準經營性PPP項目治理水平評價指標體系研究

曹盼盼

摘要：隨著我國城市化進程的加快，越來越多的城市基礎設施項目采用了公私合作模式（Public-Private Partnership，簡稱PPP）進行建設，其中很多屬于準經營性項目。實踐操作中反映出一些準經營性PPP項目公私合作效率不高，項目治理水平高低是其原因之一。本文運用文獻查閱初步識別出指標體系，并采用問卷調查法和因子分析法優化指標，構建了最終的準經營性基礎設施PPP項目治理水平指標體系。

Abstract： With the rapid urbanization， more and more urban infrastructure projects adopt PPP mode， many of them belong to quasi-infrastructures. Some of the quasi-infrastructures in PPP projects reflect the low efficiency of public-private partnerships， which reason is the level of project governance. By the methods of literature review， expert interview， this paper identifies the governance evaluation index of the quasi-operational infrastructure in PPP. Then it uses the questionnaire survey and factor analysis method for index optimization， finally determining the evaluation index system of the quasi-operational infrastructure in PPP.

關鍵詞：準經營性；PPP項目；項目治理水平

Key words： quasi-operational infrastructure；PPP project；project governance level

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）22-0029-05

0 引言

PPP（Public-Private Partnership），是政府和社會資本進行工程建設的一種模式，以特許權為基礎，由政府與社會資本之間達成的一種伙伴關系，從而達到利益共享、風險共擔的雙贏模式[1]。PPP項目的成功離不開其利益相關者利益關系的協調，而利益相關者動態平衡雙贏卻難以維持，據統計，從1990年至2013年，PPP項目建設和運營的收益和成效甚微，有些甚至被暫停或取消[2]，如何在制度層面和頂層設計層面促進利益相關者關系和諧成為亟待解決的問題，目前關于準經營性PPP項目治理研究較少，特別是缺乏項目治理水平指標體系的研究。本文旨在尋求準經營性PPP項目治理水平評價指標體系，為準經營PPP項目治理水平的提高提高依據，優化準經營性PPP項目發展進程。

1 準經營性PPP項目治理水平只指標體系概述

1.1 項目治理水平內涵界定

“治理”這一理念在政府、公司等領域都得到了很好的應用與發展，并形成了比較成熟的政府治理和公司治理等理論體系。但是，項目治理這一概念在20世紀90年代才被提出來，目前為止對其理解仍然存在分歧，也沒有形成比較系統化的理論體系。對于項目治理的定義，國外具有代表性的是Turner、Renz、Bekker等學者的界定，Turner認為項目治理是利益相關者之間設定一整套關系，并提供一種結構，通過這種結構，設定項目目標，確定實現該目標以及績效實現的方式[3]。Renz認為項目治理是一種反映企業倫理的方式，針對復雜的環境下的項目，進行戰略性指導、綜合管理以及整體控制的一個系統過程[4]。Weaver認為項目治理是公司治理的子集，從公司治理的領域關注項目活動，包括項目組合的指導、項目發起人地位和項目管理的效率等方面[5]。國內以嚴玲對項目治理的定義最具代表性，定義項目治理是一種制度框架，在這種框架下，體現了項目各利益相關者之間權、責、利關系制度的安排[6]。從上述學者的論述中可以看出，項目治理的思想主要是從公司治理演化而來的。結合不同學者之間的定義，本論文給出的項目治理定義：為了實現項目目標，構建一套正式或非正式的、內部或外部的制度或機制的體系，它規定了項目主要利益相關者之間的權、責、利關系，從而在項目交易中建立一種秩序，并通過這種制度來維持這種秩序，使利益相關者之間的關系得以協調，并維持項目交易中一種良好秩序的過程。定義中不僅包括項目在項目契約組織形成時建立秩序的過程，更包括在項目建設管理全過程來維持秩序的過程。

根據上述項目治理的概念，本論文認為項目治理水平是過程行為，規定了政府部門、社會資本、公眾等利益相關者之間的權、責、利的劃分，使利益相關者關系得到協調度與預期相比的有效性，并通過一系列措施來維持這種良好的秩序的效果。

1.2 建立準經營性PPP項目治理水平指標體系必要性

現如今，許多的PPP項目未能正常進行，例如杭州灣跨海大橋PPP項目，社會資本陸陸續續出讓股份或者撤資，截止目前國有資產占到總資產的80%。這都涉及到項目前期制度設計是否合理，合作效率高低的問題。PPP項目中，政府與社會資本直接的合作機制如何建立、融資結構如何安排、控制權如何配置、收益如何分享、對項目的管理者如何激勵和監督，這些都影響到PPP項目是否成功。需要我們從項目治理的角度來對項目進行分析，從制度層面來解析項目成敗的原因。

當前關于準經營性PPP項目治理的研究有限，特別是評價機制的缺失，隨著越來越多的項目進入運營期，以及大量的PPP項目均是準經營類，如何以項目治理為立足點，以項目治理水平指標體系為出發點，提高準經營性PPP項目的運營效率成為關鍵。

1.3 準經營性PPP項目治理水平評價指標體系特殊性

與經營性基礎設施PPP項目相比，準經營性基礎設施PPP項目治理水平評價指標體系具有以下幾個方面的特殊性：

①經營性基礎設施PPP項目的收益已大于或者等于市場平均水平，政府不需要對項目進行補貼，但是準經營性基礎設施項目的收益不足以彌補成本或者低于市場的收益均值。為了激勵社會資本參與進來，保證社會資本的的合理收益，政府應對項目進行補貼。因此，準經營性基礎設施PPP項目治理評價的需要對政府補貼機制、政府對社會資本的激勵程度等進行評價。

②準經營性基礎設施PPP同時也具有一定的公益性，政府為了滿足公眾的需求，保證公眾的利益，控制項目的收費價格，以致于項目的收益不高。因此，準經營性基礎設施PPP項目治理水平評價指標會體現出較強的公益性，比如價格監管機制等。

2 準經營性PPP項目治理水平指標體系理論分析

2.1 準經營性PPP項目治理水平評價目標

準經營性基礎設施PPP項目涉及的利益相關者關系更加復雜，利益糾紛瓜葛更多，此時的“利益”包含多方面的內容，是個復雜的多指標體系。準經營性PPP項目治理評價的目標應定位于各利益相關者的利益最大化。這些都強調效用、利益和價值的實現，它們本質上是相通的。價值創造是一切組織的和核心目標，而項目本身沒有價值，其價值來源于項目目標的完成，當然這里所謂的項目目標包括各利益相關者的目標，各利益相關者目標的實現也就等同于其利益的實現，由此可見。準經營性基礎設施PPP項目治理評價的目標就是達到各利益相關者之間的關系的協調和利益的趨同，從而最終實現項目價值。

2.2 準經營性PPP項目治理水平評價主體

如果由政府主導進行準經營PPP項目治理水平評價，指標體系的重點會放在社會資本滿意度上，而忽略了政府本身項目治理水平高低，也不能完全反應準經營性PPP項目治理的真實水平。

準經營性PPP項目治理應引入獨立的第三方，這樣才能平衡PPP項目眾多的參與方和利益相關者訴求。國外，如英國、日本、澳大利亞等國家通過成立專門的PPP管理咨詢單位對PPP項目進行監管。我國可以借鑒國外的經驗，引入第三方進行項目治理評價，并保證評價結果的真實性、公平性和準確性，設置獨立的PPP項目監管部門，細化到每個行業，每個項目均設置監管部門。因此，準經營性基礎設施PPP項目治理水平評價的實施機構安排第三方機構進行是最適宜的。

2.3 準經營性PPP項目治理水平評價時點

準經營性PPP項目治理水平評價的時點的設置會影響到指標的建立。PPP項目有六個階段，分別是識別階段、準備階段、采購階段、建設階段、運營階段和移交階段。由于轉經營性基礎設施PPP項目特許經營期較長、一般是為20年-30年。因此本論文的評價客體是準經營性基礎設施PPP項目，時點是從項目識別到項目運營階段，即是項目的后評價。因此準經營性PPP項目治理指標設置要考慮性項目識別到項目運營結束的所有階段。

3 準經營性PPP項目治理水平評價指標設計

3.1 治理水平指標體系構建思路

本文沿襲了國內項目治理研究思路，借鑒公司治理評價的內涵，公司治理評價的內涵是以公司治理內涵為核心，以公司治理原則為評價指引，對公司治理結構的合理性、公司運營的合規性、各層級利益相關者責任的履行情況、主要利益相關者利益的保障、信息披露及時性與完整性以及公司治理目標的實現情況作出評價。在這種評價邏輯中，治理結構、治理機制是相互聯系的，缺一不可的。因此，對于PPP項目治理的評價應包含治理結構的安排狀態以及治理機制的實施狀態，其治理目標是PPP項目利益相關者權、責、利的分配情況。

項目治理評價就應該將項目利益相關者納入到統一平臺，而不是將利益相關者單獨切割開。這一點與公司治理的內涵是一致的。但是，PPP項目治理水平評價的指標體系相比于公司治理水平評價指標體系更為復雜。其一，由于“項目”比“公司”的利益相關者更加的多，評價的橫向展開范圍更加廣。其二，PPP項目注重的是交易秩序的安排，比公司治理“獨善其身”的目標更加全面。PPP項目治理的指標相比于公司治理評價指標更加的復雜。PPP項目治理評價的指標的選取，需要借鑒公司治理評價的指標體系選擇，選擇PPP項目治理結構、PPP項目治理機制（契約治理層面、關系規范層面）。

3.2 項目治理水平指標體系分析

通過上述分析可知，本文從項目治理結構、契約治理和關系治理三大視角來得出準經營性基礎設施PPP項目治理水平評價指標。首先本文是根據文獻綜述得出PPP項目治理水平評價指標體系，再根據準經營性項目特點，綜合得出準經營性基礎設施PPP項目治理水平評價指標體系。

PPP項目治理結構主要是以項目權利分配為核心的內容，項目權利分配主要是PPP項目各參與方股權分配情況。具體的指標體系見表1。

項目治理機制成為一種固化的契約關系，需要與之匹配的契約治理機制。通過文獻分析可以看出契約治理分為內部治理和外部治理兩大方面，內部治理著力于利益相關者之間的責權利之間的制度安排，外部治理則是外在制度的安排。基于契約治理視角的準經營性基礎設施PPP項目按照問下文獻檢索分為四個維度，分別是利益分配、風險分擔、激勵水平和政府監管，具體指標見表2。

對于關系治理角度，嚴玲首先提出將關系治理納入到項目治理體系內，認為項目的關系治理主要在信任、承諾、溝通和合作四個方面體現出來。具體的結合準經營性PPP項目，具體體現在以下幾個方面，見表3所示。

3.3 項目治理水平指標體系最終構建

對于準經營性PPP項目治理水平構建的指標，由于個人主觀選取的因素，它的合理性和科學性有待考量，需通過問卷調查，對指標進行優化處理。本問卷涉及的調查對象是從事PPP工作的專家學者或者具有PPP工作經驗的人群，因此本問卷是是網絡發放問卷和線下發放兩種同時進行。本問卷發布了200份問卷，回收了178份問卷，去掉不合格的17份，剩余161份問卷，問卷回收率161/200=80.5%，符合要求。

本文運用SPSS20.0對問卷信度進行檢驗，問卷整體和各維度的信度均在0.7以上，表明問卷信度是處于可信區間。

將指標X7、X17、X21、X28、X38刪除后，信度得到明顯的提升，具體對比結果如表5，因此刪除這五項指標。

本文運用SPSS20.0對問卷進行KMO和Bartlett檢驗，結果如表6所示。

由表6所示，巴特利特球體檢驗統計量的觀測值為2969.291，伴隨概率值0.000<0.01，達到顯著性水平，KMO值為0.807，說明十分適合做因子分析。

在前置條件符合的情況下，對所有指標使用主成分分析法，定義了特征根大于1為標準，通過最大方差旋轉以后，結論見表7，根據計算結果顯示，所有36個指標總共抽取了6個公共因子因子，符合了特征根大于1的標準，解釋總方差的貢獻率累積達到64.276%，說明眾多指標的6個公共因子能夠較大程度綜合反映評價指標的總信息量，與上述將研究將準經營性治理水平分為6個維度符合。

由于原成分矩陣中載荷系數差異較小，不能清晰的反映出公共因子所包含的變量信息，為使公共因子在不同變量上的載荷系數呈現出顯著性差異，需對原成分矩陣正交最大化旋轉。旋轉后的成分矩陣中，載荷系數趨向于兩極化，以便于對各因子作出合理的解釋。

準經營性PPP項目治理水平經旋轉后的因子負荷矩陣如表8所示，本因子負荷表中可以發現，指標X36對本因子的的負荷量為0.477，說明對本因子的解釋程度不高，故刪除該指標。指標X39對本因子的負荷量為0.477，對因子4的負荷量為0.412，說明該指標對本因子解釋不足且存在交叉解釋的情況，故應刪除該指標。

根據上述研究成果，筆者對準經營性PPP治理水平的指標進行了修正：

①根據問卷信度檢驗與探索性因子分析的分析，將指標X7、X17、X21、X28、X38、X36、X39刪除。指標刪除后指標體系更能精確地反映治理水平。

②準經營性PPP項目治理水平指標體系分為6個維度，分別是權利配置、利益分配、風險分擔、政府監管、利益相關者參與。

經過修正，得出準經營基礎設施PPP項目治理水平的最終指標體系如表9所示。

4 結論

本文借鑒了公司治理評價的邏輯，構建了準經營性PPP項目全過程的項目治理水平評價指標體系。首先采用文獻查閱法初步構建了準經營性PPP項目治理水平的初步指標，再通過問卷調查和因子分析得出了準經營性PPP項目治理水平的最終指標體系，分為權利配置、利益分配、風險分擔、激勵水平、政府監管和利益相關者參與6個維度33個指標。

參考文獻：

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