政府購買社區居家養老服務：現狀、問題和對策

林源聰

(內蒙古大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

政府購買社區居家養老服務：現狀、問題和對策

林源聰

(內蒙古大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

2000年中國正式步入老齡化社會，“未富先老”的現實狀況給中國社會帶來巨大挑戰。政府購買養老服務是提高養老服務供給水平的一大嘗試。養老服務分為居家服務、機構服務和社區服務。2001年民政部在全國推行“星光計劃”，經過十幾年的發展，以南京市鼓樓區、蘭州市城關區等地為代表的中國政府購買社區居家養老服務的實踐已經取得了巨大進步，但同時也存在一些問題。對政府購買社區居家養老服務的現狀進行研究，可以為該政策在全國范圍內的推廣提供借鑒經驗。

政府購買；社區居家養老服務；社會組織

根據聯合國教科文組織的界定，一個國家或地區60歲以上人口占其總人口的10%或以上，或65歲以上人口占其總人口的7%或以上，表示該國家或地區已進入老齡化社會。按照這一標準，2000年中國65歲及以上人口占總人口比重的7.0%，已經進入老齡化社會，并且這一比重不斷攀升，于2014年達到10.1%。計劃生育政策使家庭結構日趨小型化，獨生子女贍養老人的負擔不斷加重；越來越多的年輕人選擇外出工作、學習和生活，沖擊傳統“家庭養老”模式；政府提供養老服務存在缺乏穩定的資金來源、服務的質量和效率難以保證等問題，使老年人的養老需求無法得到滿足。由于傳統家庭提供養老的模式以及政府直接提供養老服務的方式存在種種弊端，中國政府開始探索和建立政府購買養老服務的方式，以滿足老年人日益增長的多層次養老服務需求。

一、政府購買社區居家養老服務的現狀

人口老齡化給養老服務供給帶來的壓力促使我國政府開始了政府購買養老服務的實踐。2014年9月，財政部等部門聯合發布《關于做好政府購買養老服務工作的通知》，明確指出到2020年，要建立比較完善的政府購買養老服務制度，形成高效合理的養老服務資源配置機制和供給機制。政府購買社區居家養老服務分為三種模式。

(一)政府出資購買服務——以南京市鼓樓區為例

南京市鼓樓區心貼心服務中心是在原有實體的基礎之上為承接政府的項目，擴大業務而成立的民營非政府組織。 2003年11月，鼓樓區政府實施“居家養老服務網”工程，該工程委托心貼心服務中心運作，區政府給予政策和資金支持并監督其服務質量和水平。鼓樓區各社區通過走訪調查搜集獨居、困難老人的情況，由區老齡辦向服務中心交辦任務。心貼心老年服務中心下設五個部門：養老服務站、監督部門、培訓中心、辦公室和業務部，開展向服務對象提供生活護理、醫療照顧、心理咨詢等服務，評估服務質量，招聘服務人員并進行專業培訓等工作。此外，中心還建立了包括老人數據庫、服務人員數據庫、服務管理、援助老人網上審批和服務監管在內的網絡化的服務管理信息系統，便于更好地服務有需求的老年人。

(二)政府出資委托經營——以蘭州市城關區“虛擬養老院”為例

委托式經營是指政府主導建立養老機構并動員各種社會力量參與。2009年12月，蘭州市城關區正式創辦了虛擬養老院，其運作機制可概括為政府推動、市場化運作、信息化管理、專業化服務。虛擬養老院下設呼叫指揮中心、加盟企業管理中心即金色晚年服務中心以及接待中心三個部門，城關區政府為加盟企業提供稅收減免、工資補貼等優惠政策，減輕企業壓力和負擔；金色晚年服務中心是虛擬養老院下屬的民辦非企業單位，負責招募各企業加盟、對企業提供的服務質量進行監督管理，為老人提供生活照料、醫療保健、心理慰藉、法律咨詢、家政便民、娛樂學習、日常陪護等七大類服務，以滿足老年人的多樣化需求。 該項目將接受服務的老年人分為三類，并為不同類別的老年人提供不同標準的服務。

(三)鼓勵社會組織參與養老服務事業

社會組織作為養老服務的生產者，在政府購買社區居家養老服務體系中扮演重要的角色，因此政府應通過政策鼓勵、資金支持、稅收優惠等手段鼓勵相關社會組織的建立與發展，以便組織專業人員更好地為老年人提供上門服務。

2009年4月，我國首家全國性社區居家養老服務中心——光彩居家養老服務中心成立，該服務中心是經民政部批準，由中國老年報社和秦皇島光彩服務產業集團共同興辦，以推廣社區居家養老電子呼叫服務為主的民辦非企業單位。自2003年在秦皇島市成立至今，光彩服務產業集團通過自主研發取得了多項專利和軟件著作權，通過“電子保姆”自動呼叫器為老年人提供足不出戶的醫療救助、送餐送水、家政服務等各種生活幫助；呼叫中心還存有客戶信息和緊急危重病人的病歷，為服務人員以及醫務人員提供信息。僅2003年一年，該服務中心就為秦皇島市海港區3.6萬戶居民和80歲以上老人安裝“電子保姆”，實現了社區服務全覆蓋；隨后迅速擴展到北京、天津等大中城市。

二、存在的問題

(一)政府財政投入不足，購買力度小

我國政府購買養老服務的款項并沒有設置單獨預算項目，而是從公共服務的總體預算中列支，遠遠不能滿足我國數量龐大的老年人的需求。此外，購買養老服務的資金來源相對單一，僅僅依靠政府的財政撥款來支持這一政策的實施具有較大難度。最后，各地養老服務水平根本上取決于當地的經濟發展水平，政府財政投入的不足造成各地養老服務水平不均衡。如表1所示，東部和中部地區2014年一般公共服務支出平均達到462.98億元和488.98億元，而西部和東北地區分別只有308.96億元和315.33億元。財政投入不足直接造成經濟落后地區政府購買養老服務存在較大困難，只有部分較發達地區開始了政府購買養老服務的嘗試。

表1 2014年東、中、西部及東北地區一般公共服務支出情況

資料來源：根據2015年《中國統計年鑒》數據整理而成

(二)缺乏制度化、規范化的購買程序

由于起步不久，政府向社會組織購買養老服務的過程缺乏制度性法律法規的約束，預算、購買流程、定價等都缺乏制度規范，政府直接設立或指定特定機構為服務的提供者，而不是采用公開招標的方式從優抉擇，使社會組織不能平等地參與其中；此外，對社會組織提供的服務缺乏統一的評估標準，無法對不同部門提供服務的質量進行統一評價，不便于社區和服務中心的規范化管理，不利于實現養老服務質量提高以及老年人生活狀況改善的目標。一些地方政府根據當地情況制定了相關指導意見、實施以及監督評估辦法，但統一標準和規范的缺位使地方政府易出現“尋租”行為，為相關利益共同體謀利，違背改善老年人生活狀況的初衷。

(三)受眾范圍窄，受益人數少

政府對享受養老服務的對象有著嚴格限制，老年人的居住條件、收入狀況、身體情況、家庭狀況等都成為限制條件，使得多數服務對象為“三無”老人和“五?！睉簦杖肭闆r和身體狀況較好的老人則不被納入政府提供養老服務的范圍內。然而條件較好的老人遇到特殊緊急情況，需要醫療救助、精神慰藉以及各種其他援助的可能性又是切實存在且不可忽視的，因此政府購買養老服務在多樣性、個性化發展和改善老年人生活質量，尤其是精神生活方面仍然有待提高。除此之外，由于東西部發展存在較大差異，經濟發展不均衡，各地養老服務的提供標準、監管狀況也不盡相同，老年人享受養老服務水平也呈現出差別，導致整體受益范圍較小。

(四)服務機構發展不足，人員專業技能較弱

我國實行社區居家養老服務的時間短，專業機構發展不足，2014年社區養老服務機構和設施只有59 284個，職工14.3萬人。 此外，專業服務人員數量少，專業技能薄弱，大部分工作人員只能提供基本的生活護理，缺乏專業的心理疏導和醫療照護技能，未經過正規培訓，難以滿足老年人多層次的需求；工作臟、累加之工資水平較低，難以對工作人員起到激勵作用，因此工作人員隊伍的積極性低且流動性高。產生這一問題的重要原因是提供養老服務的社會力量薄弱。社會組織的資金大多來源于社會捐助，缺乏穩定的資金來源，民政部2015年印發的《中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》中又對財政撥款的使用范圍做了進一步規定：“項目不資助基建、研究、宣傳類活動”“任何單位不得以任何名義從項目經費中提取管理費”，使社會組織的生存更加難以為繼。此外，政府對社會組織的支持力度小而行政干預過多，影響其積極性。政府往往對購買的形式、內容、數量等做了嚴格規定，社會組織只是政府意志的執行者，缺乏自主性和活力。

(五)政府購買社區居家養老服務的績效評估難度大

對政府購買養老服務的績效評估主要包括兩個方面：效率和效果。但實際操作過程中，資金的使用效率和項目實施效果兩個指標很難實現量化；政府作為服務的提供者和監督者的雙重身份也使得民眾對其發布的績效評估結果的信任度降低，一些地方即便存在第三方評估機構也會出現規模小、專業化程度低、受政府影響因而缺乏獨立性等問題。此外，政府各部門之間還可能出現相互推諉的現象，影響監管力度和效果。專業的評估機構和完善的評估體系的缺位造成政府和社會組織不能發揮最大作用進而影響養老服務水平和質量的提升。

三、健全政府購買社區居家養老服務體系的對策建議

(一)完善財政投入機制，拓寬籌資渠道

穩定的資金來源是政府購買養老服務的根本保證，在加大財政投入，提高購買養老服務的財政投入在國民收入再分配中的比重，建立政府購買養老服務專項預算，?？顚Ｓ?、加強管理的同時，多渠道籌集資金，如廣泛吸引社會捐助、規范福利彩票基金等，完善籌資政策、規范籌資行為，為這一政策的實施提供基本物質保障，達到切實提高老年人生活水平的目的。

(二)規范購買流程，提高服務質量

規范政府購買社區居家養老服務的流程，首先要完善相關法律法規，實現其運行程序的規范化、合理化，對購買主體標準、購買項目、績效評估標準等作出規定，使社會組織的申請、資質審核、項目實施、進程監管及事后評估等流程有法可依，不僅能促進社會組織的良性競爭和交流機制，促進社會組織在良好的競爭環境中不斷完善，更有利于提高養老服務的質量，滿足老年人需求。此外，統一養老服務指標評估標準，統一的要求便于監控服務質量，提高社會組織的專業化程度，完善購買機制。

(三)擴大受眾范圍，增加購買內容

首先，社區建立老年人信息數據庫，完善所有60歲以上老人的基本信息并記錄其需求情況，針對不同需要的老年人提供不同服務，加強服務的精細化和個性化。其次，擴大購買服務的內容范圍，滿足老年人不同層次的需求，除了保證困難老人的基本生活外，更應該注意滿足普通老人的精神需求，如建設老年活動中心、圖書館、社區醫療服務站、提供專業心理咨詢服務等設施。此外，社區通過招募熱心公益事業的社會人士以及學生等志愿者群體，也可以推動全社會投入到養老服務事業當中，形成尊重、服務老年人的良好氛圍，擴大享受養老服務的老年人范圍。

(四)積極引導社會力量參與提供養老服務

鼓勵社會組織參與社區居家養老服務能夠有效提高養老服務的質量，為老年人提供專業、多層次的服務。首先，加大財政支持力度，給予社會組織政策和稅收優惠，如提高養老機構工作人員的福利待遇，調動其工作積極性，能夠保證工作人員隊伍的穩定性；優惠稅費，降低社區養老機構用水、用電、取暖等費用；鼓勵社會組織參與社區養老服務公開招標，承接社區衛生、法律援助以及與社區居民生活相關的各項服務。其次，給予社會組織更多的發展空間，政府與社會組織應該形成“合作伙伴”的關系，政府應該堅持轉變職能，下放權力，給社會組織更多的自主權，為其創建更寬松的發展環境。最后，引導和鼓勵養老服務行業內部交流協作，規范行業準入機制和管理機制，建立中小組織與業內專業組織透明、公開的交流平臺，完善資金使用狀況信息披露體系，促進養老服務行業良性發展。

(五)引進第三方評估機構，完善監督機制

第三方機構是指由獨立于政府部門和養老服務的生產者之外的第三方組織。相比于政府部門內部評估，第三方機構能夠不受政府利益的干涉影響，更加客觀地進行評價；相比于普通民眾的外部評估，第三方機構可以運用科學合理的評估指標、手段和方法對實施效果進行系統化評定。引入第三方機構，首先要明晰第三方評估的合法性；其次明確第三方機構是與政府部門以及公共服務的生產者——社會組織沒有直接利益相關性的主體；最后，作為專業的評估機構，第三方主體必須熟練掌握評估的流程、評估指標、評估工具等專業技能，以確保評估的準確性，為老年人及其親屬提供客觀可靠的信息，提升評估結果的可信度。

隨著中國社會老齡化水平不斷提高，養老服務的供求缺口越來越大，傳統的家庭養老隨著家庭結構小型化而受到沖擊，公辦養老院無論從數量還是質量上都無法滿足老年人日益多樣化的需求。政府購買社區居家養老服務是養老服務供給模式的一大創新，政府是作為服務的提供者，社會組織是服務的生產者，老年人是服務的享受者和評價者，第三方機構作為獨立于政府和社會組織的服務的專業評估者。通過中國政府購買養老服務的案例和問題對策分析，可以引導全社會共同參與養老服務建設，關愛老年人，同時進一步加快政府轉變職能，提升公共服務水平。

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責任編輯：胡 莉

2016-12-11

2095-4654(2017)03-0001-04

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