宅基地退出與推進農村發展問題探析

鄭鳳萍　陳涵　許淑芬

摘 要：該文著重介紹了金寨縣宅基地退出試點與推進農村發展的狀況，分析了農村宅基地退出面臨的問題，以及如何借此機遇推進農村發展，縮小城鄉差距。

關鍵詞：宅基地退出；金寨縣；農村發展

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）12-0009-03

如果合法取得的宅基地，用來建造住宅和生活等相關設施，它是屬于建設用地。我國第一次制定的關于實現農村宅基地“一戶一宅，面積法定”的政策是在1998年修訂的《土地管理法》。但是隨著中國經濟的發展，實際施行的農村土地政策已經與現在的經濟發展不適應，出現的問題也漸漸增多。從宅基地制度看，宅基地取得和保障制度不完善，“一戶一宅”制度在一些地方不可持續；在農村很多的土地被無償使用，關于宅基地的獲得等相關制度都不是很完善，存在著一戶占據著幾個宅基地的問題。農村宅基地承擔雙重功能：在農村的生產和生活過程中，宅地基是非常重要的，隨著經濟的發展很多的農民無限制的擴大宅基地，建設混亂，土地資源浪費現象多，在農村宅基地的使用過程中，很多是無償的，面對存在的一系列事情，改革是必須的。本文以金寨縣宅基地退出試點為例，通過對試點的調查，從中尋求解決宅基地閑置浪費的問題的辦法，要提高農村土地的使用率，從而促進農村經濟的發展。

1 金寨縣宅基地利用現狀及宅基地制度改革試點

1.1 金寨縣宅基地利用現狀 金寨縣地處我國大別山腹地的皖西部山區，耕地資源非常少。金寨縣山區農民居住較分散，地理位置造成人民居住在山上，有利于農業生產和滿足生活需要。隨著經濟發展，農村經濟條件改善，逐漸依路而居，住宅由山上轉向道路兩旁，山上的宅基地便閑置下來。經濟的快速發展，導致很多人到城市務工，進而安家，很多的農村宅基地被閑置；另一部分農民則拋棄破舊的房子，在村集體內重新選址建起小樓房，然而破舊的住房卻并未拆除復墾。目前，農村土地的浪費問題越來越嚴重，宅基地的退出制度迫在眉睫。

1.2 金寨縣宅基地制度改革試點 《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的政策在2014年得以頒布，金寨縣開始實施此項意見是在2016年初。前期進行準備工作，截至2017年初，金寨縣秉承創新的理念，結合實際，構建“依法公正取得、自愿有償退出、節約集約土地、徹底有效復墾?！弊钚碌恼?，實施取得了不錯的效果，得到許多民眾認可。在金寨縣主動申請退出的有1.29萬戶，全縣退出的宅基地達到0.15萬hm2，新增耕地0.12萬hm2[1]。通過與新農村建設相結合，對宅基地退出補償，危房改造，扶貧和移民等各種補貼政策得到落實。金寨縣是在這次改革33個國家級試點中唯一的國家級貧困縣，將改革和國家各種對農村的優惠政策相結合，使政策優惠力度最大化，既保證宅基地試點工作順利進行，又促進了新農村建設發展，為百姓謀福利。

為促進此項試點順利開展，各個基層組織都設立“宅改辦”部門，吸納人才，推進宅基地試點工作全面進行，并進行最嚴格的退出以及復墾標準。金寨縣對退出的每一宗土地都進行了嚴格的記錄，形成了完整的檔案，檔案包括退出申請表，戶主資料，房屋信息等各項信息。

2 金寨縣宅基地退出試點中面臨的問題

由國家發布的文件來看，目前宅基地退出只是一個試點，并不成熟，缺乏理論依據和實踐基礎，所以在試點中所遇到的問題都需要基層工作人員的探索，遇到的問題也多種多樣。

2.1 宅基地的退出模式和治理方式的缺陷 為了實現農村土地有效利用，節約土地資源，保護農村農耕用地，必須對農村宅基地實行退出措施，通過改革，進行自愿退出和有償使用。金寨縣結合易地扶貧搬遷工作，加大了宅基地改革工作力度，但這一工作仍然存在著諸多問題，如部分宅基地是以土地復墾形式退出，農民將廢棄、閑置宅基地開墾為耕地，政府給予部分錢款補助，其效果在復墾初期較為明顯，但金寨是山區，作為地質災害多發地區，部分復墾后的耕地在未來2—3a內又慢慢棄置，造成一定程度上的資源浪費。另一方面，在以宅基地改革、異地扶貧搬遷工作為主導下的農村宅基地退出較為可行，農民與政府和村集體簽訂協議，放棄自己原有的宅基地搬遷至自然村，中心村或集鎮之中，這一部分宅基地將收歸國家集體所有，將由政府和村集體統一規劃發展，一定程度上能減少土地資源的浪費問題。但也存在一些問題：部分宅基地沒有相關的證書，產權不完整，對宅基地退出補償造成了一定的影響。此外，部分農民為了得到更多的利益而引發亂占土地這一現象時有發生，既損害群眾利益又觸犯法律。

在實施農村宅基地的退讓過程中，對農民造成的影響包括：經濟的影響，對宅基地的補償等相關問題。目前金寨縣各鄉鎮是按照縣宅基地改革試點工作領導小組的文件規定來進行補償，這種補償方式與法律規定的補償方式比較彈性較大；鄉民難精準把握政治影響，宅基地與農民的生活息息相關，關系到農民的生存保障，宅基地退出需要農民的積極參與，依據政策，要保證農民的知情權和參與權，但在實踐時，有些地方政府為了保證宅基地試點順利進行，強行干預農民的意愿，導致群眾不滿，引起紛爭，從而影響社會的穩定和諧。政府在面對這些糾紛之時，借助法律等工具的幫助，進行糾紛的處理，這種解決方式往往達不到解決目的。此外，對于農村宅基地退出過程中的拆遷、補償和安置政策的制定基本上取決于地方政府的決策，其中的規范性合理性都存在不同程度上的問題。

2.2 農民傳統保守思想一定程度上阻礙了宅基地退出 在經濟發展的今天，城市化速度逐漸加快，很多的農村人口背井離鄉，在城市里生活，但對于農村宅基地的處置還受到農民保守思想的影響：（1）祖宗基業不可廢。傳統的農村社會，通常是以姓氏宗族聚集組合成的社會。對于先祖留下的宅子，地基，是寄托了傳承的情懷，是給后代留下的財富，如果失去了往往遭人議論后代無用且不孝。（2）注重“風水”。農民生活在社會低層，為求翻身，特別看重“風水”。認為祖先遺留的房屋就是風水好地，可以福佑后代。如果家庭出現什么變故時，在舊思想的指導下，就會改變房屋的格局。這種改變往往會浪費大量的財力和物力，同時農村之間的宅基地很多都是相互連在一起的，輕易地改變，就會引起鄰里糾紛。（3）虛榮心的滿足。農村人在意居住的地方，上一輩人思想固化，覺得房屋建設越多、越華麗便是財富的象征，以此滿足虛榮心，使得農村違法濫建現象嚴重，并且這一類宅基地退出時，受到村民各種阻撓，退出困難。

農民的土地私有觀念根深蒂固。宅基地的來源大多是在土地改革確權后，在1960年后，國家將宅基地和農民耕種的土地交由集體。對于農民所使用的宅基地只是在相關的政策、法律規定中變為集體土地，但實際生活中對宅基地無償、無限期的使用，使他們早已將宅基地視為私有財產看待，且宅基地受法律保護，閑置后對農民并沒有多大影響，不到萬不得已并不會拆除。宅基地退出試點補償雖然已經十分合理，但是比起政府征地進行城市擴張或基礎建設，仍然沒有征地補償力度大，一部分農民想獲得更多利益，哪怕是舊宅已經不能居住，也不愿意響應宅基地退出這項政策，等待土地升值。

3 金寨縣宅基地退出機制與推進農村的發展

3.1 金寨縣宅基地退出機制 金寨縣實施宅基地退出措施的核心思想是“扶貧攻堅”。把補償政策和其他扶貧政策結合起來，對宅基地進行規劃和節約集約，規定審批管理，改善貧困戶和移民戶的居住條件，拆除危房，改善農戶居住條件，與美好鄉村建設掛鉤，促進新型城鎮發展。

在騰退宅基地推進試點前期，國家和安徽省國土部門投入了專項資金進行扶持。國土資源部專門出臺了新政策，支持金寨縣宅基地試點工作，即在省域范圍內，優先將宅基地騰退結余的建設用地指標，進行調劑使用，通過掛牌轉讓已籌集大批資金，足夠滿足宅基地退出試點的花費。

金寨縣實施了“1+X”計劃，具體描述就是在1個行政村中有1個中心村莊，且自然村不超過了3個。在金寨縣的實施過程中中心村莊規劃了有183個，自然村莊有307個，并且對每一份宅基地都要進行詳細的登記記錄。

3.2 宅基地退出試點與農村發展（1）宅基地退出試點的工作目前已取得極大成效。試點地區自愿申請退出宅基地的12900多戶，占80%以上的是貧困戶和移民戶，解決了地災隱患引起的房屋坍塌，拆除了年久失修的房屋，給人民的生活帶來安全保障和便利。群眾喬遷新居，構建新型農村，結合精準扶貧政策，可以有效的促進金寨經濟的發展，實現早日擺脫貧窮的目標。

（2）金寨縣充分利用國家給予的優惠政策和現有的資金優勢，引導和激勵農民騰退閑置宅基地，在我國的宅基地制度上尋求了一個突破點，充分利用集體經濟組織和鄉級規劃的管控作用，聽取群眾的意見，形成一套完備的基層管理機制，誠邀農民參與、管理以及解決，構建一個新型的社會主義基層管理組織，實現了公開、公正、嚴明，有利于社會和諧。宅基地退出試點并不僅僅是保護耕地，脫貧致富，而且促進社會整體風貌的提升。

（3）試點取得騰退的宅基地，大部分已經復墾，由專門人員進行驗收，對于不合格的實施懲罰機制。騰退的宅基地雖然小并且分散，但是質量高，地理位置好。根據“宜耕則耕、宜園則園、宜林則林”的原則，[2]將騰退的土地交由土地原所有者使用，有利于保護山區的生態建設，減少滑坡，泥石流的風險，也保證了糧食安全，為農民增加了收益。生態的建設能夠吸引旅游產業的發展，推進金寨縣第三產業，有利于金寨縣脫貧。

4 結語

金寨縣宅基地試點的成功，為其他地區的發展起到了一個代表性示范作用。試點的可行性、有利于全國開展宅基地退出，為我國目前面臨的宅基地問題改善和解決提供參考。金寨縣試點的成功雖然不可復制，但是可以供其他地區借鑒。

參考文獻

[1]王曉易.安徽省金寨縣農村宅基地制度改革試點調查[N].中國國土資源報，2017-3-27.

[2]李文濤.基于生態—經濟導向華鎣市礦業廢棄地復墾模式研究[D].成都：成都理工大學，2015. （責編：徐煥斗）