淺析完善與規范高校項目經費審批制度之對策

楊順利

■中圖分類號：F832.51 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）08-0106-03

摘要：文章在闡述高校項目經費審批特點的基礎上，針對高校項目經費審批中存在的主要問題，提出了完善與規范高校項目經費審批制度的可行性對策。

關鍵詞：高校 項目經費 審批 對策

一、引言

項目經費是指為了完成特定任務、具有專門用途，實行“專款專用、專項管理、單獨核算”有別于日常業務活動、保證基本運行的經費，其資金來源與其用途具有高度相關性的特殊性經費。具有金額大、專項性強、使用周期長、監管理部門多、審批環節多等特點。

高校項目經費是指高校用于教學、科研、學科建設、基建工程、大型修繕、實驗室建設、圖書采購、設備購置等方面，具有專門用途、列入學校項目經費預算的實行“專款專用、單獨核算”的，區別學校基本支出的專項經費。

高校項目經費審批是指根據學校內部授權審批控制的需要，依據項目經費的性質、金額、特點與特征，在項目經費列支過程中根據其授權范圍、審批程序、審批責任等要求，由學校相關領導對項目經費立項、控制、列支報銷，在相關憑證與憑據上簽字同意的程序與過程。項目經費審批是高校內部控制與財務管理的重要組成內容，是學校相關領導對其項目經費列支與付款行為、施行審批權力并承擔主體責任和監督責任的職責所在。從目前查處的高校經濟腐敗案件來看，主要集中在高校基本建設、后勤修繕、物資設備采購、實驗室建設、科研與學科建設項目經費支出、大額資金調度、招投標等領域；從其腐敗的環節來看，大多同項目經費的立項、審批、經費支出相關；分析發生經濟腐敗案件的學校，就會發現這些學校項目經費審批制度形同虛設，學校重大經濟活動不按程序審批、不執行審批權限，在重大經濟決策時不執行“三重一大”制度規定，在重大資金調度中缺乏相互監督、相互制約審批制度與工作機制。

二、目前高校項目經費審批存在的主要問題

（一）審批主體專業水平不高、責任心不強

項目經費審批涉及學校校級領導、項目部門、資產部門、招標部門、審計部門、財務部門等多部門、多層領導的審批簽字，由于我國高校對領導干部實行定期輪崗管理，涉及財物以及與工程基建相關的部門領導最多只能在同一崗位工作一個聘期，3—5年必須轉崗，致使一些部門領導業務不專，政策理論水平不高；另外高校校級及其中層領導多是由專家、教授、學者擔任，其專業并非經濟、會計、審計、財務管理，缺乏項目經費審批的基本知識和項目經費管理的專業技能，對合同、招標、資產管理、審核與立項、財務審批的有關規定缺乏系統的學習與培訓，主要以聽匯報后進行審批簽字；還有一些高校其財會部門的正職領導多由非會計、審計、財務管理等專業的人員擔任，而副職多為專業出身，以目前陜西34所公辦本科院校的財務處正處長的專業情況來看，只有11人的專業與會計、審計、經濟管理、財務管理等經濟類專業相關，“外行管內行、外行說了算”的管理機制，在項目經費審批上很難做到客觀公正、程序合法、資料完備。各級領導在項目經費審批中普遍存在簽字只是走程序、只承擔領導責任的思想，簽字態度不認真。

（二）將行政審批與經費審批混為一體

我國高校對項目經費的審批同其行政職務、所在部門職責密切相關，高校內部經費審批均實行“一支筆”審批規定，均由其部門、院系的行政“一把手”負責，所以形成項目經費審批與行政權力緊密相關，行政級別越高，其經費審批權就越大；而對項目的專業性、項目的性質、特征、管理要求考慮的較少。

（三）審批權限與其職務職責不對稱

目前高校項目經費的審批權限大小主要與其行政級別相關聯，行政級別越高其項目經費的審批權限就越大，具體的經辦人員或管理人員沒有審批權，而在承擔責任時，沒有審批權的經辦人員或管理人員卻要承擔最大的“直接責任”，直接分管領導要承擔“主管責任”，而審批權限大、行政級別高的領導只承擔責任最小的“領導責任”。

（四）審批程序不合理

高校的項目經費審批程序是指項目經費的審批環節的先后順序、哪一部門先簽字、哪一部門后簽字、哪個部門對哪個環節負責、不同級別領導的簽字順序等規定。目前基本上是項目實施部門（或管理部門）先進行簽字審批，再由資產管理部門辦理資產入庫，第三步由項目經費主管校級領導簽字審批、第四步由主管財務的校級領導（或總會計師簽字）審批，最后由財務部門主管領導審批。因財務部門審批在主管財務領導之后，不利于財務部門為主管財務校領導負責，而且因目前高校在經費審批過程“畏懼”上級領導簽字心理普遍存在，所以不利于財務部門領導發揮為學校經費支出“把關”作用。

（五）審批監督責任不明確、缺乏責任追究機制

高校財務制度和事業單位內部控制規范對于違犯項目經費審批規定，越權審批、違規審批的行為沒有具體明確的處理規定，只是強調“單位應當建立健全內部監督制度”“對內部控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價”；高校總會計師管理辦法也只是規定總會計師對“審批、聯簽、實施的事項造成經濟損失” 的重大事項“負有管理或直接責任”，沒有明確的處罰規定。因為對違犯規定的審批沒有具體的處罰規定，缺乏責任追究機制，所以在實務中很少有因違規審批對領導干部進行處罰與處理。

（六）審批方法手段落后

目前高校大多數項目經費的審批方式，還是沿用審批領導在原始報銷單據上簽字審批的方式與方法。沒有很好地利用校園信息化、數字化、網絡化服務平臺技術，實現項目相關信息資源共享，沒有將項目經費審批與立項、招標、預算、驗收、合同簽訂、審計等信息有機結合，實行項目經費審批向前移、審批監督網絡化；審批方式與手段只能滿足事后審批和監督，沒有達到對項目經費的全過程和事前、事中的監督與管理。

（七）將項目經費審批與項目經費審核混為一談

項目經費審批是一種職務行為，而項目經費審核是財會部門的專業人員按照經費支出報銷的相關規定，對會計憑證特別是會計原始憑證的審核要求、審核內容、審核原則所進行的專業技術工作。經常會聽到高校負責審批領導常講的一句話：“我的簽字只是走程序，我不懂財務，經費的支出是否合法合理，由財務部門的專業人員把關”。許多高校項目經費的審批領導沒有認識到簽字審批的重要性和承擔經濟責任的重大性，將項目經費審批與項目經費審核混為一談。

（八）將項目經費審批與日常包干經費審批等同

日常包干經費支出具有金額小、報銷次數多、審批權限低等特點。一般只需經費管理或業務部門和財務部門領導審批就可報銷，不涉及資產入賬、招標立項、簽訂合同、項目驗收、項目審計等環節。從2013—2015年陜西省審計廳對省屬15所高校審計報告中發現，13所高校存在項目經費支出報銷所附的原始憑證后面缺少項目立項依據、審計報告、經濟合同、變更簽證、驗收等相關證據資料；對項目經費審批所需資料的完整性認識不到位，按照日常包干經費的審批要求對項目經費進行審批。

三、完善與規范高校項目經費審批制度的對策

（一）加強審批領導的專業培訓，提高其項目經費審批的專業能力與水平

針對高校項目經費審批領導的實際情況，建立校級領導和校內部門主管財務工作領導的崗前及崗位項目經費審批業務知識專門培訓制度。對校級領導應由高校主管部門每年組織一次項目經費審批的專題培訓，應將項目經費的立項知識、招標法規、項目經費的管理制度與要求、資產驗收制度、審批責任及處罰規定、經濟合同基本規范與知識、審批程序和資料要求、項目經費審計重點及規定、高校經濟活動監督重點、高校內部控制規定等作為培訓的主要內容；根據反腐敗的需要，結合高校實際案例不斷創新培訓內容與培訓形式；將培訓記錄作為校級領導考評內容之一。對于校內各部門項目經費的審批領導應由學校的總會計師、財務部門、審計部門、招標管理部門、資產管理部門、經濟合同審核部門、檔案管理部門和學校紀監部門等組織針對項目經費管理與審批的專項知識培訓，培訓內容及重點除校級領導培訓內容之外，應結合學校內部控制制度、崗位職責、經費審批程序與權限等學校的具體規定進行具有可操作性的培訓，以提高學校各級項目經費審批領導的業務水平。

（二）嚴格執行總會計師和學校財務會計部門主要負責人任職資格與條件

總會計師和財務會計部門主要負責人是對項目經費審批最后的“把關人”，其業務能力、政策水平在項目經費控制之中至關重要，會計法、總會計師條例、高校總會計師管理辦法等法律、法規中對其任職資格與條件有明確規定，各高校應嚴格執行，堅決杜絕不符合任職條件與資格的人員擔任相關職務，從項目經費的最后審批主體上強化對項目的審批，確保項目經費支出的合法、合理，資料的真實完整。

（三）將行政權力與經費審批權力相分離

項目經費的特征決定了項目經費在審批的各個環節與步驟都必須要有專業的人員進行技術與政策方面的“把關”。而項目經費的審批，缺少的正是各環節專業人員的簽字把關，所以應建立項目經費各環節技術人員審簽與行政領導審批同步制度，實行項目經費各環節技術審簽后再由其行政領導簽字審批辦法。專業技術人員對項目經費的技術性、合理性、真實性與資料的完整性負責，行政領導主要對項目經費的合法性、有效性負責。

（四）對項目經費審批程序再造，建立經費審批責任倒查制度

學校應規范項目經費審批程序，實行前一步驟審批對后一步驟負責，下級審批向上級審批負責，每一審批環節對本環節的業務負責的審批制度，以明確審批中的責任問題，以利于責任追究和責任倒查；在審批程序中應將原來的先由“主管財務的校級領導（或總會計師簽字）審批，再由財務部門主管領導審批”程序，再造為“在學校各部門領導審批后，先由財會部門專業人員對其項目經費支出進行審核的基礎上，再由財務會計部門領導審批，最后由總會師簽字審批，學校財務部門根據總會計師簽字審批的憑證進行賬務處理與付款”程序，以利于審批責任的落實。

（五）利用現代網絡信息平臺，實行項目信息共享，將項目經費審批與監督前移

高校各類信息平臺的建立與完善，為高校項目管理、項目監督、經費審批提供了技術支持，為項目經費審批向項目前期環節延伸提供了可能與條件。學校應充分利用高校紀委項目經費監督平臺、政府采購招標平臺、合同監督平臺、審計信息平臺、資產管理平臺、校園信息化與數字化管理服務平臺等加強對項目經費的審批，實現項目經費的事前監督。

（六）明確項目經費審批關鍵控制點與審批重點內容，以規范審批行為

高校應結合學校的實際，根據事業單位內部控制規范的有關規定建立項目經費管理、監督、審批的風險控制點，確定學校項目經費內部控制的關鍵部門與崗位。根據經濟責任審計報告、巡視組發現的項目經費存在問題和有關經濟案件事實、上級及主管部門檢查中發現的項目經費問題等，確定項目經費的審批重點，明確審批權限，細化資料要求，規范審批行為。

（七）在學校財務部門建立項目經費審批資料綜合備查檔案

高校項目經費的管理與審批涉及多個環節與部門，而最后環節在財會部門，所以從財務管理與監督上講，財會部門應對與項目經費管理與審批的所有環節、相關信息、相關資料進行監督匯總，除賬務處理環節所需的有關憑證資料外，還應建立“一個項目一冊資料”的備查項目檔案，將項目的立項、審批、預算、招標、建設與采購、驗收、合同、審計、結算等資料裝訂成冊，以備對項目經費的使用及管理進行檢查。

（八）建立與完善審批責任追究問責制度

高校應根據會計法、審計法、預算法、合同法、采購法、招標法、問責條例、黨內監督條例、高校財務制度和內部控制制度等建立與完善審批責任追究問責制度，對違法違規審批的行為與人員進行問責、處罰與處理。使項目經費審批人員時刻牢記“有權必有責、有責必擔當、用權受監督、失責追究、違法必查處”用權準則和行為規范，認真履行審批權力。J

參考文獻：

[1]財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）[S].財會[2012]21號.

[2]財政部，教育部.高等學校總會計師管理辦法[S].教人[2011]2號.

[3]財政部，教育部.高等學校財務制度[S].財教[2012]488號.

[4]吳仕宗.高校科研項目資金管理存在的問題及對策[J].商業會計，2015，（24）.