職教發(fā)展定位中政府監(jiān)管問題研究

張軍　劉敏

摘要：我國職業(yè)教育發(fā)展定位中政府擔負著重要的監(jiān)管職責，政府監(jiān)管的質(zhì)量和水平對于確保職業(yè)教育發(fā)展定位的科學性、準確性有著重要影響。文章從監(jiān)管定位、監(jiān)管制度、經(jīng)費投入、監(jiān)管機制等方面透視了政府監(jiān)管存在的問題，并對產(chǎn)生這些問題的原因進行了分析，最后有針對性地提出了改善政府監(jiān)管的對策建議。

關鍵詞：職業(yè)教育；發(fā)展定位；政府監(jiān)管；改善途徑

作者簡介：張軍（1973-），男，江蘇海安人，江蘇海事職業(yè)技術學院副教授，研究方向為高校管理；劉敏（1977-），女，江蘇連云港人，南京郵電大學人文與社會科學學院副教授，博士，研究方向為社會保障、行政管理。

基金項目：2015年江蘇省教育系統(tǒng)黨的建設研究會研究課題“高職院校中層干部‘德考核量化指標研究”（編號：2015JYDJ-YB0062），主持人：張軍。

在當前職業(yè)教育體制調(diào)整和深化改革的新形勢下，要促進職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展定位適當與否顯得十分重要。我國職業(yè)教育在不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出了不同的發(fā)展定位，并且隨著職業(yè)教育的發(fā)展不斷地處于調(diào)整和變化之中，政府作為職業(yè)教育的監(jiān)管主體，對其發(fā)展定位具有重要的影響和監(jiān)管作用。

一、職業(yè)教育發(fā)展定位中政府監(jiān)管的現(xiàn)狀

我國職業(yè)教育在管理機制上實行由教育部負責統(tǒng)籌規(guī)劃、地方政府直接管理的方式，因此職業(yè)教育發(fā)展定位要受到國家教育行政機構和各級地方政府的雙重指導和監(jiān)管。

（一）職業(yè)教育發(fā)展定位與政府監(jiān)管角色

《職業(yè)教育法》明確要求教育部作為國務院下轄的教育行政部門負責對職業(yè)教育進行宏觀管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合規(guī)劃，黨中央、國務院、教育部以及其他部委出臺的相關文件。對職業(yè)教育的發(fā)展定位給予了明確的規(guī)定。即面向地方經(jīng)濟社會發(fā)展狀況與需求，以服務區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為宗旨，培養(yǎng)能夠從事生產(chǎn)、管理、服務等一線需要的具有較高實踐技能和操作能力的應用型技能型人才。專科層次的職業(yè)院校原則上不予升格或并人更高層次的本科教育，這就是國家對職業(yè)教育發(fā)展定位的總體要求。同時國家對政府在職業(yè)教育發(fā)展定位中的監(jiān)管角色也給出明確的要求，即充當監(jiān)督指導和規(guī)范管理的角色。

（二）政府監(jiān)管角色的定位

為了貫徹落實國家的總體要求，促進職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展，各級地方政府相繼制定和頒布了一系列的方針政策，自覺地對自身的監(jiān)管角色和職能給予了明確的規(guī)定和說明，充分發(fā)揮政府在構建職業(yè)教育體系中的主導作用，增加政府對職業(yè)教育發(fā)展的投資力度，加強對職業(yè)教育發(fā)展的督導和統(tǒng)籌管理，通過對職業(yè)教育發(fā)展的評估與監(jiān)管，加強了政府在職業(yè)教育發(fā)展定位中的作用。

（三）政府監(jiān)管職能的發(fā)揮

政府對職業(yè)教育發(fā)展定位進行監(jiān)管的職能是通過宏觀層面的決策權和實施過程中的指導性政策方針而發(fā)揮作用的，此外職業(yè)教育發(fā)展定位的相關規(guī)章管理制度也多由政府制定和頒布。政府的財政部門、人社部門等對發(fā)展職業(yè)教育所需的資金、人事等具有管理權。特別是近年來各級政府加強了對職業(yè)教育發(fā)展的監(jiān)管力度，相繼對職業(yè)教育開展了人才培養(yǎng)水平評估、校企合作評估、工學結合人才培養(yǎng)模式評估等，此外還組建了專業(yè)的指導委員會加強對職業(yè)教育的研究、指導、咨詢和服務工作。

二、職業(yè)教育發(fā)展定位中政府監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管定位不夠清晰

政府對職業(yè)教育發(fā)展定位進行監(jiān)管，首先需要搞清楚自身的角色定位，政府應該是規(guī)則、制度的制定者，而不應該直接采用行政手段介入到職業(yè)院校的實際辦學中。

1.重建設、輕監(jiān)管。不少地方政府在履行高等教育管理與監(jiān)控職責中，對于本科以上教育層次的高校建設比較重視，而對職業(yè)教育的發(fā)展在監(jiān)管上力度不夠，或者存在輕視現(xiàn)象，造成了職業(yè)教育發(fā)展中相關的規(guī)劃與制度建設不完善，發(fā)展所需的資金投人沒有充分到位等問題，影響了職業(yè)教育辦學質(zhì)量的提高和可持續(xù)發(fā)展翻。

2.角色錯位、職責不清。職業(yè)教育發(fā)展定位中政府監(jiān)管的角色和作用應該體現(xiàn)為宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督協(xié)調(diào)。而不是從微觀層面上直接干預和介入職業(yè)教育自身或歸屬于社會的職責，角色錯位使得政府與職業(yè)院校的職責界限不清晰，不但防礙了政府監(jiān)管職能的發(fā)揮。而且影響了職業(yè)教育發(fā)展定位的科學性。

3.直接干預過多、影響辦學自主權。目前對職業(yè)教育的管理以政府主導為主，政府掌握著職業(yè)教育發(fā)展所需的主要資金來源，同時人事權也掌握在政府手中，這種情況使得政府對職業(yè)教育的發(fā)展產(chǎn)生了過多的直接干預。很大程度上抑制和縮減了職業(yè)教育獨立發(fā)展的空間和職業(yè)院校的辦學自主權，造成了職業(yè)教育發(fā)展過于依賴政府的不良狀況，因而不利于職業(yè)教育自身的發(fā)展定位。

（二）監(jiān)管制度不完善

《職業(yè)教育法》是職業(yè)教育發(fā)展的根本大法，但其規(guī)定對高等職業(yè)教育的涵蓋和篇幅相對較少，同時值得注意的是，該法雖然規(guī)定了政府在職業(yè)教育發(fā)展中應該履行的職責和功能，但在操作層面上缺乏與之相配套的實施細則。此外對于政府的失責行為也沒有規(guī)定具體的追究辦法、程序，這種情況就為政府在職業(yè)教育發(fā)展定位中有選擇地進行監(jiān)管埋下了隱患。比較突出的問題是職業(yè)教育發(fā)展的資金得不到保障，另外，部分立法者對職業(yè)教育的認識不夠全面，使《職業(yè)教育法》的立法內(nèi)容不夠細致，涉及范圍狹窄，缺乏實用性，相關部門按照法律政策實施時，不得不在管理經(jīng)驗中摸索，缺乏制度化管理。許多管理辦法甚至依靠專家意見仿照國外經(jīng)驗，使行政管理部門規(guī)章、政策與實際不相符。同時相關的監(jiān)管制度對于職業(yè)教育的特殊性也沒有進行有效的考慮。

（三）經(jīng)費投入不足

據(jù)教育統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2015年職業(yè)教育生均經(jīng)費為3388元，而同年中等師范院校、本科院校的生均經(jīng)費分別為3521元、7285元，由此可見，政府對職業(yè)教育的經(jīng)費投入不僅遠遠低于本科院校。甚至還低于中等師范類院校。事實上職業(yè)教育與其他層次的教育相比較。其辦學具有特殊性，面向社會培養(yǎng)應用型技能型人才的人才培養(yǎng)目標，使得職業(yè)院校學生培養(yǎng)經(jīng)費應該相對較高、投入較多，只有這樣才能滿足購買必要教學實驗設備、開展實習實訓活動等的需要。在目前這種職業(yè)教育經(jīng)費投入不能有效滿足職業(yè)教育人才培養(yǎng)要求的情況下，不可避免地使得政府制定的相關職業(yè)教育政策落實存在一定的難度，最終影響了政府監(jiān)管的效果和職能的發(fā)揮。

（四）監(jiān)管機制不健全

從目前對職業(yè)教育的監(jiān)督和評估體系來看，普遍傾向于畢業(yè)生就業(yè)和教學質(zhì)量的提高，造成了相對單一的評估體系和監(jiān)督機制。同時政府對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管還存在很大的滯后性與不完整性。這種不健全的監(jiān)管機制使得政府在職業(yè)教育發(fā)展定位中的監(jiān)管存在諸多問題，削弱了政府在職業(yè)教育發(fā)展科學定位中的影響力。

三、職業(yè)教育發(fā)展定位中政府監(jiān)管存在問題的原因

（一）缺乏監(jiān)管經(jīng)驗

我國職業(yè)教育的發(fā)展歷程才不過30多年，直到1996年《職業(yè)教育法》的頒布，職業(yè)教育在教育體系結構中的法律地位才得到了正式確認，2009年職業(yè)教育招生人數(shù)首次超過本科教育的招生人數(shù)。隨著職業(yè)教育招生規(guī)模的迅速擴大和急劇式發(fā)展，給政府對職業(yè)教育發(fā)展的管理和監(jiān)控帶來了挑戰(zhàn)，管理部門在專業(yè)、技能、知識結構、經(jīng)驗等方面都不能有效地滿足職業(yè)教育快速發(fā)展的需求，同時職業(yè)教育與其他階段教育存在的差異性和特殊性，也使得管理部門以往的經(jīng)驗和管理方法、模式不適用或不適應職業(yè)教育的要求。因而導致一系列問題，政府部門中沒有設置專門的職業(yè)教育監(jiān)管部門或?qū)I(yè)人員，而是將監(jiān)管職能簡單地劃歸為高等教育管理部門，擴大了其管理幅度，管理內(nèi)容的增加和復雜性，也造成了管理缺乏專業(yè)化和適用性，導致了多數(shù)情況下政府對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管流于形式。

（二）監(jiān)管存在較大的慣性

維持現(xiàn)狀、抵制創(chuàng)新是政府在職業(yè)教育監(jiān)管中存在慣性的突出表現(xiàn)，由于政府管理存在較強的集權性，出于維護自身權力的考慮，在職業(yè)教育發(fā)展管理中。習慣于擴大自己的監(jiān)管職能和監(jiān)管領域，過多地介入了原本不屬于政府監(jiān)管職能的領域，同時在監(jiān)管手段上多采取直接行政干預或微觀管理的方法。導致政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中存在較多的越位現(xiàn)象。

另一方面，由于政府對職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管內(nèi)容和領域的擴張，同時加上人才、資金等方面的限制，使得政府的監(jiān)管在多方面表現(xiàn)出了簡單化和形式主義的特點。事實上造成了政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中的缺位。同時這種慣性還表現(xiàn)在政府長期的管理理念、模式造成了管理人員在遇到新問題時，不可避免地出現(xiàn)管理績效低下和不適應問題。

（三）缺少監(jiān)管專業(yè)人才

人才是政府實現(xiàn)對職業(yè)教育發(fā)展定位進行監(jiān)管的主體，政府對職業(yè)教育發(fā)展定位進行監(jiān)管的決策力和執(zhí)行力在很大程度上會受到政府管理人員專業(yè)素質(zhì)的影響。目前政府教育管理部門中低層次的工作人員相對冗余，而高層次的專業(yè)人才卻十分欠缺，熟悉職業(yè)教育、精通職業(yè)院校管理的人才不多，同時政府在相關人才的引進方面又表現(xiàn)出過于保守的特點和機制。這與快速發(fā)展的職業(yè)教育現(xiàn)狀與需求表現(xiàn)出了很大的不匹配性。在目前要快速改變這一態(tài)勢。需要通過有針對性的變革和調(diào)整招聘制度、方法、流程和機制。引進一大批熟悉職業(yè)教育發(fā)展并對之具有一定研究的人才。

四、改善職業(yè)教育發(fā)展定位中政府監(jiān)管的途徑

（一）創(chuàng)新管理理念，優(yōu)化管理模式

1.強化政府服務和責任本位理念。政府行為是由其管理理念決定和指導的，目前政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中的理念更多的體現(xiàn)為行政管制與權力本位，缺乏服務和責任本位意識，導致政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中經(jīng)常性的出現(xiàn)越位、缺位或錯位等問題，為了適應職業(yè)教育發(fā)展定位新形勢，必須樹立和強化政府的服務和責任本位理念。現(xiàn)代公共管理理論認為，向社會、公民提供服務是政府的基本職責，為此必須樹立責任本位理念，積極履行自己的職責與義務，主動、高效、靈活地監(jiān)督職業(yè)教育發(fā)展定位和健康發(fā)展。

2.構建高效服務型政府管理模式。傳統(tǒng)的管理觀念和管理慣性在我國各級地方政府政府中都有很深的影響。嚴重地阻礙和制約了政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中的作用、效果以及機制創(chuàng)新。為此政府在管理模式上應該向服務型轉(zhuǎn)變，政府應該明白其對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管主要體現(xiàn)在服務和監(jiān)督上，為此政府應該基于專業(yè)和服務的原則對職業(yè)教育管理模式進行優(yōu)化以實現(xiàn)精簡、效能、統(tǒng)一、法治與服務；政府應該充分利用現(xiàn)代信息技術和管理方法實現(xiàn)對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管，提高管理效率，借助信息平臺實現(xiàn)對職業(yè)教育招生情況、人才培養(yǎng)、畢業(yè)就業(yè)等情況實現(xiàn)快捷有效的監(jiān)管。

（二）健全完善職業(yè)教育相關法律法規(guī)體系

1.參照發(fā)達國家教育立法的成熟經(jīng)驗，盡快修訂完善《職業(yè)教育法》，充實內(nèi)容，細化條款。同時，研究制定與之配套的單項法和地方性法規(guī)。如《農(nóng)村職業(yè)教育法》、《職業(yè)教育經(jīng)費法》和地方性的《職業(yè)教育條例》等，使之成為職業(yè)教育基本法的補充，從而形成完善的職業(yè)教育法律體系。真正對政府的行政管理行為、辦學機構的辦學行為和行業(yè)企業(yè)及各職業(yè)教育參與者的職責和義務產(chǎn)生權威性的約束作用，使其各司其職。各行其道，從法律層面上減少政府內(nèi)部性尋租，防止政府越位和缺位。

2.開設相關管理監(jiān)督部門。為了方便解決職業(yè)教育管理中的問題，完善規(guī)章制度管理，進行職業(yè)教育體制改革，可考慮增設專業(yè)的教育執(zhí)法部門——教育司法部門來解決職業(yè)教育中的問題。或者。協(xié)調(diào)職業(yè)教育部門、學校管理部門共同參與，設立統(tǒng)一的職業(yè)教育監(jiān)督部門，其任務是對辦學方向、教育政策執(zhí)行、學院招生管理等內(nèi)容，實行監(jiān)督。

（三）優(yōu)化監(jiān)管機制，明確監(jiān)管責權

1.發(fā)揮政府與院校的雙重控制作用。（1）轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式。目前政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中存在越位、缺位、職責不清等問題，使得監(jiān)管的有效性受到很大影響，政府對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)控在手段上以外部行政控制的形式為主，在政府的直接干預之下，職業(yè)教育很難獲得發(fā)展自主權，造成自身特色缺乏，喪失了競爭力和可持續(xù)發(fā)展的潛力，因此必須轉(zhuǎn)變政府的監(jiān)管方式，優(yōu)化政府對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管機制，將主要精力放在宏觀引導和監(jiān)督上，最大程度上減少或避免對職業(yè)教育進行直接的行政干預和微觀管理。（2）提升院校自我控制能力。職業(yè)院校作為自我發(fā)展和自我定位的主體，在遵循國家和各級地方政府相關法律法規(guī)和政策的前提下，應該能夠從本校發(fā)展的實際情況出發(fā)，尋找、制定、構建有利于自身快速發(fā)展的管理體制與運行機制，結合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求，及時地調(diào)整人才培養(yǎng)目標、模式、專業(yè)結構等，從而在動態(tài)變化中準確地實現(xiàn)發(fā)展定位。

2.構建科學完善的質(zhì)量監(jiān)測和績效評價體系。由于政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中的主要職責在于質(zhì)量監(jiān)測和績效評價，因此必須構建科學完善的質(zhì)量監(jiān)測和績效評價體系，以此推動職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中管理、辦學、評價三者的分離。政府進行宏觀管理。院校自主辦學，辦學質(zhì)量由社會進行評價，政府委托第三方專業(yè)機構對職業(yè)教育的辦學情況進行動態(tài)調(diào)研、分析和了解，在此基礎上對其人才培養(yǎng)和發(fā)展定位進行評估。進而實現(xiàn)對其在社會服務、人才培養(yǎng)、文化傳承、科學研究等全方面的評估，提高職業(yè)教育的投入產(chǎn)出效益，發(fā)揮政府在職業(yè)教育資源優(yōu)化配置、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面的效能，引導職業(yè)教育健康科學發(fā)展。

考慮到職業(yè)教育的特殊性。職業(yè)教育質(zhì)量監(jiān)測體系如表1所示，政府監(jiān)管職業(yè)教育發(fā)展定位評價體系如表2所示。

（四）培養(yǎng)人才，提高監(jiān)管水平

1.加強政府管理人才建設。提高政府管理人才隊伍的素質(zhì)、加強隊伍建設是目前職業(yè)教育發(fā)展定位政府監(jiān)管中急需解決的問題，為此可以采取包括招聘、培訓、調(diào)研、交流等多種方式，其中培訓是最為有效、最為直接的方式，通過開辦培訓班提升政府管理人才的業(yè)務能力、管理能力和理論素養(yǎng)，由于職業(yè)教育與一般高等教育比較具有自身的特點。這就要求政府管理人員必須了解和把握職業(yè)教育的實際情況和運行特征，為此培訓中應該結合對職業(yè)教育發(fā)展實踐的調(diào)研、存在問題的討論、職業(yè)教育發(fā)展定位中存在的問題以及政府監(jiān)管中存在的問題、原因等的深刻分析、研究，從而切實地提高政府管理人才培訓效果。

2.提高監(jiān)管的決策水平和執(zhí)行力。雖然政府管理人員的知識水平和受教育程度都比較高，但是普遍存在著經(jīng)驗不足、決策水平不高的問題，為此政府在對職業(yè)教育發(fā)展定位實施監(jiān)管中，相關的管理人員應該學習、了解和把握職業(yè)教育發(fā)展定位的相關理論、原則、依據(jù)等知識，并通過科學的調(diào)查研究獲得第一手的資料信息，為提高決策水平奠定基礎，同時綜合運用多種手段、多種資源提高監(jiān)管的執(zhí)行力。

在高等教育大眾化時代，職業(yè)教育的發(fā)展面臨著機遇與挑戰(zhàn)共存的境地，職業(yè)教育發(fā)展定位是否正確、科學，在很大程度上決定了職業(yè)教育能否在競爭激烈的高等教育體系中贏得生存和發(fā)展的空間，職業(yè)教育自身特色的養(yǎng)成、符合社會需求的高技能型人才的培養(yǎng)以及自身競爭優(yōu)勢的形成都有賴于正確、科學的自身定位。政府在職業(yè)教育發(fā)展定位中扮演的角色是否適當、自身監(jiān)管職能發(fā)揮的程度等都影響著職業(yè)教育的發(fā)展定位是否正確、科學。總體來說政府對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管應該是宏觀指導、提供服務、機制引導，而不是直接干預、強制命令，只有這樣才能確保職業(yè)教育的健康可持續(xù)發(fā)展。

責任編輯 劉揚軍