多重期待下“代建制”回潮

文/本刊記者 黃柳

多重期待下“代建制”回潮

文/本刊記者 黃柳

在當前醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展的背景下，“代建制”被政府寄予了強化各項政策、理念落實的期待。

醫(yī)院基建項目“代建制”有回潮推開之勢。

4月初，江蘇省衛(wèi)生計生委印發(fā)《關(guān)于加強衛(wèi)生計生基本建設(shè)管理形式項目代建制的通知》（以下簡稱《通知》），明確在全省衛(wèi)生計生系統(tǒng)內(nèi)，總投資額1000萬元以上，且使用財政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金占總投資額30%以上；或者使用財政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金500萬元以上的非經(jīng)營性項目，一律實行代建制。

2016年，在廣州、上海等地，多個區(qū)一級政府發(fā)布了強化政府投入項目實施“代建制”的文件，明確指出代建對象包括衛(wèi)生領(lǐng)域項目。

“代建制”這些年

“代建制”全稱為項目建設(shè)管理代建制，是指通過招投標擇優(yōu)產(chǎn)生資質(zhì)優(yōu)、專業(yè)性強的項目管理單位（以下簡稱“代建單位”），負責項目的投資管理和工程建設(shè)管理，建成后交付使用單位的制度。

江蘇省的《通知》對于公立醫(yī)院應(yīng)該建成什么樣，給出了明確的方向。

有關(guān)代建制的優(yōu)勢，《通知》中表述有：實施代建制是打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，有利于遏制政府投資項目建設(shè)過程中的腐敗事件發(fā)生，使項目建設(shè)管理更加專業(yè)化、規(guī)范化，操作更加透明化。

正因此，“代建制”在經(jīng)歷了上世紀90年代在廈門、寧波、上海等地的試點之后，2004年7月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》明確對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。

早于國務(wù)院發(fā)文，北京在2004年3月發(fā)布了《北京市政府投資建設(shè)項目代建制管理辦法（試行）》。事實上，從2002年起，北京市發(fā)改委在精神專科醫(yī)院——回龍觀醫(yī)院、疾病預(yù)防控制中心等項目中實行了代建制試點。

但日前，在接受《中國醫(yī)院院長》采訪時，北京一家市屬公立醫(yī)院分管基建的副院長表示，盡管前些年北京的公立醫(yī)院基建項目提倡過代建制，但這幾年淡化了，全國多數(shù)地區(qū)也普遍呈現(xiàn)這種態(tài)勢。他同時向記者透露，該院二期項目目前已啟動招標，且明確不采用“代建制”。

“代建制”走向低谷，原因何在？在醫(yī)院基建領(lǐng)域深耕多年，山東省第四建筑設(shè)計院副院長楊曙光向記者解釋：一方面，“代建制”在醫(yī)療基建項目中的應(yīng)用，很重要的前提是有資質(zhì)完善、經(jīng)驗豐富的代建方存在，但目前這樣一個代建方群體并沒有很好地形成；另一方面，在我國建筑工程相關(guān)法律并不完善的情況下，建設(shè)管理方與使用方完全分離，此前環(huán)節(jié)中的不周全、不細致最終導(dǎo)向使用方，將直接導(dǎo)致后者壓力無法消解。

楊曙光補充表示，成熟、專業(yè)的代建方群體之所以未能成形，原因也在于我國踐行代建制的時間較短。作為專業(yè)度高、細節(jié)要求多的醫(yī)院建筑，當前在全國多數(shù)地區(qū)，醫(yī)院的基建項目采取的是“分包”形式：主體建筑、裝飾裝修、設(shè)施設(shè)備采購安裝等分開招標，由醫(yī)院成立總項目部，納入相關(guān)部門專業(yè)人員，統(tǒng)籌管理。

多層次解讀《通知》深意

但在我國代建制模式的起源地廈門，市衛(wèi)生計生委一名工作人員告訴記者，“凡是財政撥款的醫(yī)院項目，廈門實施的都是代建制。”他告訴記者，2016年封頂?shù)膹?fù)旦大學附屬中山醫(yī)院廈門醫(yī)院建設(shè)項目，就采用的是代建制。

正如楊曙光的解讀，踐行時間越長、代建方越成熟，代建制越發(fā)能形成趨勢，他介紹，“在上海，管辦分開后，申康醫(yī)院發(fā)展中心旗下的代建公司就越來越專業(yè)。”

回到《通知》的發(fā)文地江蘇省，“代建制”在醫(yī)院基建領(lǐng)域的力推有哪些用意，將發(fā)揮怎樣的影響呢？鎮(zhèn)江市第一人民醫(yī)院院長朱夫向記者做了細致的分析。

他認為，首先，發(fā)揮“代建制”的優(yōu)勢，遏制腐敗、降低投資支出成本、控制項目概算肯定是《通知》發(fā)布的重要初衷。

其次，控制新建醫(yī)院規(guī)模、嚴禁舉債建設(shè)，是《通知》更深層次的用意。

朱夫分析，貫徹全國和江蘇省《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015-2020年）》，《通知》規(guī)定公立醫(yī)院新增床位數(shù)超過1500張，按要求報備國家衛(wèi)生計生委；超過1000張，報備省衛(wèi)生計生委，這尚屬正常。

但《通知》同時指出，“嚴禁公立醫(yī)院舉債建設(shè)。對于建設(shè)資金未落實或需要貸款的公立醫(yī)院在建項目一律暫緩建設(shè)”，但暫緩到什么時間沒有說。聯(lián)系當下的實際情況，醫(yī)院經(jīng)地市一級、縣一級政府同意，舉債建設(shè)的現(xiàn)象并不少見。

最后，也是至關(guān)重要的一點，《通知》對于公立醫(yī)院應(yīng)該建成什么樣，是滿足基本需求還是可以走高端路線，給出了明確的方向：“堅持經(jīng)濟、適用、節(jié)能、環(huán)保的原則，嚴禁豪華裝修。二級及以下公立醫(yī)院門急診、醫(yī)技、住院等醫(yī)療功能用房建安工程造價，原則上控制在當?shù)赝愋妥≌ò补こ淘靸r的2.5倍以內(nèi)，三級公立醫(yī)院控制在3倍以內(nèi)。”

“設(shè)置醫(yī)療用房建安工程造價為同類型住宅造價的2.5～3倍，實際是在對設(shè)施、設(shè)備購置做出要求，希望避免高端。”朱夫同時表示，設(shè)置病房為3～6人間，在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的江蘇，是否符合群眾的需求是有待商榷的。

“一箭多雕”可行性幾何

“代建制”被文件發(fā)布方寄予了多重期待：遏制工程腐敗、控制公立醫(yī)院規(guī)模擴張、嚴禁公立醫(yī)院舉債建設(shè)、杜絕裝修與設(shè)備采購走高端路線……

但《通知》是否能實現(xiàn)這樣多重的目標？朱夫向記者坦言，衛(wèi)生行政主管部門發(fā)文可以起到引導(dǎo)的作用，但缺少了地方政府的配合，這個很難推進。他補充說，“以新院區(qū)的建設(shè)為例，很多時候被定位為地方政府力推的重點工程，很難說暫緩就暫緩，說不能舉債就不舉債。”

落實到具體的項目中，在醫(yī)院，尤其是醫(yī)療功能集中的綜合醫(yī)院和某些專科醫(yī)院，“代建制”受待見程度也十分堪憂。作為醫(yī)院管理者和項目承建方，盡管所處角度不同，但朱夫和楊曙光都持類似觀點，就是“代建制”的強推會引發(fā)醫(yī)療機構(gòu)的抵觸情緒。

“我耳聞太多醫(yī)院基建項目中暴露出的問題，比如墻內(nèi)埋設(shè)的電線不合格，導(dǎo)致購置來的設(shè)備無法正常開機，這樣的例子數(shù)不勝數(shù)。”朱夫表示，“交鑰匙”的總包方式對使用方醫(yī)院來說，風險一定是很大的。

楊曙光也表示，理論上，交鑰匙承包模式下的承包商對項目所涉行業(yè)的技術(shù)應(yīng)該有充分的掌握和理解，但現(xiàn)實是合格的總包商并不多。

盡管面臨的障礙不少，但有專家表示，在當前醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展的背景下，政府投入增強的同時，勢必強化政策、改革理念的落實。傳統(tǒng)“自建、自管、自用”的“三自”模式下，顯然導(dǎo)致各環(huán)節(jié)、各主體權(quán)責不清，出現(xiàn)問題后政府很難理清該向誰問責。從這個意義上講，“代建制”推開具備較強的合理性。