積極地參與到環境保全型農業的推廣中，發揮了各自的作用，經過長期的相互協作，形成了“產、官、學、消”四位一體的協同運作機制（見圖2）。“協同”一詞最早源自我國的《后漢書·孫程傳》“程為謀首，康國協同”，意為同心協力，互相配合；日本小學館的《日本國語大詞典》對“協同”的解釋為：二人以上的人或者團體為了一件事情而同心協力。可見，中日兩國對“協同”一詞的解釋基本一致，都有同心協力的意思[12]，而日本更是把“協同”的理念和精髓融入到社會發展的方方面面，成立了很多有影響力的協同組合或團體。例如，農業協同組合、消費生活協同組合、中小企業協同組合、日本經濟團體聯合會等等。因此，日本推進環境保全型農業而形成的四位一體協同運作機制可以理解為：農業行政主管部門通過創設機構、頒布政策法規、引領和帶動農業發展新業態的同時，以生產者為中心，一方面加大扶持力度以提高其參與的積極性，另一方面，通過事業委托、課題委托、連攜溝通等形式發揮農協、大學及科研機構、消費者團體等參與主體各自的作用，通過協同推進充分發揮協同效應，實現多方共贏的一種運行機制。

1.農林水產省、農協以及大學等科研機構之間形成了緊密的合作。日本農協的前身是1900年成立的產業組合，1948年通過改組形成了由農業從業者（農民或農業經營法人）聯合成立的協同合作組織。農協從事的業務種類繁多，主要業務有經濟關聯業務，它們由信用業務、銷售業務、購買業務和保險業務等4種基本業務組成。此外還有務農指導、農業行政管理和文化活動等次要任務[13]。其中，農資銷售是農協收入的重要來源，而環境保全型農業倡導的減化肥、減農藥的生產方式導致農協的農資銷售額下降，農協自身的利益受到了損失。因此，農協最初對于推進環境保全型農業是有所保留的。不過，隨著消費者環保意識的提高以及對質量安全農產品的追求，加之開展環境保全型農業生產的地方農協數量的不斷增加，日本農協從維護自身利益出發開始意識到推進環境保全型農業的重要性。因此，1992年農協開始接受農林水產省的委托，介紹環境保全型農業的先進事例，探討環境保全和經營成立的要素條件，并在1994年召開的農協第20屆全國大會上把“環境保全型農業的振興和育成”，作為農協業務開展的重要課題[14]，不斷通過實地調研，報告環境保全型農業在各地的普及和開展情況，為農林水產省把握現狀和制定政策提供了重要的參考依據。此外，包括國立大學、私立大學在內的日本眾多科研機構的專家和學者也積極的申請環境保全型農業的相關研究課題，從農學、經濟學、管理學以及消費者行為學的角度出發，積極地探索環境保全型農業經營成立的條件，科學、嚴謹地分析發展過程中存在的問題，不斷地發表相關的研究報告、論文以及著作，為日本環境保全型農業政策及法律的制定提出了寶貴的意見。

2.中央農協、地方農協以及農戶之間形成了緊密的合作。如圖1所示，相比常規農業而言，環境保全型農業生產技術要求較為復雜，由于化肥與農藥的投入量大幅度減少，農作物的產量勢必會受到影響。多數的實地調查和案例研究已經證明，農戶在從事環境保全型農業的初期面臨的最大難題就是產量低、成本高、收益不穩定等經營問題[15]，迫切需要農協的支持與幫助。因此，從中央農協到地方農協，一方面通過實地調研了解和分析農戶生產經營過程中遇到的問題，另一方面在農資配送、技術指導、市場開發、產品銷售等方面積極地構筑一體化服務體系，在一定程度上解決了農戶的后顧之憂，贏得了農戶的信任，確保了自身的利益。

3.生產者與消費者之間達成了默契與協作。在傳統的農業生產中，由于生產和消費都是在各自的軌道上獨立運行，因此生產者與消費者之間的聯系并不緊密。但是日本推進環境保全型農業一個重要原因就是源于消費者對質量安全農產品的追求。所以，加強生產者與消費者之間的溝通與聯系是實現環境保全型農業可持續發展的重要條件。于是，日本學者在對生產者和消費者進行了充分研究的基礎上，提出了“產消提攜”理論。具體是指生產者按照消費者的意愿生產優質的農產品，同時消費者在相互理解、公平自愿的基礎上，實現可持續的購買行為[16]。可以說，產消提攜的溝通模式增強了生產者與消費者之間的互信，開啟了“私人訂制”高端農產品消費市場的大門，打造了誠信農業發展模式，成為日本成功推進環境保全型農業的重要保障。

日本政府通過上述5項舉措有力地推動了環境保全型農業的發展。根據農林水產省最新的統計數據與資料[17-18]，截至2016年，全日本包括有機農戶、生態農戶在內的開展環境保全型農業的生產者數量已達227萬戶，約占日本農戶總量的9%。其中，生態農戶的數量由1999年最初的13戶，增加到2016年的154 669戶，已經成為日本環境保全型農業生產的主力軍。雖然，近年來由于農戶高齡化等因素的影響，導致環境保全型農業的總面積和生態農戶的數量有所減少，但是，從2011年到2015年，開展化肥和農藥投入量50%以上削減的，有資格獲得政府直接補貼的地域、生產者數量和實施面積都大幅度增加。其中，市町村（市縣鄉）數量從773個增加到931個；獲得直接補貼扶持的生產者數量從6 622個增加到15 920個；實施的面積從17 009公頃增加到57 744公頃。不僅培育和造就了相當數量的致力于從事環境保全型農業的農業經營主體，而且還有效地利用了棄耕地，提高了農業的整體實力。

此外，從1992年到2012年的20年間，全日本單位面積化肥投入量已經從每公頃1155千克下降到91千克，每公頃農藥的使用量已經從91千克下降到56千克。隨著化肥和農藥投入量的減少，稻田和內陸湖泊的水體質量得到了明顯的改善。以滋賀縣為例，自從實施環境保全型農業以來，全縣農藥使用量已經減少了近40%。其中，與常規水稻田相比，開展環境保全型農業的水稻田每公頃含氮化合物以及化學合成農藥的排放量，分別下降了102千克和0364千克。曾經作為日本內陸污染嚴重的琵琶湖，來自農業生產的含氮化合物的流入總量已經從2000年的每天2 241千克，減少到2010年的每天1 880千克，表層水體的質量得到了有效的改善。

同時，消費者對環境保全型農業的認知度也有了一定的提高。其中，67%的消費者了解有機農業，而且76%的消費者認為環境保全型農業生產的農產品是安全的，產消提攜理論得到了廣泛的認同。各地不斷涌現出以經營有機、健康、優質農產品為主的農業企業、超市、專賣店以及直營店，為生產者和消費者提供了更多交流的場所，進一步拉近了生產者與消費者之間的距離。其中，位于石川縣金澤市的某農業企業通過大規模開展有機農業，年銷售額不僅突破了1億3千萬日元（按最新匯率相當于人民幣795萬元），而且其產品還通過了美國和歐盟的有機認證，順利地打入了國際市場。總之，經過多年的不懈努力與互相協作，日本環境保全型農業取得了長足的進步并收獲了豐碩的成果，實現了生態效益、經濟效益、社會效益三者有機的融合。

二、對我國推進環境友好型農業的啟示

日本環境保全型農業經過20多年的大力發展取得了令人矚目的成就，這與其注重確立思想、依法推進、重視技術、多方協作是分不開的。此外，吸收和借鑒歐美發達國家的成功經驗也是日本取得成功的重要保障，特別是美國的可持續農業[19]和有機農業[20]理念以及歐盟的有機農業認證制度[21]，都對日本環境保全型農業的確立和發展起到了十分重要的啟示作用。因此，我國在探索符合自身國情的環境友好型農業發展道路的同時，應當注重吸收和借鑒包括日本在內的發達國家的成功經驗。綜合以上分析，日本的環境保全型農業對我國的啟示可以歸納為以下幾點：

（一）充分發揮政府的核心領導作用

日本環境保全型農業的成功，首先得益于政府強有力的領導，以及出色的統籌協調和整體規劃能力。其成功經驗表明，成立強有力的核心領導機構是確保環境保全型農業順利實施的前提條件。我國農業要想實現從追求產量和依賴資源消耗的粗放經營，到數量、質量、效益三者兼顧的、環境友好的現代化高效農業之路的轉變，同樣離不開政府的核心領導作用。因此，借鑒日本經驗成立核心領導機構，統一規劃、協調和部署，對我國環境友好型農業的發展具有重要的意義。

（二）健全法律體系，堅決依法推進

完善和有效的法律體系是日本環境保全型農業成功的基礎。只有不斷地出新法、改舊法，堅決依法推進，提高違法成本，明確主體責任，方可適應農業發展的新變化，才能為環境保全型農業的發展保駕護航。2015年頒布實施的被稱為我國“史上最嚴厲”的《食品安全法》，無論是對違法主體的行政處罰金額，還是司法處罰期限，與日本相關法律對違反食品安全生產標準行為的處罰相比，其處罰的力度還不大。例如，根據《農林物資規格化相關法律》（JAS法）的具體規定，日本對生產假冒偽劣環保農產品以及篡改原產地標識的食品銷售者的處罰力度相當嚴厲。其中，對于違法的個人處1年以下有期徒刑和100萬日元（相當于61 192元人民幣）的罰款。對于違法的法人組織（團體）則處以1億日元（相當于612萬元人民幣）的高額罰款[22]。我國正在全面推進依法治國，大力發展環境友好型農業，實現新常態下的農業轉型升級，以及確立現代農業發展模式都需要健全和有效的法律法規體系。因此，日本完善立法、依法推進、加大處罰力度的經驗和做法值得借鑒。

（三）提高農戶經營能力，培育現代農業接班人

培育具有高素質的農業經營主體是日本環境保全型農業得以順利開展的重要保障，從常規農戶轉變為生態農戶是從事環境保全型農業的必要條件。與常規農業相比，環境保全型農業的技術體系相對復雜，這就對生態農戶提出了更高的技術要求，同時還必須制定相應的農業經營計劃并最終通過當地政府的認證，方可成為真正的生態農戶。可以說，相比常規農戶，生態農戶的經營能力要求更高。雖然，日本農業勞動力整體高齡化的趨勢難以避免，進而導致最近幾年生態農戶的數量有所減少，但是2016年日本生態農戶的數量仍然占農業經營體數量的12%[23]。我國發展環境友好型農業同樣需要一支具備高素質的農業經營隊伍，培育新型農業經營主體、加強農業科技推廣力度、提高農民經營能力、打造具有中國特色的“生態農戶”對于實現環境友好型農業至關重要。

（四）打造各界參與、多方聯動的協同推進機制

日本的經驗表明，推進環境保全型農業，僅僅依靠政府的投入和農戶的參與是不夠的，還需要包括學者和消費者在內的社會各界的積極參與和協作，各安其職，多方聯動，真誠相待，打造“產、官、學、消”四位一體的協同、誠信運行機制，構建循環農業鏈條才是確保環境保全型農業成功的關鍵所在。因此，借鑒日本經驗，積極探索多方協作機制，著力構建利益共同體，努力營造誠信農業發展環境，對實現具有中國特色的環境友好型農業以及社會主義農業現代化具有重要的意義。

三、結 語

我國雖然在20世紀90年代開始推廣無公害農業、綠色農業和有機農業等環境友好型農業模式，也取得了一定的成效，但是與日本的環境保全型農業相比還存在一定的差距。為此，在借鑒和吸收日本經驗的同時，應當在全社會范圍內樹立保護環境的農業發展理念，大力宣傳過量施用化肥和農藥的危害性，提高農民的環保意識，設定環境友好型農業準入條件，適時出臺環境友好型農產品直接補貼政策，消除農戶從事環境友好型農業的顧慮，鼓勵農戶從事環境友好型農業的生產，為環境友好型農業的最終確立營造良好的氛圍和政策條件。

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Abstract：Japan was facing the serious problem of food shortage after the Second World War. In order to increase food supply， chemical fertilizers and pesticides were used in the resumption of agricultural production. However， Japans agricultural sustainable development suffered a big crisis due to the serious social effects of pollution. To address this issue， the Japanese government decided to transform the concept and mode of agricultural development， and began to promote the “environmentally friendly agriculture” since the 1990s. Japan has achieved successful implementation and health development of the environmentally friendly agriculture through reorganizing， legal governance， establishing technological criteria and promoting cooperation among“Industry， Government， Universities and Consumers”. China and Japan have similar farming system because the agricultural production in these two countries mainly based on small farmers. Therefore， taking example by Japans successful experience is quite helpful for Chinas environmentally friendly agriculture. China should： （1）make full use of the governments leading role； （2）improve the legal system and promote in accordance with the law； （3） enhance the farmers ability and train the successors for modern agriculture； （4） create a good environment for the formation of mutual collaborative network which is made up of all social sections.

Key words：Japan； environmentally friendly agriculture； cooperative promotion； cooperation among industry， government， universities and consumers

（責任編輯：王倩）