公眾參與加快城市治理法治化

汪斯坦

[摘 要] 傳統公共管理理論認為的城市管理是政府的單方面行為，行政主體與行政相對人天然地處在對立面；新公共管理理論則認為城市治理是各相關利益方的共同行為。在中國共產黨第十八屆三中全會會議上審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就明確提出“推進國家治理體系和治理能力現代化 ”，從新公共管理角度對我國傳統城市管理模式進行了超越和創新。

[關鍵詞] 城市管理；公眾參與；法治化

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 13. 095

[中圖分類號] F290；TU984.11+5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）13- 0218- 02

1 前 言

改革開放以來，我國城鎮化規模跨越式發展，城市規模不斷擴大，建設水平逐步提高，城市管理工作的重要性逐年上升，保障城市健康運行的任務日益繁重，利益訴求的主體和客體日益“多元化”，加強和改善城市管理的需求日益迫切，致使我們不得不通過管理向治理的轉變來實現降低行政管理成本和提升行政效率。“公地悲劇”現象的不斷出現和發酵更加突出城市治理的必要。

黨的十八大報告中提出“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。服務型政府的理想模式是公共治理模式，公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質特征在于政府與社會對公共生活的共同治理，是國家權力與公民權利的持續互動過程。城市治理的核心是“公眾參與”，其前提必然是公眾對治理方式的持續有效地高度認同。但是由于過去我們在城市管理過程中，行政執法透明度不高，公眾參與程度低，導致矛盾和問題集中在現場執法環節上爆發和顯現，城市管理行政執法隊伍公眾形象較差，公眾認同度和接受度較低。根據中國社科院《形象危機應對研究報告2013-2014》藍皮書稱，群眾認為“城管”是最差的形象群體。經過部分媒體長期的選擇性、引導性報道，城管執法的“妖魔化”形象幾被定型。如何通過城市管理向城市治理轉變，使行政主體與行政相對人從對立面走到同一戰壕中，尋求各方利益“最大公約數”，這個問題值得深思。

2 公眾參與城市治理的法律保障

《中華人民共和國憲法》第二條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”《中華人民共和國規劃法》第二十八條規定：“地方各級人民政府應當根據當地經濟社會發展水平，量力而行，尊重群眾意愿，有計劃、分步驟地組織實施城鄉規劃。”可見，城市管理是政府的一項重要公共行政職能，尤其涉及城鄉居民的日常生活和切身利益，公眾參與城市治理的權力受到法律的嚴格保護。法律嚴格保障下的公眾參與城市治理決策的制定、實施、監督的全流程，有利于決策的民主化、科學化、標準化，有利于從源頭綜合城市治理各方參與者的利益訴求，從而避免矛盾在管理過程中激化顯現。

3 公眾參與城市治理現狀

筆者曾參與住房和城鄉建設部組織的城市管理執法規范化研究課題組，在實地調研中了解到，有的城市定期在報紙和數字城管公眾信息網上刊登城市管理各項考核結果，案件（事件）處置過程等在網上公開，提高城市管理透明度和公信力。例如：昆明市城管部門定期在報紙和數字城管公眾信息網上刊登城市管理各項考核結果，同時，將所有案件及其處置過程在網上公開，并將重大案件和反復多次出現未得到有效處理的案件進行曝光，將處置后的照片進行公示對比，對執法過程公開程度，納入考核評價標準體系；有的城市積極探索公共服務市場化，將主要街道的牛皮癬清理、違停機動車清拖、建筑裝潢垃圾清運等實行市場化運作。例如：西安市蓮湖區城市管理行政主管部門就通過公開招投標的方式選定一家服務外包公司，承包了轄區內各街道的“牛皮癬”清理工作。城市管理行政主管部門只需要通過對該公司工作實效進行檢查、監督和考評，從而使城市管理行政主管部門從繁雜的事務性工作中解放出來，將有限的力量投入到管理與執法工作當中。在處理違法停放人行道的機動車時，委托拖車公司，通過取證、貼條，通知拖曳，減少了拖車過程中引起的糾紛。有的城市在強制拆除違章建筑過程中，引入專業拆除公司；有的城市籌建市民觀察團，招募多批志愿者參與城市管理。有的城市管理執法部門引入了網絡直播這種最新傳播形式，有的城市推出“網紅”介紹自我；有的城市攜手名人引領大眾；有的城市注重創新，聯合網絡主流媒體，連續17小時四網聯播“2016城管執法靚城行動”，實時傳送現場執法全過程；城管人微電影、城管代言人等形式也被普遍使用。但總體上看，目前，我國的城市治理過程中公眾參與程度較低，方式較為傳統，缺乏高位的法律保障，城市治理中公眾參與程度亟待提升。

4 公眾參與城市治理的可行做法的建議

4.1 建議健全公眾參與治理的制度

城市治理作為事關全社會發展的公眾事業，要讓廣大群眾真正參與到城市治理的過程中，離不開完善的法律來保障。建議依法規范公眾參與城市治理的范圍、權利和途徑，暢通公眾有序參與城市治理的渠道。建議以法律形式將公眾參與納入城市治理體系固化，以法律明確公眾參與城市治理的程序，將公眾參與城市治理的根本目的、性質內容、職能、機構設置、組織形式、權限范圍等逐步明確，通過法律予以保障。在這方面，南京市制定出臺的《南京市城市治理條例》率先做出了有益嘗試。

4.2 建議增強公眾參與城市治理的意識

“上面千條線，下面一根針”是許多基層部門的工作困惑。尤其是城市管理職能部門掌握的資源有限，處在弱勢地位。城市管理職能部門局限于自己的行政屬性，容易偏離“為人民管理城市”的設立初衷。建議動員城市利益相關者全員參與到城市治理當中，通過拍攝城市宣傳片，提升群眾主人翁精神；建設市級城市規劃建設展館，宣傳城市發展沿革。讓全社會認知、理解、支持和最大限度地參與，保障決策科學。

4.3 建議建設公眾參與的社區平臺

依托社區作為城市管理的基點，創新社區組織形式，通過建立科學有效，化繁為簡的社區管理體系，提升公眾參與城市的管理程度。海口市在整治違建的執法活動中，就依托居委會（村委會），在整治違建活動前召開評議會，民主討論涉嫌違法建設的建筑是否拆除，提前化解矛盾。

4.4 倡導城市管理志愿服務，建立城市治理協會

組織城市管理志愿服務的宣傳動員、組織管理、激勵扶持；引導志愿者與民間組織、慈善機構和非營利性社會團體之間的交流合作；組織開展多形式、常態化的志愿服務活動。依法支持和規范服務性、公益性、互助性社會組織發展。采取公眾開放日、主題體驗活動等方式，引導社會組織、市場中介機構和公民法人參與城市治理，形成多元共治、良性互動的城市治理模式。

通過高位推進，逐步建立公眾參與城市治理的法律體系，有利于促進城市管理問題落實，真正實現公平、公正、公開。提高數字城管考核結果的透明度、知名度和公信力。多措并舉，通過發動群眾廣泛參與，尋求利益訴求的最大公約數，開展一場城市治理的“人民戰爭”，是城市治理現代化的“關鍵一招”。