生態補償資金績效審計評價指標體系構建

楊曉晨

◆基金項目：2017年云南省教育廳科學研究基金研究生項目（項目編號：2017YJS005）的階段性成果

■中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）08-0073-03

摘要：隨著黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”的總布局，生態補償已成為當前環境保護研究領域的熱點和難點。文章對生態補償資金績效審計的概念進行了界定，結合目前生態補償資金績效審計的現狀，從五個維度構建了生態補償資金績效審計的評價指標體系，為生態補償資金管理制度的制定、生態補償立法的完善以及相關審計工作提供指導和參考，以期完善生態補償資金績效審計理論。

關鍵詞：生態補償資金 績效審計 評價指標體系

一、引言

2014年10月，《國務院關于加強審計工作的意見》中提出，要促進和改善生態文明建設，加強對土地、礦產等自然資源，以及大氣、水、固體廢棄物等污染治理和環境保護情況的審計；2015年10月，十八屆五中全會審議通過的“十三五規劃”中提出，國家審計工作的重點任務是要著力推動提高發展質量和效益，把績效理念貫穿審計工作的始終；2016年5月，國務院辦公廳印發了《關于健全生態保護補償機制的意見》，擴大了生態補償的范圍，明確了補償原則及標準，促進生態文明建設邁向新臺階。

目前，我國在環境績效審計研究領域，尤其是生態補償資金績效審計方面，尚沒有構建成熟的知識框架和評價體系，研究進程處于萌芽狀態；而評價體系作為績效審計工作開展的重要組成部分，其重要性不言而喻。基于此，選擇生態補償資金績效審計評價體系進行研究在理論和實務中都具有一定的指導意義。

二、生態補償資金績效審計

（一）概念。生態補償資金績效審計是將資源環境審計、專項資金審計和績效審計有機結合的一種現代新型審計，是由政府審計機關針對有關部門的生態補償資金在投入運行、產出、效益與可持續性等方面的使用和管理情況以及相關政策落實情況進行監督評價的活動，從經濟性、效率性、效果性、環境性和可持續性方面來評價生態補償資金運行的績效，并得出審計結論，同時提出具有建設性的改善建議。因此，生態補償資金績效審計應當以績效審計為主線，包括以下五個方面：一是生態補償資金投入績效審計，重點關注生態補償資金的籌集、撥付以及使用的合法（規）性、經濟性；二是生態補償項目運行績效審計，主要從資金的管理情況以及監管情況方面來審計，衡量生態補償資金的經濟性；三是生態補償項目產出績效審計，分別從經濟效率、生態效率和社會效率三個維度來考核生態補償資金的效率性；四是生態補償資金結果績效審計，著重審計項目目標的實現情況；五是生態補償資金效益與可持續性績效審計，從生態效益、經濟效益、社會效益以及持續運行率四個方面來衡量。

（二）內容。從我國的國情和環境保護實際形勢出發，目前，我國生態補償資金績效審計的重點領域包括四個方面：自然保護區生態補償、重要生態功能區生態補償、礦產資源開發生態補償以及流域水環境保護生態補償。因此，生態補償資金績效審計的內容包括以上四個重點領域的生態補償資金籌集績效審計、生態補償資金使用績效審計、生態資源開發績效審計、生態資源保護績效審計、項目產出、收益及可持續性績效審計及生態資源法規和政策執行績效審計等。

（三）目標。生態補償資金籌集和使用的目的是保護生態環境和資源，促進社會經濟綠色可持續發展，因此對生態補償資金進行審計應當分析生態補償資金的使用效率是否發揮了預期作用，并依據得到的充分、適當的審計證據形成審計意見，發現存在的問題和需要整改的地方。因此，生態補償資金績效審計的目標是通過對生態補償資金的合法性、合規性、效益性進行監督、評判，規范生態補償資金在籌集、撥付與使用、管理、項目產出及效益和可持續性五個維度方面的使用效率和效果，進而實現生態補償資金績效審計的“免疫系統”功能，維護國家資源安全的宏觀目標。

三、生態補償資金績效審計現狀

針對生態補償資金績效審計，我國不論在理論方面還是實務方面的研究均有一定程度的發展，但由于起步較晚，研究時間尚短，進程也相對緩慢，仍有諸多漏洞和不足。

（一）我國生態補償資金績效審計相關制度。改革開放以來，我國有關環境保護的法律法規以及相關管理制度逐步完善，這為環境審計實踐工作的開展打下了良好基礎。2007年，財政部、國家林業局頒布的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》中涉及了有關森林生態獎懲措施方面的規定，為審計部門的監督工作提供了一定的制度支持。2010年國務院常務會議決定，從2011年起中央財政每年安排資金136億元，在8個主要草原牧區，全面建立草原生態保護補助獎勵機制，從總體上看，目前草原生態補償主要適用于草畜平衡獎勵。我國從2010年開始設立“中央財政濕地保護補助資金”并按照國庫管理制度等有關規定支付，相對于森林、草原等陸地生態系統，目前我國沒有濕地補償的政策，甚至沒有一個國家層面的濕地保護法規，但我國江蘇省在2010年發布了《中共蘇州市委蘇州市人民政府關于建立生態補償機制的意見（試行）》，明確界定了濕地補償資金的來源、補償主體、補償對象以及補償方式。在流域生態補償方面，我國目前并無法定、統一的流域生態補償定義，但根據流域生態補償的原則，部分省制定了有關的規范性文件，比如《河南省水環境生態補償暫行辦法》《山東省人民政府辦公廳關于在南水北調黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域開展生態補償試點工作的意見》以及《福建省閩江、九龍江流域水環境保護專項資金管理辦法》等規定了生態補償資金的使用程序，尤其是項目資助的審批、使用和監管程序方面比較詳細，這對于各省開展生態補償資金績效審計工作提供了有力支持。雖然在國家立法層面尚無有關生態補償方面的法律法規以及系統規定，但在森林、濕地、流域等方面的生態補償制度已在各地積極推行。

（二）我國生態補償資金績效審計研究現狀。目前，我國在生態補償資金績效審計方面的研究還很少。2011年江蘇省審計廳對蘇州市區生態補償政策貫徹執行情況開展了審計調查。2014年福建省審計廳外經處分別對寧德、三明、龍巖、南平4個設區市及其12個縣（區）的生態補償專項資金和相關補償機制落實情況進行了專項審計調查。我國生態補償資金績效審計指標和考核體系尚未建立、健全，生態補償資金績效審計重點、內容和范圍不明確，一些基礎工作還有待于規范和完善。

（三）生態補償資金績效審計存在的問題。目前，生態補償資金績效審計工作正在逐步推進，資源環境審計在政府工作中的重要性不斷提升。盡管如此，我國生態補償資金績效審計依然存在問題，阻礙了我國生態補償資金績效審計工作的健康有序開展。具體包括：（1）缺乏統一規范的評價體系。我國已有的法律法規中，對生態補償資金績效審計工作開展的范圍界定以及程序規定較為模糊，對問題責任的歸屬也不明確，對于重點領域的生態補償資金績效審計更是沒有系統的評價指標體系。在實踐中審計人員面臨的諸多問題，都需要從專業領域出發，做出定性的分析和評價，這不僅大大降低了審計質量，而且增加了審計風險，對生態補償資金績效審計工作的全面實施也造成了一定影響。（2）審計人員知識結構單一。目前，我國審計人員大多從事傳統審計工作，缺乏開展環境績效審計中所需的有關管理、環境方面的能力素質。與傳統審計人才相比，環境類專門性審計人才的培養周期長，短期內難以滿足對環境審計工作的需求，這是制約我國資源環境績效審計工作深入開展的重要因素。（3）審計信息化建設不足。在生態補償資金績效審計工作中，各部門審計信息的共享和審計數據的統一口徑是決定整個審計工作效率和效果的要素之一。盡管當前我國已經進入大數據時代，但跨區域、跨部門仍未建立對于重點領域生態補償的數據庫，監測、環保、水利、統計、林業、海洋等部門之間信息不共享，缺少協調與合作，導致數據融合度低，從而不利于生態補償資金績效審計工作的開展。

在上述問題中迫切需要解決的就是評價指標體系的構建。生態補償資金績效審計是一種現代化審計，其工作的開展必然要求審計人員具有環境與審計領域的相關知識，但是，學習環境審計中的專業知識不能一蹴而就，通過評價指標體系的構建，可以為傳統審計人員開展資源環境績效審計降低難度。本文借鑒生態學、環境學和經濟學中的理論知識，對生態補償資金績效審計評價指標體系進行了構建。

四、生態補償資金績效審計評價指標體系構建

生態補償資金績效審計評價體系是在評價目標的指引下，遵循科學合理的評價方法，對不同的評價主體設立對應的評價標準和評價指標，從單個生態補償項目、某一行政區乃至整個國家總體績效情況等不同層面，客觀評價生態補償資金的運用效果及項目的可持續性情況等。

（一）構建原則。（1）系統性原則。包括兩個層面，一是評價指標體系的構建應當涵蓋生態補償資金的籌集、撥付與使用、生態資源開發和保護、項目產出、收益及可持續性等內容，力求全面系統地反映生態補償資金的績效。二是指標的設置應當涵蓋水資源、森林資源、礦產資源、土地資源、大氣資源等生態資源。（2）定量指標與定性指標相結合原則。該原則可以確保生態補償資金績效審計評價結果的質量。（3）可持續性原則。通常，生態補償資金績效需要經過較長的時間才能逐漸表現出來，為了克服評價指標的短期性和片面性，必須進行跟蹤績效審計評價，持續評價生態補償資金績效情況。

（二）評價指標體系的確定。基于邏輯模型的基本理念，本文從投入、運行、產出、結果、效益與可持續性五個維度來構建生態補償資金績效審計評價指標體系。

1.投入環節指標。按照邏輯模型，投入指標主要反映資金投入階段的績效情況，即考察生態補償資金的籌集、撥付與使用是否合法（規）、充足、到位以及資金運用的經濟性，評價指標如下頁表1所示。

2.運行環節指標。該環節評價指標用于衡量生態補償資金撥付使用后的資金和監督情況，如下頁表2所示。

3.產出環節指標。通過采取運行過程中的監管環節，可以有效保證項目的產出，評價指標如下頁表3所示。

4.結果指標。通過采取運行過程中的監管環節，可以有效保證項目的產出，評價指標如表4所示。

5.效益與可持續性指標。該指標主要用于衡量生態補償資金是否達到了預期的績效目標、能否產生效益、是否改善了生態項目的環境質量、是否提高了生態區周圍群眾的社會滿意度等，主要從生態效益、經濟效益、社會效益以及可持續性四個維度來衡量，如表5所示。

五、結束語

生態補償資金是用于生態資源保護的一種專項資金，是由國家下撥的財政資金，以求恢復生態環境平衡，達到人與自然的和諧、可持續發展，也是實現經濟發展方式轉型的基礎。生態補償資金審計既屬于專項資金審計范疇又屬于資源環境審計范疇，同時涉及績效審計。在該交叉領域，理論界的研究還不多，無法滿足實踐發展的需要。本文的貢獻在于，不僅構建了一套生態補償資金績效審計的評價指標體系，給相關領域在理論上的后續研究提供了一定的借鑒和參考，而且為生態補償資金績效審計在實踐中的評價工作提供了新思路。S

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