國家福利與福利國家—美、瑞、法老年人福利比較與借鑒

◎ 匡亞林

國家福利與福利國家—美、瑞、法老年人福利比較與借鑒

◎ 匡亞林

老齡化已經成為全球性問題，關系到家庭內部的結構、財產分配、代際關系、社會認同、社會福利的分配等綜合方面，值得民政、人社、衛計委等民生部門高度重視。在國際上，對老年人的稱謂也從“年老”變為“老年”，追根溯源其變化來自于聯合國1974年老年問題報告，由此可見國際上對人口老齡化隨之引發潛在或顯在社會問題的重視。為更好地滿足我國老年人的福利需求，改善老年人的福祉，根據福利國家的發展程度不同，以哥斯塔·艾斯平-安德森（Gsta Esping-Andersen）對福利國家模式的三種劃分為依據，選取三個國家老年人社會福利政策，提出前瞻性的建議供民政部門決策參考。

一、美國、瑞典、法國老年人社會福利政策

美國是典型的盎格魯撒克遜模式社區型福利制度，瑞典是斯堪的納維亞模式高老年人福利制度，而法國則屬介于兩者中間的歐洲大陸模式老年人福利制度，這幾個不同福利模式的國家分別具有一定的代表性和特色。

（一）美國老年人社會福利政策

一是家庭服務政策方面。根據美國老年人的居住方式不同可以分為老年公寓或者老年聚集型住宅、住在社區輔助生活服務、持續性照顧退休社區、護理療養院、居家家庭之中以及托養、老年癡呆院、臨終關懷、照料等，針對不同的類型，州政府和聯邦有相應的規范要求和取得執照方可提供護理和照料的養老機構。以紐約州為例，對于低收入的家庭患病老年人照護，采取900美元收入為分界線。收入低于分界線家庭的老年人，無論子女收入狀況好壞、無論子女是否為中產，都可以接受來自于政府服務和費用上（公費）無微不至的照料，甚至會派車、派人去接送老年人進行就醫等。“綜合性老人健康護理計劃”（Programs of Allinclusive Care for the Elderly）被認為是美國長期護理模式的黃金標準，保證老年人既可以在自己熟悉的家庭環境中生活，又可以享受到政府保健。由社區提供的全面居家或者社區的托養服務，一般包含健康、康復、交通、醫療保健、臨時托養、生活服務等。經過發展壯大形成了美國著名的PACE專業協會，其最重要的特點就是全面性的服務、服務團隊化專業服務和個性化需求的匹配，并且會根據接受服務的老年人自身的特點來安排服務人選，如若服務對象老年人講漢語，則會盡量安排會講漢語的人員進行照料。

二是就業福利政策方面。美國步入老年化社會已經長達70多年，65歲的老年人占17%以上。根據美國老年人情況報告，早在2002年就有430萬65周歲以上的美國人繼續工作或者繼續積極找工作中，并且有持續增加的趨勢。一方面，老年人可以享受持續性工作的成就感，并且相關部門會組織舉行職業就業介紹會、培訓等服務幫助老年人獲得工作機會。另一方面，州政府等部門會協助一些就業救助的內容，對于老年人就業的計劃中還有老年人社區服務就業計劃，安排55周歲以上的低收入者還有難以就業者參與社區就業工作，以期獲得經濟上的資助并且最終脫離政府協助就業自食其力。該計劃是由美國勞工部輔助展開的，輔助參與者包括原住民、州政府、公共部門與私營部門的機構，參與的標準設置了年齡的下限，不設上限，并且年齡越高越優先考慮。

三是全國家庭照護人員服務計劃（The National Family Caregiver Support Program）。NFCSP計劃是為照料者提供各種服務，以幫助他們在家里照顧他們的親人。每個AAA（Area Agency on Aging）提供一系列服務，補充護理人員提供的護理。服務由AAA工作人員提供，或通過與其他公共或私人機構合作，在全州各地提供。

（二）瑞典老年人社會福利政策

瑞典建立了比較完善的社會福利制度，是所選擇的三個國家中公認的福利程度最高的福利型老年人福利國家。

一是彈性退休制度。社會福利項目從父母帶薪長期產假到醫療保障病假補助，從失業保障和養老金到義務教育，內容廣泛，被稱之為“從搖籃到墳墓”的保障。人口老齡化的嚴重性導致瑞典必須實施靈活的退休年齡制，老年人既可以在年滿61歲開始領取養老金，也可以自愿選擇繼續工作到67歲再領，甚至有的官員呼吁老年人們工作到75歲退休。65歲退休時養老金是100%，每提前1個月扣減0.5%養老金，對于推遲領取的人員每推遲1個月則可增發0.7%養老金。2015年65歲以上就業率是21.9%，瑞典2015年超過65歲人口占總人口比例20.0%。

二是人性化的福利政策。瑞典實行的是中央、省、市三級分權管理。國家議會和中央政府制定政策方針，市級負責貫徹實施。按照瑞典《社會福利法》的規定, 市級地方政府須根據老年人的特殊需要興建老年福利機構。各地在建設老年福利機構時都遵循政策所強調的“盡可能讓老年人獨立生活在自己的寓所”的原則, 竭力做到使在福利機構中的老年人像生活在自己的家里一樣。瑞典的老年福利機構分為以下幾種類型：入戶服務公寓、老年公寓、療養院、家庭。在瑞典，超過16%的80歲以上居民生活在有服務人員24小時提供服務的特殊住房（Special Housing）里。特殊住房根據居住著的需求由市政府分配，大多數需要24小時服務的老年人一般是患有老年癡呆癥的老年人，市政府負責為他們提供24小時的基本的健康與醫學照料。

（三）法國的老年人社會福利政策

法國的老年人福利政策屬于權力型福利，也有人稱之為完全型福利政策。與大多數國家一樣，地方政府對老年人的福利提供負主要責任，縣級政府以及退休聯盟委員會為主體，而福利中心等負責救助類的公共事務。法國比較注重公與私、政與社之間的平衡，與美國和瑞典的不同之處在于績效和成就（付出與回報）的平衡，講求一定的均衡性。

1. 老年人住房照護。法國的老年人照料福利可以分兩項：一是改善住房服務，對自己居住在家的老年人提供住房重建，改善老年人的家居環境，方便老年人居住、使用，增強其獨立生活能力；二是提供住房改善津貼與服務，設置緊急通話服務系統與設備，提供老年人家政援助服務、休閑活動建議與看護措施等。

2. 老年人機構照護服務。一是法國傳統的養護中心，或者是養護中心所在的醫院為生活無法自理、自立的老年人提供機構場所接受容納服務；二是新型老人之家，當然也同時分為公立和私立的，提供長期照護服務。老人之家提供老年人的住宿、服務、進食等綜合性服務，不僅僅局限于養護中心的模式，但值得注意的是，老人之家并不提供醫療服務；三是新型老年人之家照護機構，這是第二種老人之家的升級模式，可回應老年人更多元化的服務需求，添加了更多的照護需求回應機制，集合醫療、照護、餐飲、生活等功能于一身。

3. 老年人生活福利。為保障老年人特別是高齡化老年人的生活水準，65歲以上的老年人由國家負責主要的財源，政府為老年人支付生活津貼以更好地回應老年人的經濟需求。在法國老年人居家服務中，包含了義務服務和志愿服務兩種，有效地整合、平衡了國家福利和社會福利的不同社會主體間的主體責任。

二、美國、瑞典、法國的老年人福利政策借鑒

民政部2016年7月11日公布的《2015社會服務發展統計公報》顯示，截至2015年底，我國60歲以上老年人口有2.2億人，占總人口的16.1%，其中65歲及以上人口1.4億人，占總人口比10.5%。與2011年的數據相比，我國人口老齡化已經進入快速發展期，同時呈現出老年人口增長快、高齡老人占比大、老年人家庭空巢化、獨居化加速、未富先老等特點。改變對老年人陳舊、傳統的觀念有助于更好地實施老年人社會福利，促進社會發展與進步。為此我們應該從如下幾個方面來進一步改善老年人福利政策，為我國老年人提供更佳的老年人社會服務，以增強我國老年人社會福祉。

（一）探索老年人彈性退休與自愿就業模式

老年人是特殊群體，在老年人福利的落實上我們需要多一些彈性、少一些強制，多一些保護、少一些限制。世界平均預期壽命為63.2歲，而我國的平均預期壽命高達68.3歲，老年人蘊藏著人力資源優勢，特別是較輕老年人，這意味著老年人延長退休年齡成為可能。避開勞動力生產成本和養老金發放，在瑞典男女退休年齡均為65歲，而從61周歲開始實施彈性、自愿退休政策；還有一些國家早就實現了彈性退休年齡制度，而我國相對退休年齡較低。彈性退休制度相比較強制退休制度而言，最大的特點在于它的自愿性，強制性退休制度會造成還有意愿工作的老年人就業工作的強制性中斷，造成人力資源的浪費。公共部門、社會及老年人自身應積極探索適合老年人就業的崗位，并進一步推動老年人終生學習的職業計劃。政府部門對退休后積極就業的老年人提供就業津貼和就業指導服務等，改變被動的服務為主動的一對一就業指導。因此，建議考慮實行彈性退休年齡制度，與此同時結合老年人就業制度，制定出臺相應的老年人就業保護社會政策，以法律來保障老年人的就業生涯，包含了老年人雇傭、解雇、工作調動、復職、薪資等一系列就業權益，進一步保護老年人的權益，提供平等就業機會，鼓勵老年人“福利-工作-福利”的周期積極性，拓展企業精神，避免就業歧視等問題。

（二）推行社區功能性補缺型服務

美國是社區型老年人福利的典型國家，社區型老年人福利政策對我國具有一定的推廣價值。老年人更容易接受在熟悉的環境生活，社區服務可以提供便利式老年人福利，社區型的服務更容易滿足老年人的需求。根據生命周期理論（life-cycle approach），老年人人際關系擴張需求的弱化伴隨著健康養老需求的攀升，這種事業上的收縮與健康需求的擴張特別適合在社區推行“醫養結合”的老年人福利政策。在老年人生活便捷的社區，經過整合的醫療資源、養老資源具有可獲得性和就近便利性優勢，一方面原有的社區醫院可探索養老服務，如康復性或護理醫院；另一方面，原有的社會養老機構也可增設醫療服務，抑或是在家庭實行家庭醫生模式。一言以蔽之，即查漏補缺。居家老年人養老銜接心理、家政、照護、醫療多元化服務的開展，將簡單的模式做了復合疊加，把養老和醫療這兩個老年人最基本的需求進行了資源整合與配置。提到補缺型的服務，在我國還有一個部分特別值得有關部門的關注，就是農村的老年人社會福利問題，較之前的討論基本停留在城市老年人福利問題框架基礎之上，而一般在農村的老年人中留守老人比例偏高，可結合留守兒童和留守老人共同考量該群體的福利問題，雖然我國老年人福利的框架基本成立，但是人群覆蓋全面性需要進一步提升。

（三）積極開展針對老年人照護者的綜合培訓

美國、瑞典、法國的老年人福利制度中有很多方面值得學習借鑒。值得推廣的原因一方面是制度設置的比較完善，另一個重要方面就是老年人福利服務人性化方面盡善盡美。老年人照護者的兩個主要群體是老年人照護者職業人和家庭內部照護者。重視老年人福利要從相應的服務群體專業技能抓起，無論是專業服務者還是老年人的家庭護理人員，甚至是子女、親屬都需要對接受政府或者社區組織的老年人照護培訓。專業技術人員接受專業培訓，親屬接受一些基礎性的醫療常識、專業技能、緊急情況處置等。首先，有針對性地組織培訓項目，為照顧者提供培訓機會，幫助他們掌握提供必要的護理技能。其次，將護理人員連接到區域支持小組。再次，提供短期暫休服務，突出個性化的老年人福利服務的同時，也給提供服務的服務者提供完善的制度設計，以便照顧者得到應得的休息。此外，還可提供其他未涵蓋的項目和內容，以幫助照顧者滿足他們的照顧需求。最后，可讓老年人自身與照護者共同參與培訓，讓接受服務者也了解服務的規范和標準，提高老年人福利服務的專業性。

總之，老年人社會福利是福利國家的國家福利所必須直面的，關注老年人健康保健、醫療服務、經濟安全、老年人彈性退休、高齡就業、社會保障、養老保險、年金保障、社區服務、居家服務、失智照顧、老年人終生教育、老年人住房、老年人產業，重視老年人福利，發展居家養老結合的社區服務模式，鼓勵參與和融合、共享的老年人福利理念，以積極的心態面對人口老齡化，從老年人的保障到福利，從老年人的需求到權利，從國家福利走向“適度普惠型”福利國家。

（作者單位：南京大學政府管理學院）