食品安全監管瓶頸分析及對策研究

陳明偉+李明琪+馬書農

[摘要]文章梳理了我國關于食品安全方面的法律、法規及存在的問題，分析了食品安全監管現狀及存在的問題，對此提出了具體措施：如統一相關法律法規中的懲罰標準、統一監管主體、強化食品安全的全過程監管、設計和搭建食品安全在線檢測智能管理云平臺、加強食品安全監測部門的信息化建設，對國家、社會加強食品安全領域的監管提供相應的對策。

[關鍵詞]食品安全；監管；信息化建設

[DOI]1013939/jcnkizgsc201719093

1食品安全監管相關法律法規分析

食品是人類生活的基本需求，食品安全直接關系到公眾身體健康和生命安全，進而影響到社會的經濟發展和穩定。三聚氰胺“毒奶粉”、蘇丹紅事件、農藥中毒、鼠藥中毒、亞硝酸鹽中毒、地溝油不斷刺激著人們關于食品安全的敏感神經，食品安全問題已經成為社會各界廣泛關注的重大民生問題。

黨和國家高度重視食品安全問題，近幾年，我國密集出臺了《食品安全監督抽檢和風險監測工作規范》《食品安全監督抽檢和風險監測計劃（國抽）實施方案》《食品召回管理辦法》《食品安全抽樣檢驗管理辦法》、2015年10月1日起正式實施的《中華人民共和國食品安全法》以立法的形式將食品安全問題上升到國家戰略的高度等，總體上食品安全法律、法規算比較完備，但是存在以下問題：

首先，處罰標準不統一。對于同樣的懲罰內容，法律法規的規定應該是一致的，而實際中對于同一內容的處罰標準卻存在不統一現象，這就給執法部門帶來麻煩，比如遇到罰沒的時候，究竟以哪個法為準，就不清楚了，而且有的時候相關企業的當事人可以用此法對抗彼法，這就給法院的裁判帶來困難。

其次，對監督執法人員處罰過輕。從近幾年發生的食品安全事故可以看出，存在政府地方保護主義因素和有關行政部門失職瀆職、部門牟利等問題，比如有些行政執法機關是為罰而罰，監督管理的目的存在問題，不是促使食品安全企業關注、提高產品質量而是謀利。另外，食品安全法對行政執法人員瀆職行為處分較輕，可能導致執法人員不作為現象，比如通過媒體曝光食品安全事件之后，最終僅看到對造假人員和企業負責人如何處理的刑事處罰，卻鮮見到對失職瀆職的行政執法人員給予處罰的事例。

2食品安全監管現狀及存在的問題

21食品監管主體不統一

在我國對于食品生產、銷售、餐飲服務的監督管理，其主體主要有質量技術監督局、工商管理部門、食品藥品監管部門，部門之間采取分領域、分專業、分段式監管模式。隨著市場總量的擴大、市場主體的增多、市場行為的日益復雜，使得跨領域、跨專業、跨部門的監管問題逐漸顯現出來，主要表現為多頭監管、各主體職責不清，進而導致面對某些問題的推諉扯皮現象，不僅浪費了監管資源，還不利于市場的發展。比如沈陽出現的毒豆芽問題，工商說豆芽屬于農產品，應該歸農委管；農委說豆芽是農產品的初級加工品，應該歸質監部門管。另外，比如地溝油問題，也涉及多個部門。

22注重監管的形式，忽視監管的效果

首先，過去的食品監管經常采用“拉網式”檢查方式，每個主管機構每年都層層組織一些“專項整治”活動，在這種監管中非常重視一個可衡量的指標就是對生產經營企業的現場檢查覆蓋率，到了基層這種專項整治活動往往變成要求百分比覆蓋，在“全覆蓋”的重壓之下，基層監管部門、監管人員往往疲于應對，只得挨家挨戶去“蜻蜓點水”，對所有企業走“過堂”，其監管效果也就可想而知。

其次，是事后救火式的大排查。對食品的監管目前更多的是事后查處、被動救火式監管，無法做到防患于未然，主要表現：在媒體曝光了食品質量安全問題后，進行的從上到下、各部門均參與其中的層層大排查，所以這種大排查在許多時候只是一種姿態，其實際意義是值得商榷的。現實中我們經常可以看到在大排查中很多小飯店關門的現象，等過了排查階段飯店再開門，因此，這就失去了監督檢查的意義。此外，食品安全事件的性質是復雜的，其中一些問題并不會給食用（使用）者帶來實際危害，而興師動眾的排查活動帶來的社會恐慌及其他負面影響，對食品藥品監管乃至市場的發展是無益的。

23監管機構缺乏先進的監測方式和監測手段

目前食品檢驗的指標主要包括食品的一般成分分析、微量元素分析、農藥殘留分析、獸藥殘留分析、霉菌毒素分析、食品添加劑分析和其他有害物質的分析等。食品檢測除了常規的分析方法外，主要采用儀器分析方法，主要包括分光光度法、原子熒光光譜法、電化學法、原子吸收光譜法、氣相色譜法、高效液相色譜法等，這些檢測方法存在的一個共同問題是，政府部門抽查部分食品，委托給檢測機構檢測，然后發布檢測結果，消費者查詢檢測結果，是一個按照順序條塊分割進行的過程，導致檢測結果時效性差，數據是分散在包括政府部門、檢測機構、企業、公眾等各個環節中的，不能形成完整的風險評估和安全預警系統，不能更好地服務老百姓。

3對策

31統一相關法律法規中的懲罰標準

要對產品質量法、食品安全法、消費者權益保障法、侵權責任法中關于懲罰性條款進行重新梳理，使之統一化。在舉證方面要強化并落實舉證責任倒置，這樣才能使消費者有積極性參與到食品質量的監督管理中，從而形成監管部門-社會-消費者共同監管的局面。

32統一監管主體

如成立市場監管局，由原來的質量技術監督局、工商管理部門、食藥分段監管變成由市場監管局統一監管，厘清各部門的職能范圍，減少監管盲區，避免交叉管理時出現互相推諉，各部門之間來回“踢皮球”的現象。另外，需要明確各部門及監管人員的責任，增加對地方政府負責人和監管人員的問責。

33強化食品安全的全過程監管

首先，加強事前監管。要規范準入標準，應針對不同的食品生產范圍，制定不同的準入標準，把好入門關。在制定標準的時候應注意把握適當原則，標注不是越高越好，是要符合實際，要緊密結合不同產品的風險程度設定，在關鍵的毒性指標上必須要嚴格，另外在執行的時候要確保不折不扣地執行，而不是制定高標準，在執行中實行彈性執行。

其次，加大事中監管。要不定期進行檢查，而且是抽查，在抽查中要真正體現“隨機”原則，即檢查哪家企業，必須在檢查活動成行前的最后時刻才確定，以便能夠看到企業生產經營狀況的真實狀態；一旦抽中哪家企業，就不要因為任何主客觀原因而變更，這樣就能夠避免人情因素的干擾；在檢查結束時要留下書面意見，指出存在問題和整改要求。需要注意的是檢查的目的是促進企業切實關注、提高生產質量，所以要對整改情況進行持續跟蹤。

最后，事后監管要依法嚴懲違法者。要讓所有的企業都清楚，如果被發現存在制假售假及其他違反相關規范的行為，就必須承擔法律責任，而且違法成本要大于改進成本，從而對食品生產經營企業形成威懾力。

34設計和搭建食品安全在線檢測智能管理云平臺

利用云計算云存儲等技術，建立高效的在線快速智能云平臺，以檢測資源的物聯網整合社會檢測資源為補充，將原先分散在政府部門、檢測機構、企業、公眾等各個環節的數據匯聚起來，消除條塊分割，完善覆蓋面寬、時效性強的食品安全抽檢、信息收集、信息發布、安全預警的網絡系統已經成為必然。該平臺主要利用在線膠體金檢測儀自動讀取食品快速檢測試劑盒對食品實行在線篩查，開展食品安全管理云平臺系統。該系統集成應用食品檢測試劑、數據采集讀取儀器、食品安全管理模式云平臺，完成項目的系統集成，從而實現食品快速實時檢測、結果監控及實時預警等一站式服務功能。

食品安全在線快速智能檢測云平臺的建立將食品安全監管部門、食品的生產和銷售企業、食品安全檢測設備的生產企業、食品安全檢測試劑的生產企業以及公眾黏合在一起。這樣才能將“市場抽檢、媒體曝光、事后打擊”的事后管理轉變為主動排查、預防為主的監管。

35加強食品安全監測部門的信息化建設

2011年3月15日國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于印發2011年食品安全重點工作安排的通知》（國辦發〔2011〕12號），指出“著力提升企業食品安全管理能力”。信息化建設可以成為加強食品監督執法工作的一種有效方法，也可以提升食品監督執法工作水平。食品安全監管部門應積極貫徹落實《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，結合食品監督執法工作實際需要，積極推進食品監督執法信息平臺建設，打造“互聯網+食品監督執法”新模式。

參考文獻：

[1]李援《中華人民共和國食品安全法》解讀與適用[M].北京：人民出版社，2009

[2]張成程食品安全問題產生的原因及對策分析[D].長春：東北師范大學，2010（5）.

[3]臧立新我國食品安全監管問題及對策研究[D].長春：吉林大學，2009（12）.

[基金項目]本文是遼寧省社會科學規劃基金課題遼寧省食品安全在線監測管理模式研究（項目編號：L16BGL019）的成果。

[作者簡介]陳明偉，錦州醫科大學，公共衛生學院，副教授；李明琪，河北外國語大學，英語專業；馬書農，遼寧大學，商學院碩士研究生。