當前慈善組織公信力的保持：外部監管與內部治理

劉 娜

天津社會科學院，天津 300191

當前慈善組織公信力的保持：外部監管與內部治理

劉 娜

天津社會科學院，天津 300191

近幾年，中國慈善事業蓬勃發展，成為全民關注的焦點，成為推動社會發展的健康力量。但不斷出現的“慈善丑聞”“慈善腐敗”事件，傷害著民眾的慈善感情，也注定會影響慈善組織的公信力。為了挽救還處于發展初期的中國現代慈善事業，應加強對作為慈善事業主體的慈善組織的監管。當前中國對慈善組織的監管主要為外部監管和內部治理：外部主要由法律、政府、第三方評估組織、行業自律和社會監管；內部主要是完備的自我治理。

慈善組織；公信力；外部監管；內部治理

一、當前形勢

近年來，我國慈善事業發展很快。慈善組織、機構像雨后春筍般蓬勃發展，還有很多個人積極參與到慈善活動中，據全國數據顯示，經常參加慈善活動的志愿者，全國有6 500多萬人，他們代表著我們國家文明的提升。但一些“慈善風波”或稱為“慈善丑聞”事件也不斷出現。這種慈善不端行為傷害了民眾的慈善感情，也注定會影響慈善事業的公信力，使慈善事業成為“折翼天使”[1]。為了保護還處于發展初期的我國現代慈善事業，加強對作為慈善事業主體的慈善組織的監管顯得尤為重要！監管構筑了一些個人或組織利用慈善謀取私利的防火墻。對慈善組織的監管[2]，主要有兩個方面，一是外部監管，包括法律、政府、第三方評估組織、行業自律、社會監督；二是完備的內部治理。

二、外部監管

就當前形勢看，我國對慈善組織外部監管主要體現在法律的大震懾、政府的大監管、行業協會（行業自律）、第三方評估、社會監督。

（一）法律的大震懾

慈善立法為慈善組織的健康發展安裝了一個巨大的保護網，是在最高的層次上監督保護慈善組織，它不會對某個慈善組織，更確切地說對慈善組織的工作人員進行細致監督，只是給每個想突破法律保護網的個體或組織以警示與震懾，告訴組織或個人若違反法律將承擔相應的民事甚至刑事責任！但總有一些組織或個體懷著僥幸心理，試圖去突破這個網，造成“慈善不端事件”，從而影響慈善組織的公信力。2016年初我國頒布了《慈善法》，并于2016年9月1日起實施。這是我國慈善制度建設的第一部基礎性、綜合性法律，是全面推進依法治國方略的重要成果，對慈善事業的發展具有里程碑意義，必將有力地引領、促進和規范慈善事業發展；這也為保護民眾慈善意識，震懾、監督慈善組織和組織個體的行為，為其保持公信力提供保障。

（二）政府大監管

政府在慈善組織的監管中發揮著無可替代的作用。政府須制定完備的約束機制來規范慈善組織的具體運行。政府對慈善組織的監管主要體現在以下幾個方面：慈善組織的設立、登記、注冊、運行、財務、稅收、信息透明度及涉外組織活動等。尤其是財務與信息透明度是政府監管的重點。慈善組織應定期向相關政府部門提交財務明細、財務報告、審計報告、信息透明度報告等，政府會對違規的組織和個人給予相應處罰。同時對優秀的慈善組織和個人給予積極表彰（或財物或名譽）。長期以來許多慈善組織和準慈善組織尤其是想晉級的草根慈善組織要想辦事可謂難上加難，手續繁瑣。而《中華人民共和國慈善法》頒布并實施后，政府開展了一系列簡政放權的措施；同時加快鼓勵資助符合條件的草根慈善組織與項目。這使慈善組織在相對寬松的政府管理下運行，更容易保持其公信力。

（三）第三方評估組織

獨立的可信任的第三方評估機構可以說對慈善組織的健康發展也發揮著不可或缺的監督作用。通過第三方評估機構對慈善組織的運行進行監督與約束，尤其是對財務與信息透明度更是監督的重點。這種獨立的第三方評估組織肯定能給慈善組織帶來一定壓力。獨立的第三方評估能客觀、公正、全面地評估慈善組織與個人。它主要對慈善組織的財務狀況進行監督，如項目、行政與善款的支出、善款使用率、善款增長率、個人行為規范、財務信息透明等。并把評估結果公布于眾。評估組織的評估結果主要是對慈善組織的財務運用及個人對財務的干涉狀況從優到劣進行排名，這對治理良好的慈善組織是一種鼓勵與贊譽，而對內部治理差的慈善組織是一種壓力與督促。信譽良好的慈善組織不僅自身會積極努力保持自身榮譽，而且還會受到民眾和企業的更多關注與捐助；相反被評為信譽不好的慈善組織可能會受到大眾的忽視甚至拋棄。所以，獨立的第三方評估組織對保持慈善組織的公信力發揮著不可替代的作用。它以公開、公正的信用度為民眾所信服。

（四）行業自律

行業自律主要指由不同的慈善組織聯合起來組成行業協會，通過互相交流經驗、互相監督的方式運行，活動經費來源主要由各會員組織繳納的會費。這種協會通過定期召開會員大會交流有益經驗，互相監督行為不當之處，促進各個慈善組織不斷完善，提高整個慈善行業的公信力，促進慈善事業的健康發展。但我國的慈善組織行業協會主要還停留在交流信息、分享經驗層面，還沒有達到互相監督的程度，行業自律還不夠成熟。

（五）社會公眾

社會公眾監督主要是指由各大新聞媒體、新聞網站、數量眾多的微博與微信等信息平臺組成的對慈善組織的監督。一旦某個慈善組織“捅了馬蜂窩”，出現了違章違紀現象，造成了“慈善丑聞”。這些不良信息會以最快的速度廣泛傳播，會使涉嫌慈善組織的信譽一落千丈，減弱相關關系人對其關注甚至將其放棄。會對涉事慈善組織的順暢發展造成重大打擊，遏制其健康、長久發展。

在加強外部監管的情況下，慈善組織要想做到基業長青，保持慈善組織的公信力，還必須從管理好自身開始，加強內部善治（內部治理）。慈善組織需從內部建立一套現代化的、準商業模式的治理體系即為“善治”[3]，以公益性為其基本價值追求，設立組織章程作為內部約束力。

三、慈善組織內部治理（善治）的加強

（一）關于治理與善治

英文“治理”（governance）一詞常與government一詞交替使用，原意是操縱、控制、引導，主要是指國家的公共事務管理活動。20世紀90年代以后，治理一詞被廣泛運用到社會學、經濟學領域，成為西方流行的學術用語。全球治理委員會給治理作了如下定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它包括以下四個特征：一是，治理是一個過程；二是，治理的基礎是協調；三是，治理的主體既包括公共部門也包括私人部門；四是，治理是一種持續的互動。作為慈善組織的治理， 它是指強調效率、責任、法治的公共服務體系。

借鑒現代治理理論與實踐，參考經濟學名詞“公司治理的理論與實踐”，慈善組織要想實現可持續發展、健康發展，必須實施“慈善內部治理”，這是增強慈善組織核心競爭力與公信力的根本模式。慈善內部治理就是使慈善組織建立一套完整的、可操作性的管理與控制體系，主要內容包括對慈善組織具體管理與運營的規則、關系、制度和程序等。慈善內部治理關注的根本問題是使資本提供者和捐贈者的善款有效發揮應有的、約定的作用，同時對善款提供者承擔責任，對善款接收者也要有責任。慈善內部治理以慈善組織為主要對象，以激勵與監督為核心內容，以善款提供者、理事會、經理層等諸多利益相關者為重點 ，以慈善組織的發展方向和業績為目的。

慈善組織的內部治理結構必須遵循決策、執行、監督三權分立的組織框架。建立完善的內部控制與審計制度，確保慈善組織的管理者、員工、財產、項目能按照組織章程有序運行[4]。

（二）慈善組織內部治理

首先是決策機構，決策一般由善款提供者組成會員大會，是慈善組織的最高權力機構，其主要目的在于集中會員的捐獻意愿，確保會員的善款可以得到有效利用。但由于善款提供者在時間、精力等方面的有限性，使慈善治理成本提高慈善組織一般將很大一部分決策權委托給理事會。理事會是慈善組織會員大會的常設機構。理事會成員一般由會員大會選舉產生，由眾多理事組成，他們不僅管理慈善組織的具體內部事物，還掌管組織的經營決策的外部事物。理事會代表高層管理者（主要善款捐贈者）行使法人財產權，是慈善內部治理的責任主體與核心機構！理事會主要是制定組織的規章制度；確定組織的戰略方向；挑選組織行政管理人員；對慈善項目提案進行討論并表決等。理事長或會長是慈善組織最高層行政管理者（慈善組織可以采取多種形式：社會團體、基金會、社會服務機構等。資料來自《中華人民共和國慈善法》）；對于基金會的組織行式來說，又是股東權益的代言人，對慈善組織的一切重大事務進行決策。

其次是執行機構，執行機構主要對慈善組織的各項事務進行管理，并遵守相關的規章制度。執行層的工作人員受聘于理事會，在授權范圍內擁有對組織事物的管理權、代理權。執行層按照級別可分為高級管理人員和中級管理人員，前者主要對組織的長遠規劃與發展階段等非常規性事物做決策，后者主要對組織常規性事物做決策，負責日常管理。秘書長是執行機構的領導者，在組織中起著決定性作用。

對于慈善組織執行層的管理人員來說，他們不僅要擁有一般職業經理人的職業素質，還要有慈善組織公益性和服務性的專業素養，如良好的職業道德和公益精神、較強的協調領導能力、戰略規劃和項目實施能力。所以，隨著現代慈善事業發展的規模化和復雜化，慈善組織的執行機構越來越向職業化、專業化發展，這樣有利于慈善組織的高效、健康、可持續發展。如一些慈善組織設有籌資部、財務部、項目部、運營部、人力資源部、研究部等，其主要負責人都具有較高學歷和專業知識。專業的運作團體不僅能使慈善組織高效運作，還能在很大程度上提高組織的公信力，吸引更多捐贈者和志愿者的關注與參與。

再次是監督機構，監事會是慈善組織的內部監督機構，負責監督慈善組織的高層和中層管理者，同時保證組織日常工作的有效、有序進行；監事會主要監督慈善組織的財務運行狀況，相關工作人員是否遵循了會計審計制度；同時把監督、評估狀況向慈善組織的會員更確切地說是理事反映。為了保證監事會的監督行為地有效性、可信性，監事會必須具有獨立性，獨立于慈善組織的具體運行，主要監督慈善組織各級管理人員的活動，查看其是否遵循了相關法律、法規及規章制度。同時為了保證慈善組織的監事會發揮其功能，對監事人員的任職資格要有嚴格的限制，如必須遵守國家憲法、法律和社會公德；要具有完全民事行為能力，沒有不良社會記錄；不得在慈善組織中同時擔任理事或其他工作人員；與其利益相關者不得在組織內擔任任何職務。監事會作為慈善內部治理監督的核心部門，在遵守相關法規及規章制度的前提下，可對組織相關人員實施追責制度[4]。

當前，我國慈善組織的內部治理模式具有代表性的主要有以下兩種[5]：一是中華慈善總會的內部治理模式見圖1；二是代表社會私立慈善組織內部治理模式的“壹基金”見圖2。

圖1 中華慈善總會組織機構

圖2 壹基金組織架構圖

壹基金是獨立的法人機構，嚴格按照國家法律及《章程》進行治理。理事會是壹基金最高決策機構，秘書處是壹基金日常執行機構，監事會是壹基金專職監督機構。三者為圍繞“決策、執行、監督”三權分設的制衡機制，共同防范風險，通過制度建設，促進壹基金專業透明的穩健發展。

四、結語

慈善事業一直以來是我國學者、研究人員、民眾關注的焦點，尤其是2016年3月16日，習近平主席公布了《慈善法》經人大常委會審議通過，并在2016年9月1日實施。這是國家的大事，也是慈善事業的喜事。我國作為一個發展中國家，社會保障體系還不是很完善，社會階層之間的經濟狀況差距還很大，作為第三部門的社會組織（包括慈善組織）彌補了社會財富在一定程度上的不公平，有效填補了除政府、市場之外的社會服務空間，與國家保障制度形成了一個完整的社會保障體系；而對于尚在發展初期的我國現代慈善事業，《慈善法》的頒布與實施可以在更高層面、更廣范圍促進全社會更多地關注和參與，使慈善事業在促進中華傳統道德文化傳播、全面實現小康社會、促進生態文明建設方面發揮更大作用。我們有理由相信，有了《慈善法》的保駕護航，慈善事業將迎來一個快速發展期。而隨著我國慈善法的深入實施，慈善組織的外部監管將得到大力加強；慈善內部治理在“有法可依”“有法必依”的規制下，其在內部治理過程中將更加謹慎、完備；更加堅固、平穩。慈善組織的公信力將會逐步提高，引領我國慈善文明的快速發展。

[1] 趙華文,李雨.慈善的真相[M]. 合肥:安徽人民出版社, 2012.

[2] 潘旦,徐永祥.國際比較視野下慈善組織監管機制研究[J].華東理工大學學報(社會科學版), 2015(1):94-101.

[3] 俞可平.治理與善治[M]. 北京: 社會科學文獻出版社, 2000.

[4] 耿云.國外慈善事業簡論[M]. 北京: 中國社會出版社, 2014.

[5] 首都慈善公益組織聯合會. 慈善公益組織管理流程指引[M]. 北京: 中國社會出版社, 2011.

（責任編輯：吳 星）

Research on the Issues Related to the Internal Governance of China’s Charitable Organizations under the New Situation

LIU Na

Tianjin Academy of Social Sciences，Tianjin 300191

The promotion of charitable organizations’ credibility: external supervision and internal governance in recent years, the development of philanthropy in our country has become the focus of attention of all the people, and become a healthy force to promote social development. However, the “charity scandal”, “charity corruption”event of the emergence of the people hurt the feelings of charity, is bound to affect the credibility of charitable organizations. In order to save China’s modern philanthropy, which is still in the early stage of development, we should strengthen the supervision of charitable organizations as the main body of charity. At present, the supervision of charitable organizations in China is mainly external supervision and internal governance: External mainly by the law, government, and the third party, industry self-regulation and social supervision; internal is the complete management.

charity organization; credibility; external supervision; internal governance

C913.7

A

1007-6875(2017)02-0073-05

??日期：2017-01-08

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.02.013

劉娜（1976—），女，河北保定人，社會學博士，天津社會科學院副研究員，研究方向為教育社會學，城市社會學。